ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2721/2021

Ședința publică din data de 27 aprilie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, în data de 24.11.2020, reclamantul A., încarcerat în prezent la Penitenciarul Rahova în executarea unei pedepse privative de libertate de 3 ani și 6 luni, a chemat în judecată pe parata Administrația Națională a Penitenciarelor, solicitând instanței, ca prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună, în temeiul art. 14 din Legea 554/2004, suspendarea în parte a executării actului administrativ normativ reprezentat de Decizia Directorului General al Administrației Naționale a Penitenciarelor nr. 500.165/2017, în ceea ce privește dispozițiile:

- art. 24 lit. c), cu următorul conținut:

"Se interzice folosirea la activități cu caracter gospodăresc necesare penitenciarului a persoanelor private de libertate care au fost sancționate pentru abateri disciplinare grave sau foarte grave și nu au fost recompensate cu ridicarea măsurii disciplinare" și ale

- art. 17 alin. (4), cu următorul conținut:

"Retragerea de la muncă sau schimbarea locului de muncă al persoanei private de libertate se aprobă de directorul locului de deținere la propunerea comisiei prevăzută la art. 174 alin. (1) din Regulament."

Prin sentința civilă nr. 1370 din data de 17 decembrie 2020 Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a decis următoarele: "Admite in parte acțiunea formulată de reclamantul A., domiciliat în Județul Teleorman, încarcerat în prezent la Penitenciarul Rahova, cu domiciliul ales pentru comunicarea tuturor actelor de procedură la Cabinet de Avocat B., în contradictoriu cu pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor.

In baza art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspenda executarea:

-art. 17, alin. (4) din Decizia ANP nr. 500165/2017, in măsura in care retragerea de la munca este determinata de aplicarea sancțiunii disciplinare prevăzute de art. 101, alin. (1), lit. d) din Legea nr. 254/2013.

-art. 24, lit. c) din Decizia ANP nr. 500165/2017, in măsura in care interdicția de folosire la activități cu caracter gospodăresc este determinata de aplicarea sancțiunii disciplinare prevăzute de art. 101, alin. (1), lit. d) din Legea nr. 254/2013.

până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii in anulare.

Respinge in rest acțiunea.".

Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare.

În motivarea recursului s-a arătat că hotărârea primei instanțe este pronunțată cu încălcarea normelor de drept material întrucât nu s-au avut în vedere prevederile specifice care impun restricții și conduite obligatorii de urmat persoanelor private de libertate.

Astfel, s-a apreciat că instanța de fond făcând analiza dispozițiilor art. 78 din Legea nr. 254/2013 a reținut, greșit, că acest articol reprezintă practic recunoașterea unei vocații generale și egale, a persoanelor condamnate de a fi cerute la muncă.

Prin această interpretare instanța schimbă radical sensul acestui articol, care reprezintă doar consacrarea legală a dreptului administrației penitenciarului de a putea cere persoanelor condamnate să muncească, în funcție de criteriile enumerate în textul normativ. În opinia noastră acesta este unicul sens al articolului de lege. Art. 78 nu consacra vocația generală a deținuților ca un veritabil drept de a li se cere să muncească. Posibilitatea conferită de lege administrației penitenciarului (de a cere unui deținut să muncească) este doar expresia abilitării instituției penitenciarului de a face uz, în măsura posibilităților economice reale, de utilizarea persoanelor private de libertate la muncă (doar în contextul în care acest lucru este posibil, sunt respectate criteriile de selecție, deținuții își dau acordul, și alte condiții pe care le vom analiza mai jos).

Interpretarea instanței de fond situează administrația penitenciara cu mult în afara cadrului legal, instituind practic ca o obligație de rezultat, în sarcina administrației penitenciare de a cere fiecărui deținut să muncească în temeiul unei vocatii a detinutilor de a li se cere sa munceasca atunci cand, în drept, legea nu impune o asemenea măsură. Acest lucru nici nu poate fi impus penitenciarelor întrucât nu există capacitatea economică reală de folosire a tuturor deținuților în activități lucrative sau pentru prestarea unor servicii sau activități. Nu există în mediul economic real cerințe, suficient de mari pentru a implica întregul efectiv de deținuți în muncă, iar actualul context pandemic obligă la măsuri suplimentare de stopare a activităților lucrative.

Titlul articolului "dreptul la munca" nu are in vedere constituirea unui drept al persoanei private de libertate.

Instanța de fond conchide, în mod eronat în opinia noastră, faptul că folosirea titlului "dreptul la muncă" este foarte sugestivă din punctul de vedere al recunoașterii unei vocații generale și egale, a persoanelor condamnate, de a fi cerute la muncă. Eroarea constă în conferirea unei anumite forțe argumentative unui titlu de articol care reprezintă de fapt o simplă denumire marginală, care nu poate primi semnificații juridice. Prin această interpretare a instanței de fond se încalcă practic prevederile art. 47 din Legea nr. 24/2000 - privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative care stabilesc la alin. (5) faptul că articolele pot fi prevăzute cu denumiri marginale care nu au o semnificație proprie în conținutul reglementării.

În concluzie, art. 78 din Legea 254/2013 reglementează o simpla posibilitate a administrației locului de deținere de a cere deținuților să muncească (în scopul de a determina, împreună cu alte măsuri educative o schimbare atitudinală de natură a face improbabilă revenirea în penitenciar) și reglementează care sunt criteriile obligatorii de care administrația penitenciarului trebuie să țină cont.

Astfel, nu putem considera că aspectul reținut de instanță cu privire la vocația persoanelor condamnate la pedepse privative de libertate de a fi cerute la muncă reprezintă o prezumție corectă, întrucât, reiterăm, această interpretare conferă sensuri noi unui text normativ care, în mod obiectiv, vizează doar un drept al administrației penitenciarului de a cere deținuților să lucreze, fără să consacre alte drepturi.

