ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1614/2022

Ședința publică din data de 17 martie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 11 martie 2019, reclamantul Consiliul Concurenței a formulat acțiune în suspendarea executării și anularea Deciziei nr. 8/20.10.2018, emisă de către Directorul Direcției 1 din cadrul Departamentului VIII al Curții de Conturi și a încheierii nr. 2/20.02.2019, emisă de către Comisia pentru soluționarea contestațiilor din cadrul Curții de Conturi, prin care a solicitat:

- suspendarea executării actului administrativ contestat până la soluționarea definitivă a cauzei, în temeiul art. 210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, cu modificările ulterioare, potrivit căruia:

"în condițiile în care entitatea verificată formulează cerere de suspendare a măsurilor stabilite prin decizie, iar instanța de judecată, prin hotărâre, dispune suspendarea, măsurile dispuse devin obligatorii de la data încetării suspendării dispuse de instanță." [subl. reclam.] și în temeiul art. 15, coroborat cu art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu completările și modificările ulterioare;

- iar pe fondul acțiunii, în principal, anularea Deciziei nr. 8/20.12.2018, emisă de către Directorul Direcției 1 din cadrul Departamentului VIII al Curții de Conturi, precum și a încheierii nr. 2/20.02.2019 a Comisiei de soluționare a contestațiilor, ca fiind nelegale și neîntemeiate;

- în subsidiar, în măsura respingerii acțiunii în anulare formulate pendinte, solicită obligarea Curții de Conturi la lămurirea dispozitivului Deciziei sus menționate (menținută prin încheierea nr. 2/2019), prin indicarea în concret a măsurilor solicitate a fi aduse la îndeplinire de către Consiliul Concurenței.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 268 din 13 iunie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 8/20.10.2018, emisă de Directorul Direcției 1 din cadrul Departamentului VIII al Curții de Conturi și a încheierii nr. 2/20.02.2019, emisă de către Comisia pentru soluționarea contestațiilor din cadrul Curții de Conturi, ca neîntemeiată și a respins cererea de anulare a Deciziei nr. 8/20.10.2018, emisă de Directorul Direcției 1 din cadrul Departamentului VIII al Curții de Conturi și a încheierii nr. 2/20.02.2019, emisă de către Comisia pentru soluționarea contestațiilor din cadrul Curții de Conturi, în cauza ce privește pe reclamantul Consiliul Concurenței, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi, ca neîntemeiată.

1.3. Căile de atac exercitate în cauză

1.3.1. Reclamantul Consiliul Concurenței a declarat recurs împotriva sentinței civile nr. 268 din 13 iunie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în ceea ce privește soluția de suspendare a actului administrativ, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și suspendarea executării actelor adminitrative atacate în cauză până la soluționarea definitivă a cauzei.

În motivarea căii de atac exercitate s-a susținut următoarele:

Instanța de fond a reținut în în mod eronat faptul că argumentele autorității de concurență în susținerea cererii de suspendare nu sunt apte să demonstreze o vădită nelegalitate a actului contestat, ci mai degrabă antamează fondul litigiului dedus judecății.

Solicitarea de suspendare a Deciziei nr. 8/20.10.2018 formulată de către autoritatea de concurență se întemeiază pe o aparență de nelegalitate a actului contestat determinată în principal de faptul că plata indemnizațiilor de performanță a fost realizată de către Consiliul Concurenței în baza unor dispoziții legale care sunt și în prezent în vigoare, nefîind abrogate în mod expres de niciun act normativ (incluzând Legea nr. 153/2017), aspecte recunoscute în mod expres și de către pârâtă prin întâmpinarea depusă în fața primei instanțe.

Decizia și încheierea Curții de Conturi prezintă o aparență de nelegalitate din moment ce actul emis de autoritatea de concurență se întemeiază pe dispozițiile art. 31 alin. (4), (5) și (6) din Legea nr. 21/1996 care premit finanțarea, determinarea și acordarea indemnizației de performanță.

Mai mult, instanța de fond în mod greșit a ignorat faptul că Legea nr. 21/1996 a suferit modificări succesive ulterior adoptării Legii nr. 153/2017, astfel încât, în măsura în care legiuitorul ar fi dorit abrogarea acestei norme speciale (art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea concurenței nr. 21/1996), ar fi facut-o în mod direct și expres, ceea ce nu s-a întâmplat.

Astfel, nu trebuie omis nici faptul că legiuitorul nu a optat pentru o abrogare expresă a normelor criticate de Curtea de Conturi cu ocazia adoptării Legii nr. 153/2017, în ciuda faptului că acest act normativ a abrogat în mod expres alte norme cu incidență în materia salarizării personalului Consiliului Concurenței (a se vedea prevederile art. 44 alin. (1) per. 15 din Legea nr. 153/2017).

"Conflictul" de interpretare a normei legale, născut între autoritatea de control și Consiliul Concurenței, respectiv dacă prevederile art. 31 alin. (5) lit. e) din Legea nr. 21/3 996 sunt sau nu în vigoare și produc efecte și după adoptarea Legii cadru nr. 153/2017, precum și dacă prevederile din legea concurenței au un caracter special, derogatoriu, față de legea cadru în materia salarizării este unul evident, la îndemâna instanței pentru a fi analizat la o simplă cercetare a deciziei și încheierii Curții de Conturi.

Mai mult, contrar celor reținute de prima instanță, autoritatea de concurență nu s-a limitat la o simplă invocare a nelegalității actelor de control contestate, ci a arătat, în concret, cu indicarea textelor de lege în vigoare, motivul care a generat conflictul de interpretare ivit între Curtea de Conturi și Consiliul Concurenței.

Or, în măsura în care, analiza instanței de judecată în cadrul unui litigiu ce cuprinde, pe lângă acțiunea în anulare a actului administrativ considerat nelegal, o cerere de suspendare a executării actului contestat nu poate viza nici măcar o verificare a cadrului legal invocat de către reclamant ca fiind încălcat considerăm că o astfel de interpretare lipsește de efecte dispozițiile art. 15 din Legea contenciosului administrativ, fiind chiar contrară scopului urmărit de legiuitor prin reglementarea unei astfel de cereri.

Existența cazului bine justificat în cauză, care impune necesitatea suspendării executării actului administrativ contestat până la soluționarea definitivă a cauzei are în vedere și faptul că dispozitivul Deciziei Curții de Conturi nr. 8/2018 nu îndeplinește cerințele de claritate, previzibilitate și predictibilitate pe care trebuie să ie respecte un act administrativ, în contextul în care măsurile dispuse în sarcina Consiliului Concurenței au fost prezentate în mod generic, cu încălcarea art. 181 lit. b) din Regulamentul Curții de Conturi.

Or, chiar instanța de judecată a recunoscut în mod implicit existența unui caracter sumar/neclar al măsurilor dispuse prin Decizia Curții de Conturi, făcând referire în mod repetat la precizările suplimentare ale acestor măsuri din cuprinsul încheierii emise de Curtea de Conturi în soluționarea contestației Consiliului Concurenței.

Paguba iminenetă, ca o condiție necesar a fi îndeplinită pentru admiterea unei cereri de suspendare, nu trebuie să fie în mod obligatoriu o pagubă pecuniară/patrimonială suferită de Consiliul Concurenței, ci ea poate consta și în afectarea gravă a funcționării instituției, astfel cum rezultă chiar din definiția pagubei de la art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Or, instituția auditată va fi obligată să dispună luarea unor măsuri legale pentru anularea Regulamentului de acordare aindemnizațiilor (măsuri cu caracter și efect definitiv) înainte ca instanțele de judecată competente să decidă cu privire la legalitatea actelor emise de Curtea de Conturi.

Totodată, dat fiind faptul că măsurile dispuse de Curtea de Conturi au un caracter generic și ambiguu, Consiliul Concurenței se află, în prezent, în imposibilitatea de a pune în aplicare aceste măsuri, care pot avea un caracter ireversibil (spre exemplu, anularea/modificarea unor acte administrative individuale sau cu caracter normativ, după caz), situație care nu ar mai putea fi reparată în condițiile în care instanța de judecată ar constata nelegalitatea și netemeinicia Deciziei nr. 8/2018.

Instanța de fond în mod eronat a apreciat că desfășurarea de către autoritatea de concurență a unor demersuri administrative complexe de modificare/anulare a unor acte administrative nu poate constitui o pagubă iminentă, fără a observa că, în această ipoteză există posibilitatea ca autoritatea să ia măsuri cu caracter ireversibil, înainte ca să se pronunțe o instanță de judecată cu privire la (ne)legalitatea actelor emise de Curtea de Conturi.

Pe cale de consecință, aprecierea instanței potrivit căreia actul de control contestat nu produce o pagubă pecuniară, ca argument pentru neîndeplinirea condiției prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, este vădit eronată, întrucât noțiunea de pagubă iminentă trebuie să fie analizată și din perspectiva afectării bunei funcționări a Consiliului Concurenței prin măsurile dispuse prin actul administrativ contestat, care, în mod teoretic, ar trebui să fie puse în executare de către autoritatea de concurență (indiferent dacă produc sau nu efecte ireversibile), în ciuda faptului că se contestă în prezenta cauză atât legalitatea și temeinicia Deciziei nr. 8/2018 astfel cum a fost menținută prin încheierea nr. 2/2019, cât și caracterul generic și ambiguu al măsurilor indicate în cuprinsul acesteia.