Penitenciarul este practic obligat să verifice îndeplinirea condițiilor legale menționate la art. 78 din Legea 254/2013 și art. 173 din H.G. nr. 157/2016, respectiv din Decizia directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor nr. 500165/2017 înainte de a cere unui deținut să muncească.

Instanța invocă prevederile art. 78 din Legea nr. 254/2013 și prevederile art. 173 alin. (5) din H.G. nr. 157/2016 dar aceste texte legale fixează cadrul legal general al muncii, scopurile urmărite prin munca deținuților și nu problematica de fond care face obiectul analizei, în prezentul proces, respectiv viabilitatea utilizării unor criterii care țin de conduita persoanei condamnate în selecția la muncă. Reluăm textele normative incidente:

"ART. 78 Dreptul la muncă Legea nr. 254/2013:

Persoanelor condamnate li se poate cere să muncească, în raport cu tipul regimului de executare, ținându-se seama de calificarea, deprinderile și aptitudinile acestora, de vârstă, starea de sănătate, măsurile de siguranță, precum și de programele destinate sprijinirii formării profesionale a acestora."

Pentru ca procesul de selectare la muncă a persoanelor condamnate să nu se efectueze în mod arbitrar, la art. 173, alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013, aprobat prin H.G. nr. 157/2016 au fost stabilite si criteriile pe baza cărora se va face aceasta selectie/repartizare la munca a persoanelor condamnate, menționate anterior.

În continuare, învederăm onoratei instanțe că art. 174 alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013, prevede în mod expres că, "Procedura și criteriile de selecționare la muncă a deținuților se stabilesc prin decizia directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor prevăzută la art. 173 alin. (6). În același sens sunt și prevederile art. 177 alin. (2) din același act normativ, potrivit cărora repartizarea deținuților la activități cu caracter gospodăresc necesare penitenciarului se efectuează în condițiile și în limita baremelor aprobate prin decizia directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor prevăzută la art. 173 alin. (6).

Se poate constata că, în aplicarea Legii nr. 254/2013 și în baza prevederilor H.G nr. 157/2016, directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor i-a fost conferită prerogativa legală de a stabili, prin decizie, care sunt criteriile legale pentru selecționarea la muncă a deținuților prin raportare la normele din cele două acte normative superioare care enumeră criteriile (inclusiv măsurile de siguranță).

Mai mult, însăși instanța de judecată reține faptul că, în măsura în care se poate încadra într-unul din criteriile prevăzute de Regulament comportamentul persoanei private de libertate poate fi luat în considerare în mod indirect, exemplificând în acest sens prin situatia în care persoana condamnata a săvârșit o abatere disciplinară care pune în pericol siguranta penitenciarului.

Prin urmare, chiar raportat la exemplul menționat de instanță comisia de selecționare la muncă este în măsură să analizeze dacă o persoană privată de libertate poate fi retrasă de la muncă sau nu, și să formuleze propuneri în acest sens către directorul unității dacă persoana în cauză reprezintă un risc pentru siguranța penitenciarului. În acest context, săvârșirea unei abateri disciplinare grave (situația concretă a reclamantului) care pune în pericol siguranța locului de deținere poate fi de natură să influențeze, din acest punct de vedere decizia comisiei selecționare și repartizare la muncă și în privința menținerii sau nu la muncă a persoanei private de libertate.

Față de cele reținute de instanță ca aspect criticabil, respectiv ca fiind "în plus" criteriul "conduitei persoanei private de libertate", prevăzut la art. 14 lit. e) din Instrucțiunile aprobate prin decizia directorului general al ANP nr. 165/2017, învederăm faptul că trimiteri referitoare la conduita persoanei private de libertate se regăsesc, fără circumstanțieri de detaliu, atât în Legea nr. 254/2013 cât și în Regulamentul de aplicare a acesteia (cu referire spre exemplu la stabilirea și schimbarea regimului de executare ori analiza în procedura de liberare condiționată), reperele consacrate din acest punct de vedere în cuprinsul legislației primare și secundare fiind, în esență, cele privitoare la situația disciplinară a persoanei private de libertate.

În considerarea textelor normative sus-amintite, reiterăm faptul că persoanelor condamnate li se poate cere să muncească în condițiile stabilite prin Regulamentul de aplicare a legii, act normativ care a delegat directorului general al ANP competența stabilirii condițiilor de folosire la muncă. Astfel, legea nu stabilește în sarcina administrației locului de deținere o obligație absolută de a asigura folosirea la muncă a persoanelor private de libertate analiza acestei posibilități urmând a fi făcută în raport de criteriile prevăzute de lege și de legislația secundară sau terțiară, dar și de împrejurările obiective care pot justifica neimplicarea deținuților în activități lucrative.

Prin urmare, o astfel de abordare, în care odată selecționate la muncă, indiferent de situație, administrația locului de deținere să fie obligată să asigure folosirea la muncă a persoanelor private de libertate ar prezenta dificultăți și din perspectivă administrativă/organizatorică, relevant în acest sens fiind, spre exemplu, imposibilitatea obiectivă de a asigura front de lucru sau nefolosirea la muncă a deținuților în contextul epidemiologic existent.

Rațiunea pentru care, în cuprinsul art. 24 din Decizia directorului general al ANP nr. 500165/2017 au fost incluse aceste criterii numai la selecționarea pentru deservirea unității, constă în necesitatea menținerea ordinii și disciplinei în rândul deținuților pe parcursul desfășurării activităților lucrative cu caracter gospodăresc necesare penitenciarului, în interiorul și exteriorul acestuia, precum și evitarea situațiilor generate de comportamentele deviante ale deținuților în cadrul punctelor de lucru unde sunt repartizați, în relația cu personalul angajat.

Menționăm că, pentru celelalte situații, așa cum sunt prevăzute de art. 83 alin. (1) din Legea nr. 254/2013, cu excepția lit. c), regulile se stabilesc în contractele încheiate de reprezentantul administrației locului de deținere cu diverse persoane fizice sau juridice, ținând cont de gradul de limitare a libertății de mișcare a persoanelor condamnate, modul de acordare a drepturilor și desfășurare a activităților, iar regulile se diferențiază în raport de regimurile de executare a pedepselor privative de libertate, precum și condițiile de detenție.

Instanța de fond în mod eronat susține faptul că persoanele private de libertate își vor fi exprimat în prealabil disponibilitatea de a fi scoase la muncă. Ea reține "In continuare, tocmai pentru ca procesul de selectare la muncă a persoanelor condamnate să nu se efectueze aleatoriu, legiuitorul primar a stabilit si criteriile pe baza cărora se va face această selecție/repartizare la munca a persoanelor condamnate care, fireste, isi vor fi exprimat in prealabil disponibilitatea de a fi "scoase la munca, respectiv: tipul regimului de executare, calificarea, deprinderile și aptitudinile, vârsta etc."

Această susținere nu este conformă cadrului legal, iar ea ține strict de argumentele instanței și nu de susținerile părților. Cadrul legal obligă la obținerea acordului ulterior verificării îndeplinirii de către deținuți a condițiilor legale pentru selecția la muncă.

Așa cum am menționat anterior acordul nu este niciodată unul prealabil efectuării verificărilor. În acest sens menționăm faptul că Decizia 500165/2017 stabilește că acordul persoanelor private de libertate pentru îndeplinirea unei anumite activități se face prin semnarea angajamentului care este Anexă la această decizie iar acordul este, așa cum am menționat, ulterior verificării împlinirii condițiilor de selecție la muncă.

"ANEXA 3 la decizia ANP nr. 500165/2017.

Mai mult în actualul context economic și pandemic este imposibilă folosirea deținuților la muncă. Prin adresa Administrației Naționale a Penitenciarelor nr. 28530 din 07.03.2020, emisă anterior Decretului nr. 195/16.03.2020 prin care a fost instituită situația de urgență pe teritoriul României, menținută în continuare prin Decretul nr. 240/14.04.2020, au fost dispuse și comunicate administrațiilor locurilor de deținere măsurile de siguranță necesare în scopul prevenirii răspândirii COVID-19.

Dincolo de durata necunoscută a pandemiei cu COVID-19, gestionarea managementului riscurilor a reprezentat o dimensiune sensibilă în această perioadă pentru sistemul penitenciar, necesitând o abordare pragmatică, cu soluții și variante de lucru viabile, capabile să asigure și să mențină un climat custodial optim și o stare de spirit corespunzătoare în rândul efectivelor de deținuți.

În acest sens, administrațiile locurilor de deținere, de îndată, au suspendat până la noi dispoziții, munca persoanelor private de libertate în exteriorul locului de deținere.

De asemenea, conform punctului 24 din "Planul de măsuri pentru sistemul penitenciar, la instituirea stării de urgență pe teritoriul României", anexă la Decizia directorului general al ANP nr. 381/16.03.2020, s-a dispus încetarea activităților lucrative, cu excepția celor necesare funcționării unității, care vor fi reduse la minimul necesar (bloc alimentar, depozit de alimente, spălătorie, GAZ etc.).

Ulterior, încetării stării de urgență pe teritoriul României, prin Decizia directorului general ANP nr. 446 din 14.05.2020 a fost aprobat Planul de măsuri pentru sistemul penitenciar, după încetarea stării de urgență.

Completările aduse la "Planul de măsuri pentru sistemul penitenciar, după încetarea stării de urgență" aprobat prin Deciziei directorului general ANP nr. 446 din 14.05.2020, au fost completate și modificate permanent, având în vedere dinamica evoluției răspândirii coronavirusului Sars-CoV-2 atât la nivel național și internațional, sens în care, prin Decizia directorului general A.N.P. nr. 633/12.10.2020 (Anexa nr. 1) au fost suspendate activitățile productive desfășurate cu deținuții la punctele de lucru exterioare și interioare cu beneficiari externi, cu excepția punctelor de lucru interioare care au ca obiect de activitate lucrări de îmbunătățire a condițiilor de detenție.

Așadar, măsura de suspendare a muncii la diverși beneficiari externi și a activităților gospodărești necesare penitenciarului, necesară de altfel în prevenirea răspândirii COVID-19, a generat o scădere considerabilă a numărului de deținuți implicați în activități lucrative precum și a veniturilor realizate de unitățile penitenciare în anul 2020, ca urmare a implicării deținuților în activități lucrative.

Instanța în mod greșit consideră că istoricul disciplinar al persoanei condamnate sau comportamentul/atitudinea acesteia nu figurează direct printre criteriile care determină selectarea sau neselectarea la muncă putând fi luată în calcul în mod indirect, în măsura în care se pot încadra într-unul din criteriile legale, spre exemplu, situația în care persoana condamnată a săvârșit o abatere disciplinară care pune în pericol siguranța penitenciarului.

Dimpotrivă, subliniem faptul că istoricul disciplinar este un criteriu direct la care obligă 3 norme legale care au fost învederate instanței de fond, inclusiv prin susținerile din ședința publică de judecată, respectiv art. 13 din H.G. nr. 157/2016 și art. 173 alin. (2) din H.G. nr. 157/2016 și art. 78 din Legea nr. 254/2013, atunci când fac vorbire despre măsurile de siguranță (care înseamnă și măsurile de menținere a ordinii și disciplinei). Reluăm textele normative incidente:

Cu alte cuvinte în procedura de selecționare la muncă a persoanelor private de libertate administrația penitenciarului este obligată să țină cont și de măsurile de siguranță luate de administrația penitenciarului pentru menținerea ordinii și disciplinei în rândul deținuților. Or, reclamantul A. a fost subiectul acestor măsuri prin săvârșirea unei abateri disciplinare grave (cnf. art. 100 alin. (2) și art. art. 81 lit. l) și 82 lit. q) din Legea nr. 254/2013 - a acordat un interviu on-line și astfel s-au încălcat interdicțiile privind comunicarea cu exteriorul).