1.3.2. Reclamantul Consiliul Concurenței a declarat recurs împotriva sentinței civile nr. 268 din 13 iunie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, și în ceea ce privește soluția de anulare a actului administrativ, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, în principal, anularea Deciziei nr. 8/20.12.2018, emisă de către Directorul Direcției 1 din cadrul Departamentului VIII al Curții de Conturi, precum și a încheierii nr. 2/20.02.2019 a Comisiei de soluționare a contestațiilor, ca fiind nelegale și neîntemeiate, iar în subsidiar, în măsura respingerii acțiunii în anulare formulate pendinte, obligarea Curții de Conturi la lămurirea dispozitivului Deciziei sus menționate (menținută prin încheierea nr. 2/2019), prin indicarea în concret a măsurilor solicitate a fi aduse la îndeplinire de către Consiliul Concurenței.

În motivarea cererii de recurs, recurentul a susținut următoarele:

Cu privire la incidența motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se susține că în mod eronat instanța de fond a reținut că nu s-a făcut dovada unei vătămări, întrucât aceasta nu ține cont de scopul instituirii pe cale legislativă a indemnizației de performanță drept unul din principalele instrumente de politică salarială și de stimulare și recompensare a performanțelor profesionale deosebite ale angajaților autorității de concurență, precum și a caracterului special și exclusiv al acestui instrument în peisajul legislației salarizării personalului bugetar (având în vedere atât legislația cadru în vigoare în prezent, cât și legislația cadru în vigoare la momentul introducerii textului art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996.

Atât constatările, cât și măsurile dispuse prin Decizia nr. 8/2018 au la bază interpretarea Curții de Conturi în sensul că normele privind acordarea indemnizației de performanță nu mai sunt în vigoare (odată cu adoptarea Legii nr. 153/2017), astfel încât Consiliul Concurenței are obligația de a adopta măsuri de intrare în legalitate care, în lipsa unor dispoziții clare din partea autorității de control, au ca scop aparent tocmai înlăturarea posibilității de a acorda indemnizațiile de performanță pe viitor.

Or, în acest context, se consideră că efectele Deciziei Curții de Conturi nr. 8/2018 nu trebuie analizate doar din prisma faptului că nu au fost dispuse măsuri de recuperare a sumelor considerate de autoritatea de control ca fiind achitate nelegal (ca urmare a măsurii de amnistiere dispusă prin Legea nr. 78/2018), ci trebuie observat că, prin actul administrativ susmenționat s-a constatat nelegalitatea plății sumelor acordate în anul 2016 cu titlul de indemnizație de performanță pentru personalul autorității de concurență cu performanțe deosebite, în ciuda faptului că prevederile art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996 nu au fost abrogate în mod expres (cu respectarea normelor de tehnică legislativă reglementate de legea nr. 24/2000).

Autoritatea de concurență a fost obligată să ia anumite măsuri neclare, cu caracter ambiguu, fără a fi întrunite condițiile prevăzute de pct. 181 lit. b) din Regulamentul din 2014 privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi.

Instanța de fond a omis, astfel, să observe că Decizia Curții de Conturi pendinte atacată nu implică doar adoptarea de către autoritatea de concurență a unor măsuri privind "intrarea în legalitate", ci acest act administrativ produce efecte și pentru viitor, instituind în mod implicit pentru Consiliul Concurenței o interdicție de a mai acorda pe viitor indemnizații de performanță, în ciuda cadrului legal care exista la nivelul anului 2017 și care există și în prezent, respectiv a existenței prevederilor art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996 care nu au fost abrogate de legiuitor și care sunt și în prezent în vigoare.

Or, apreciem că nu este competența Curții de Conturi să se subroge în atribuțiile legiuitorului român, respectiv să dispună (atât pentru trecut, cât și pentru viitor) pe cale administrativă cu privire la inaplicabilitatea unei dispoziții legale cu caracter special, care nu a fost abrogată potrivit normelor de tehnică legislativă în vigoare.

Cu privire la caracterul special al prevederilor art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996, instanța de fond a reținut eronat în cuprinsul considerentelor faptul că Legea cadru nr. 153/2017 stabilește imperativ că drepturile salariale ale personalului bugetar sunt "exclusiv cele din prezenta lege", iar orice alt drept salarial prevăzut de lege anterior și neabrogat se află în contradicție cu legea cadru, fără a motiva în concret această concluzie.