Astfel se poate observa că prin raportare la procedura de selecționare la muncă, condițiile inițiale care au permis reclamantului includerea în activități gospodărești în cadrul locului de deținere s-au schimbat. Inițial persoana în cauză a putut fi selecționată la muncă întrucât nu avea sancțiuni disciplinare, situație care s-a schimbat în urma sancționării sale. Dacă la selecționarea inițială, criteriile prevăzute la art. 14 alin. (1) și art. 24, din Decizia directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor nr. 500165/201, au permis plasarea deținutului într-un loc de muncă disponibil pentru activități cu caracter gospodăresc, în condițiile anterior menționate, atunci când unul sau mai multe dintre criterii de selecționare au suferit schimbări (ex. modificări ale stării de sănătate, regimului de executare, riscul pentru siguranța penitenciarului, conduita persoanei private de libertate, abaterea disciplinară săvârșită, cauzele aflate pe rolul instanțelor de judecată care pot influența comportamentul persoanei private de libertate etc.) atunci se impun măsuri precum oprirea temporară de la muncă, în baza art. 17 alin. (1). Ulterior, în funcție de propunerea comisiei de muncă din unitate, în baza evoluției situației de fapt (finalizarea procedurilor disciplinare în cazul reclamantului, constatarea îmbolnăvirii, rezultatul observării comportamentului persoanei etc.) se poate dispune de către directorului penitenciarului chiar retragerea de la muncă, în baza art. 17 alin. (4), din aceeași decizie.

Se poate observa că oprirea temporară reprezintă doar o pârghie a administrației locului de deținere, utilizată strict cu caracter preventiv, în vederea evitării producerii unor incidente operaționale sau evenimente nedorite (ex. procurarea și consumul de băuturi alcoolice, introducerea de telefoane mobile și droguri în penitenciar, relații neprincipiale cu angajații, oferirea sau darea de bani ori alte foloase personalului penitenciarului, refuzul de a munci în punctul de lucru, comunicarea cu exteriorul penitenciarului, în alte condiții și prin alte metode decât cele stabilite prin reglementările în vigoare, utilizarea în mod necorespunzător sau în alte scopuri a bunurilor puse la dispoziție de administrația penitenciarului, etc.).

Ulterior opririi temporare, comisia constituită la nivelul unității, în conformitate deplină cu prevederile art. 174 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 157/2016, analizează conform criteriilor de selecționare la muncă și propune spre aprobare directorului locului de deținere, ținând cont de starea de sănătate, regimul de executare, situația disciplinară, gradul de risc ori alte elemente relevante, retragerea de la muncă a deținutului din detașamentul unde a fost repartizat inițial sau schimbarea locului de muncă, în funcție de necesitățile locului de deținere și de solicitările beneficiarilor.

Subliniem faptul că nu Decizia directorului general al ANP 500165/2017 obligă la a se ține cont de situația disciplinară a deținuților ci chiar H.G. nr. 157/2016, și Legea nr. 254/2013 prin articolele menționate anterior (Art. 78 din Legea nr. 254/2013, art. 13 și art. 173 alin. (2) din H.G. nr. 157/2016) care impun cerința analizării măsurilor de siguranță dispuse la nivelul penitenciarului (care includ și componenta disciplinară a conduitei persoanei private de libertate). Decizia directorului general nr. 500165/2017 este cea care pune în aplicare cerința H.G. nr. 157/2016 de a se ține seama de măsurile de siguranță (care includ așa cum am arătat anterior măsurile de menținere a ordinii și disciplinei).

Pe acest fond legislativ considerăm eronată concluzia instanței de fond asupra faptului că Decizia 500165/2017 se abate de la prevederile actelor normative cu forța juridică superioară în executarea cărora a fost emisă. Reiterăm faptul că Decizia 500165/2017 enumeră mai multe criterii care țin de măsurile de siguranță așa cum sunt ele prevăzute în legislație:

"ART. 14

(1) Selecționarea și repartizarea persoanelor private de libertate la muncă se efectuează în raport de următoarele criterii:

a) starea de sănătate;

b) regimul de executare;

c) vârstă;

d) riscul pentru siguranța penitenciarului;

e) conduita persoanei private de libertate;

f) calificare profesională;

g) deprinderi și aptitudini;

h) interdicțiile ce decurg din hotărârea de condamnare;

i) cauzele aflate pe rolul instanțelor de judecată care pot influența comportamentul persoanei private de libertate;

j) timpul avut la dispoziție pentru cunoașterea suficientă a persoanei private de libertate;

k) asigurarea timpului necesar desfășurării programelor destinate sprijinirii formării profesionale a persoanei private de libertate.

Se poate observa faptul că administrația penitenciară trebuie să procedeze de o manieră proactivă, atunci când selecționează persoane private de libertate pentru desfășurarea unor activități/munci în evaluarea măsurilor de siguranță dispuse în timp, care includ și componenta disciplinară a conduitei persoanei private de libertate pentru a minimiza riscurile pentru producerea unor evenimente negative (de la accidente pe fondul lipsei de calificare a deținuților până încălcarea regulilor și limitelor impuse în ceea ce privește comunicarea cu exteriorul). O interpretare contrară ar obliga administrația penitenciară ca în procedura de selecție la munci a persoanelor private de libertate să ignore conduita disciplinară a persoanelor private de libertate, cu atât mai mult cu cât, raportata la situația concretă a reclamantului prin abaterea sa disciplinară s-au încălcat reguli exprese privind limitarea modului de comunicare cu exteriorul iar abaterea este, conform art. 100 și art. 101 din Legea nr. 254/2013, una gravă.

Practic, Curtea de Apel București a ignorat faptul că sistemul penitenciar este obligat să evalueze componenta disciplinară a conduitei persoanelor private de libertate pentru selecția la muncă din considerente care țin de siguranța locului de deținere, iar această obligație nu este impusă prin Decizia 50165/2017 ci prin H.G. nr. 157/2016 și Legea 254/2013 (articolele menționate anterior). Rațiunea unui asemenea demers este evidentă: nu poți selecționa la muncă, persoane private de libertate care, din perspectiva conduitei disciplinare neconforme, prezintă riscuri din punct de vedere al siguranței penitenciarului (în cazul de față încălcarea unor norme legale exprese care limitau comunicarea cu exteriorul și care impuneau o altă conduită în cazul în care reclamantul ar fi dorit realizarea unui interviu distribuit în mass-media).

Instanța de fond face în mod greșit interpretarea/aplicarea cadrului legal dat de H.G. nr. 157/2016 atunci când concluzionează faptul că existența abaterii disciplinare a constituit unicul motiv de refuz al scoaterii la muncă a reclamantului, reținând lipsa unor aprecieri la vreo periculozitate sporită a faptei care a determinat aplicarea sancțiunii, cum ar fi de exemplu o eventuală punere în pericol a siguranței penitenciare. Instanța ignoră faptul că reclamantul a fost sancționat, pentru săvârșirea unei abateri disciplinare grave și astfel se poate pune întrebarea legitimă asupra legitimității și legalității realizării unei reevaluări din partea administrației penitenciarului asupra nivelului de periculozitate al abaterii.

În aprecierea noastră este evident faptul că administrație penitenciarului nu poate face o nouă evaluare a periculozității abaterii disciplinare întrucât această evaluare a fost deja realizată de către legiuitorul primar. O nouă evaluare a periculozității ar situa penitenciarul în afara cadrului legal deja existent. Menționăm faptul că sunt legiferate doar 3 categorii de abateri: ușoare, grave, foarte grave, iar nivelul de gravitate este cel stabilit prin dispozițiile art. 100 din Legea nr. 254/2013.

Cu alte cuvinte legiuitorul primar a stabilit că tipul de abatere al încălcării normelor și regulilor din penitenciar, săvârșite de reclamant intră în categoria celor grave. Subliniem faptul că procedura de individualizare a sancțiunii disciplinare aplicate în concret reclamantului a ținut cont de criteriile enumerate la art. 224 din H.G. nr. 157/2016.

Inclusiv instanța de judecată a reținut faptul că abaterea disciplinară este una reală și a menținut sancțiunea disciplinară aplicată. În acest sens menționăm aspectele reținute de Judecătoria Sectorului 5 București, sentința penală definitivă nr. 1904/2020, hotărâre rămasă definitivă.

În opinia noastră nu poate fi primit argumentul Curții de Apel București cu privire la faptul că abaterea savârșită de reclamantul A., (acordarea unui interviu on-line neautorizat), nu ar afecta siguranța penitenciarului. Suntem obligați să constatăm că nici măcar într-o analiza, chiar și prima facie, nu s-ar putea ajunge la o asemenea concluzie a existenței unor dubii, întrucât:

- Există o hotărâre a unei instanțe penale care confirmă abaterea gravă savârșită de reclamant și menține sancțiunea disciplinară aplicată (sentința penală definitivă nr. 1904/2020 a Judecătoriei Sectorului 5 București);

- Instanța de contencios administrativ nu are competența legală de a aprecia gravitatea sau măsura în care este afectată siguranța unei unități penitenciare, prin încălcarea unor reguli de conduită aduse la cunoștința persoanelor private de libertate, îndeosebi limitările aduse libertății de exprimare în ceea ce privește contactul/comunicarea cu exteriorul;

- Legea 254/2013 stabilește caracterul grav al abaterii disciplinare prin art. 100, care nu poate fi ignorat sau minimizat.

Cu privire la condiția cazului bine justificat, Înalta Curte a statuat că pentru constatarea îndeplinirii acestei condiții, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Prin urmare, vă rugăm să constatați că, în speță, împrejurările în care a fost emisă Decizia directorului general al ANP nr. 500165/2017 a cărei suspendare a executării se cere, în parte, nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității acestuia.

Criteriile de selecție la muncă și condiționalitățile legale sunt cele prevăzute prin Decizia directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor nr. 500165/2017. Competența de stabilire a criteriilor și procedurilor de selecție la muncă a deținuților este în mod legal conferită directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor prin art. 174 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 157/2016, care prevede în mod expres că, "Procedura și criteriile de selecționare la muncă a deținuților se stabilesc prin decizia directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor prevăzută la art. 173 alin. (6)."

Totodată, în conformitate deplină cu cele statuate prin Legea nr. 254/2013, art. 173 alin. (6) din Hotărârea Guvernului nr. 157/2016 prevede că, "Prin decizia directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor se aprobă Instrucțiunile privind organizarea muncii deținuților."

Se poate astfel observa faptul că prin Legea nr. 254/2013 și în baza prevederilor H.G. nr. 157/2016, legiuitorul primar (Parlamentul) respectiv leguitorul delegat (Guvernul) au conferit conducătorului Administrației Naționale a Penitenciarelor prerogativa legală de a stabili care sunt criteriile și condiționalitățile legale pentru selecția la muncă a deținuților. Astfel s-a adoptat Decizia directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor nr. 500165/2017 din 25 septembrie 2017 pentru aprobarea Instrucțiunilor privind organizarea muncii persoanelor private de libertate.

Acest act normativ, ale cărui dispoziții legale sunt puse în analiza instanței de către reclamant, sunt adoptate în scopurile și finalitatea stabilite de lege, în baza competenței conferită directorului general, așa cum am menționat anterior.

Instanța de fond prin suspendarea aplicării dispozițiilor Deciziei directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor nr. 500165/2017 pune sistemul penitenciar în situația de a dispune selectarea la muncă a persoanelor condamnate la pedepse privative de libertate (și pe cale de consecință la a crea premisele unei posibile reduceri a pedepsei), fără însă a se ține cont de conduita disciplinară a condamnaților pe perioada șederii în penitenciar, comportamentul lor, nivelul de complianță față de regulile și interdicțiile interne. Or, evoluția pozitivă a conduitei persoanei condamnate, respectul față de reguli și interdicții, dovedite și de lipsa sancțiunilor disciplinare, ține de esența demersului educativ al pedepsei. O asemenea situație, în care penitenciarele sunt obligate să facă abstracție de abaterile disciplinare, contravine dispozițiilor Legii nr. 254/2013. Existența unor norme restrângeri, condiționalități pe perioada executării pedepselor privative de libertate a căror complianță este absolut necesară și cerută persoanelor private de libertate se subordonează în totalitate scopului restrângerii de libertăți respectiv "formarea unei atitudini corecte față de ordinea de drept, față de regulile de conviețuire socială și față de muncă, în vederea reintegrării în societate a deținuților sau persoanelor internate.", așa cum este prevăzut la art. 3 din Legea nr. 254/2013.

Suspendarea unuia dintre criteriile selecționării la activității lucrative respectiv, art. 24 lit. c) din Decizia directorului general al ANP nr. 500165/2017, care au în subsidiar reabilitarea individului în respectarea normelor civice și nu numai, conduce indubitabil la o îndoială serioasă în ceea ce privește, prezumția de legalitate în aplicarea art. 81 și art. 82 din Legea nr. 254/2013, generând în fapt, eliminarea scopului de prevenirea săvârșirii altor infracțiuni și asistarea deținuților, în vederea reintegrării lor sociale, statuate de normele superioare (art. 3 din Legea nr. 254/2013 și art. 4 din H.G nr. 157/2016). Astfel, în situația selecționării la anumite activități lucrative a deținuților sancționați disciplinar, situație în care se află și reclamantul, considerăm că s-ar aduce o atingere gravă măsurilor de siguranță pentru unitatea penitenciară, executarea pedepsei privative de libertate nu și-ar mai atinge scopul în spiritul și litera legii.

Or, reclamantul, prin atitudinea sa și prin încălcarea gravă a unor norme pentru care a fost sancționat disciplinar, a dovedit tocmai lipsa de complianță față de cadrul legal amintit anterior, iar un asemenea demers a fost asumat de reclamant. Astfel în sentința penală nr. 1904/2020 din 15 septembrie 2020 instanța de fond a reținut:

"Instanța din conținutul înregistrării audio-video mai reține că intimatul și-a manifestat acordul pentru ca această convorbire să fie înregistrată și dată publicității prin mijloacele mass-media, afirmând că nu-l interesează dacă vor exista consecințe negative în privința acestui fapt. Prin urmare, instanța apreciază că există probe certe din care rezultă faptul că intimatul a avut reprezentarea faptului că în data de 25.06.2020, cu ocazia convorbirii on-line acesta expune păreri, aprecieri personale unui reprezentant al presei, urmând ca acestea să fie difuzate prin intermediul presei sau radio-televiziunii, deși nu avea aprobare în acest sens din partea administrației penitenciarului ".

În ceea ce privește analiza efectuată de instanță asupra pagubei iminente apreciem că instanța de fond în mod eronat a considerat faptul că liberarea condiționată reprezintă un drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat. Subliniem din nou că deținuții au vocația de a fi liberați condiționat și nu dreptul de a fi liberați condiționat.

Vocația unei persoane private de libertate de a fi liberată condiționat se naște doar la momentul îndeplinirii condițiilor liberării condiționate prevăzute la art. 100 din noul C. pen. Prin urmare nu putem fi de acord cu aspectul reținut de instanța de fond cu privire la faptul că este afectat dreptul de a cere liberarea condiționată.

Cu alte cuvinte reclamantul va avea vocația liberării condiționate doar în momentul în care sunt îndeplinite cumulativ cele 4 condiții enumerate în cuprinsul art. 100 din Noul C. pen.. Subliniem faptul că actualmente reclamantul se află în regimul de executare închis, așa cum a fost învederat și instanței de fond, astfel nici măcar nu se pune problema îndeplinirii condiției de la litera (b) a art. 100, respectiv executarea pedepsei în regim semideschis sau deschis. Prin urmare cel puțin până la schimbarea regimului de executare a pedepsei nu putem, în termeni reali, discuta despre existența unei vocații la liberare condiționată. Mai mult indiferent de numărul zilelor considerate executate în baza muncii prestate, dacă instanța de judecată nu are convingerea că persoana condamnată s-a îndreptat și se poate reintegra în societate nu va dispune liberarea condiționată a celui în cauză (condiția de natură subiectivă a liberării condiționate).

Subliniem din nou faptul că nu momentul îndeplinirii fracției de pedeapsă considerată ca executată (inclusiv prin zilele considerate executate în baza muncii prestate) antrenează posibilitatea liberării condiționate.

Instanța ignoră în raționamentul său întreaga legislație penală și execuțional penală care reglementează liberarea condiționată a unui deținut și face în mod greșit aplicarea cadrului legal la speța supusă analizei.

Astfel în mod eronat instanța de fond a reținut faptul că lipsa atingerii fracției (prin retragerea de la muncă a condamnatului) nu permite declanșarea procedurii liberării condiționate. Fracția de pedeapsă menționată de instanță se atinge chiar dacă persoana este selecționată la muncă sau nu, cerința art. 100 noul C. pen. lit. a) nefăcând nicio trimitere la includerea persoanei la muncă sau nu.

Persoana privată de libertate, în aprecierea propriilor interese și având reprezentarea propriilor șanse, poate depune cereri de liberare condiționată, pe tot parcursul executării pedepsei. Atingerea mai rapidă a fracției de pedeapsă considerată ca fiind executată în baza muncii prestate nu deschide vocația la obținerea liberării condiționate ci doar reprezintă doar una din cele 4 condiții enumerate al art. 100 noul C. pen., și nu i se pot atribui alte înțelesuri. Vocația obținerii liberării condiționate se deschide la momentul în care sunt constate de către instanță ca îndeplinite toate condiționalitățile legale prevăzute în C. pen.. În acel moment Judecătoria poate dispune sau nu liberarea condiționată a persoanei private de libertate. Doar atunci se poate vorbi, în termeni reali, despre o vocație la liberare condiționată.

Față de argumentele instituției noastre cu privire la posibilitatea unei persoane condamnate de a obține recompense și altfel decât prin participarea la muncă, în mod eronat, instanța de fond reține, ca argument în plus, faptul că în lipsa selecționării reclamantului la muncă nu i se pot acorda recompense fiind, din nou, afectat interesul legitim privat de a pretinde o anumită conduită în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil.

Recompensele nu reprezintă un drept, ele nu se acordă la cerere prin urmare nu se poate vorbi despre existența unui interes legitim privat în sensul existenței unei posibilități de a pretinde din partea administrației penitenciarului o anumită conduită (acordarea unor recompense), în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor. Totodată menționăm faptul că o recompensă nu intră în categoria unor evenimente, viitoare prefigurate. În lipsa unei atitudini conforme regulilor interne, recompensele nu pot fi acordate. Acordarea recompenselor reprezintă, conform cadrului legal o prerogativă discreționară, lăsată la dispoziția administrației penitenciare, pentru a permite recompensarea persoanelor private de libertate care dovedesc complianță față de reguli, respectă interdicțiile impuse, au un comportament care denotă stăruință în îndreptarea comportamentală etc.

Incidente în acest caz sunt dispozițiile art. 98 din Legea nr. 254/2013 care prevăd la alin. (2) că recompensele pot fi acordate deținuților și nu faptul că există un drept al deținuților de a fi recompensați. Practic acest articol stabilește vocația deținuților de a primi recompense, în nici un caz dreptul lor de a primi recompense.

Rezultă astfel vocația persoanelor private de libertate la a primi recompense și nu dreptul lor de a primi recompense.

Subliniem că, orice deținut are posibilitatea de a beneficia de o recompensă nu doar în baza muncii prestate, existând și alte criterii pe baza cărora să poată fi recompensat inclusiv cu ridicarea unei sancțiuni disciplinare respectiv bună conduită și eforturi în cadrul altor activități educative, moral-religioase, culturale, terapeutice, de consiliere psihologică și asistență socială, al instruirii școlare și al formării profesionale.

Învederăm onoratei instanțe faptul că există posibilitatea ca după expirarea unui interval de minim 4 luni de la momentul aplicării sancțiunii deținutul să poată fi din nou recompensat prin ridicarea sancțiunii anterioare dacă face dovada pe acel interval de timp al unei conduite regulamentare. Astfel, reclamantul are din nou vocația de a primi recompense. Incident este art. 209 lit. c) (întrucât reclamantul a fost sancționat prin aplicarea art. 101 lit. d) din Legea 254/2013 - suspendarea dreptului de a primi și de a cumpăra bunuri, cu excepția celor necesare pentru igiena individuală sau exercitarea drepturilor la apărare, petiționare, corespondență și asistență medicală, pe o perioadă de cel mult două luni).

Față de cele prezentate, recurenta consideră că nu sunt îndeplinite cerințele necesare pentru existența pagubei iminente.

Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare în cuprinsul căreia a invocat excepția nulității recursului declarat de pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor, iar, pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cu prioritate, astfel cum impun dispozițiile art. 248 C. proc. civ., excepția nulității prezentei căi de atac invocată de intimatul-reclamant, Înalta Curte o va respinge ca neîntemeiată.

Prin cererea de recurs pârâta a invocat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. potrivit căruia se poate casa hotărârea când a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Or, criticile privind nemotivarea recursului sunt nefondate, fiind identificate nemulțumirile pârâtei referitoare la maniera de interpretare a normelor aplicabile de către instanța de fond.

Analizând recursul declarat în raport de aspectele de nelegalitate invocate, Înalta Curte îl apreciază pentru următoarele considerente ca nefondat, în cauză nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În acest sens Înalta Curte reține că soluția recurată, prin care a fost admisă în parte cererea de suspendare a executării Deciziei Directorului General al Administrației Naționale a Penitenciarelor nr. 500.165/2017, în ceea ce privește dispozițiile:

- art. 24 lit. c), cu următorul conținut:

"Se interzice folosirea la activități cu caracter gospodăresc necesare penitenciarului a persoanelor private de libertate care au fost sancționate pentru abateri disciplinare grave sau foarte grave și nu au fost recompensate cu ridicarea măsurii disciplinare" și ale

- art. 17 alin. (4), cu următorul conținut:

"Retragerea de la muncă sau schimbarea locului de muncă al persoanei private de libertate se aprobă de directorul locului de deținere la propunerea comisiei prevăzută la art. 174 alin. (1) din Regulament.", până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii având ca obiect anularea actului administrativ contestat, este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material, în cauză fiind îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, condiții de natură a înlătura temporar regula executării imediate a actului administrativ contestat.

În ceea ce privește prima condiție a suspendării astfel cum este definită de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, respectiv condiția existenței unui caz bine justificat de natură a infirma prezumția de legalitate a actului administrativ a cărei suspendare provizorie a fost dispusă, Înalta Curte nu va reține susținerile din recurs apreciind că prima instanță, în mod corect, a constatat îndeplinirea acestei condiții în prezenta cauză.

Astfel, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a identificat împrejurările de fapt și de drept care sunt de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității actelor administrative a căror suspendare se solicită.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Nu pot fi înlăturate, de plano din analiza cazului bine justificat motive care țin de nulitatea actului atacat cu condiția ca îndoiala cu privire la legalitatea actului administrativ să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului.

Or, în mod corect a reținut prima instanță faptul că urmare a aplicării celor doua texte criticate, respectiv art. 24 lit. c) și art. 17 alin. (4) din decizia ANP nr. 500165/2017 se ajunge în situația în care simpla aplicare a sancțiunii disciplinare prevăzute de art. 101 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 254/2013 să determine efecte suplimentare celor prevăzute de lege și de hotărârea de guvern.

Astfel, se observă că Legea nr. 254/2013 nu prevede în cazul sanctiunii prevazute de art. 101 alin. (1) lit. d) consecința directă a pierderii definitive/temporare a dreptului la muncă, ci doar consecințele intrinseci sancțiunii înseși, adică suspendarea dreptului de a primi și de a cumpăra bunuri, cu excepția celor necesare pentru igiena individuală sau exercitarea drepturilor la apărare, petiționare, corespondență și asistență medicală, pe o perioadă de cel mult două luni.

De asemenea, nici H.G. nr. 157/2016 nu asociază acestei sancțiuni consecința pierderii dreptului la muncă, prevăzând o astfel de consecință numai în cazul sancțiunii prevăzute de art. 101 alin. (1) lit. f) ("izolarea pe termen de maxim 10 zile"), menționând în art. 226 alin. (4) ca "Pe timpul executării sancțiunii disciplinare cu izolarea, deținuții nu sunt scoși la muncă".

Rezultă deci că, în măsura în care au în vedere, drept criteriu de apreciere a conduitei, aplicarea sancțiunii prevăzute de art. 101 alin. (1) lit. d) din lege, există aparența că prevederile art. 24 lit. c) și art. 17 alin. (4) din decizia ANP nr. 500165/2017 contravin atât Legii nr. 254/2013, cât și H.G. nr. 157/2016, fiind deci îndeplinită condiția cazului bine justificat.

Așadar, în analiza îndeplinirii sau neîndeplinirii condiției cazului bine justificat, instanta de fond a cercetat în mod amplu aparența de conformitate a Deciziei ANP nr. 500165/25.09.2017 (mai exact a celor doua texte puse în discuție) cu actele normative de nivel superior în executarea cărora a fost emisă, respectiv Legea nr. 254/2013 și H.G. nr. 157/2016, din pespectiva și a dispozițiilor Legii nr. 24/2000, act care privește normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative importante.

Or, potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000:

"actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă", reprezentând consacrarea principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative.

Revenind la speța de față, se contată că:

Potrivit dispozițiilor art. 78 din Legea nr. 254/2013 " Dreptul la muncă": "Persoanelor condamnate li se poate cere să muncească, în raport cu tipul regimului de executare, ținându-se seama de calificarea, deprinderile și aptitudinile acestora, de vârstă, starea de sănătate, măsurile de siguranță, precum și de programele destinate sprijinirii formării profesionale a acestora."

Deși articolul de mai sus poartă denumirea "dreptul la muncă", din cuprinsul acestuia rezultă că persoanelor condamnate nu le este garantată libertatea de a munci, din moment ce legiuitorul folosește exprimarea "li se poate cere sa muncească", rezultând astfel de organizarea unei forme de muncă și apelarea la forța de muncă a persoanelor condamnate este lasată la latitudinea penitenciarului.

Astfel, administrația penitenciarului are obligația să identifice cât mai multe locuri de muncă și să repartizeze în cadrul acestora persoanele private de libertate în funcție de calificarea, deprinderile și aptitudinele fiecăruia, de vârstă, starea de sănătate, măsurile de siguranță, precum și programele destinate sprijinirii formării profesionale a acestora.

Așadar, simpla cerere a unei persoane private de liberate nu conduce în mod obligatoriu la repartizarea acesteia într-un loc de muncă, alegerea persoanelor condamnate carora "li se poate cere sa munceasca" nefiind aleatorie, neconstituind, deci, o facultate lasată la discretia absolută a conducerii penitenciarul.

Odată admis și repartizat la muncă, condamnatului i se recunoaște dreptul de a munci și beneficiile prevăzute de lege pentru munca prestată, așadar, după selecționarea la muncă, condamnatul nu mai are o simplă vocație ci un drept la muncă protejat prin lege.

Față de cele anterior antamate, rezultă că interpretarea reclamantei în sensul că "Articolul, (în speță 78 din Legea nr. 254/2013), nu reglementează vocații ale deținuților de a fi cerute la muncă, cu atât mai mult nu poate fi vorba despre o vocație generală și egală a persoanelor private de liberatate "de a fi cerute la muncă"…", astfel cum a revelat instanța de fond, nu poate fi primită.

Altfel spus, recurenta apreciază că prin art. 78 din legea nr. 254/2013 se recunoaște, în realitate, un drept al penitenciarului de a selecta la muncă persoanele condamnate la executarea unei pedepse privative de libertate și nu o vocație de a munci ce aparține persoanelor condamnate.

Or, este evident că prin soluția pronunțată instanța de fond nu a stabilit o vreo obligație suplimentară în sarcina penitenciarului și nici nu și-a întemeiat raționamentul exclusiv pe titlul art. 78 din legea menționată, ci a realizat o coroborare a tuturor articolelor din Legea nr. 254/2013 care consa