Prevederile referitoare la indemnizația de performanță au fost introduse în legea specială - Legea concurenței nr. 21/1996, în cursul anului 2015, dată la care legea cadru în materia salarizării unice era Legea nr. 284/2010 (act normativ care cuprindea numeroase prevederi similare/identice cu cele din Legea nr. 153/2017).

La momentul reglementării acestei categorii distincte de drepturi, în art. 1 alin. (2) din Legea nr. 284/2010 se prevedea că:

"începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt și rămân în mod exclusiv cele prevăzute în prezenta lege".

Este evident că prin introducerea prevederilor art. 31 alin. (5) lit. c) în cadrul Legii nr. 21/1996, intenția legiuitorului a fost de a constitui o categorie distinctă de drepturi salariale, cu aplicabilitate exclusivă la nivelul autorității de concurență, care să nu fie reglementată de prevederile generale în materia salarizării personalului din sectorul bugetar.

Or, intrarea în vigoare a Legii nr. 153/2017 nu a înlăturat caracterul special al prevederilor din Legea nr. 21/1996, având în vedere că nu au apărut motive noi care să înlăture rațiunea pentru care aceste drepturi salariale speciale au fost create de legiuitor, în afara cadrului general în materia salarizării personalului bugetar.

Fiind derogatorie de la norma generală, norma specială se aplică ori de câte ori ne găsim în fața unui caz ce intră sub incidența prevederilor sale. Așadar, norma specială se aplică prioritar față de norma generală, chiar și atunci când norma specială este mai veche decât norma generală.

Legea concurenței are un caracter special, care derogă de la legislația din domeniul salarizării personalului plătit din fonduri publice, deoarece voința legiuitorului a fost aceea de a crea un cadru de reglementare specific, special, în ceea ce privește acordarea indemnizațiilor de performanță către personalul Consiliului Concurenței, ținând cont de specificul activității vizate, precum și de particularitatea de finanțare a acestor drepturi, acestea fiind asigurate din veniturile proprii menționate mai sus.

Principiul reglementării exclusive a drepturilor salariale ale personalului bugetar de către legea-cadru a fost prevăzut în mod identic atât în Legea nr. 284/2010 (în vigoare la data modificării Legii nr. 21/1996 prin introducerea posibilității de a acorda indemnizația de performanță), cât și în Legea nr. 153/2017 (care a preluat o mare parte din prevederile Legii nr. 284/2010).

Instanța face o confuzie între caracterul special al prevederilor art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996 raportat la legislația în vigoare la momentul adoptării acestei norme și existența unor interdicții temporare de acordare în cursul anului 2017 a unor categorii de drepturi salariale către personalul plătit din fonduri publice.

Instanța de fond face o confuzie între premii (drepturi de natură salarială reglementate, după caz, de Legea nr. 153/2017 sau de alte acte normative, cum sunt actele ce vizează premierea sportivilor și a colectivelor sportive) și indemnizația de performanță (ca drept salarial acordat exclusiv la nivelul autorității de concurență în baza unei norme legale speciale), ignorând astfel argumentele detaliat expuse de Consiliul Concurenței în prezenta cauză prin care s-a demonstrat natura juridică derogatorie și distinctă a indemnizației de performanță față de drepturile salariale reglementate de Legea nr. 153/2017;

Se reține că adoptarea prevederilor privind acordarea indemnizației de performanță a operat la data la care era în vigoare Legea nr. 284/2010, însă în mod superficial apreciază că acest fapt nu are relevanță în cauză, pentru că oricum acordarea indemnizației de performanță era supusă restricțiilor legale privind acordarea de premii.

Practic, instanța ignoră tocmai faptul că norma legală ce a stat la baza acordării indemnizațiilor de performanță în speță a fost adoptată în contextul în care exista în vigoare o lege cadru care, ca regulă, reglementa în mod exclusiv drepturile salariale acordate personalului din sectorul bugetar (la fel ca și prevederile actuale ale Legii nr. 153/2017).

Or, tocmai faptul că prevederile art. 31 alin. (5) lit. c) au fost introduse în Legea nr. 21/1996 ulterior Legii nr. 284/2010, denotă faptul că legiuitorul a dorit să reglementeze pe cale separată un drept salarial cu caracter special, derogatoriu de la cadrul general.

În acest context, nu este foarte clar care este legătura pe care instanța de fond o face între data adoptării normei privind acordarea indemnizației de performanță și normele care au instituit ulterior o interdicție de acordare de premii la nivelul instituțiilor publice, în măsura în care instanța de fond a considerat prevederile referitor la acordarea indemnizațiilor de performanță ca fiind abrogate la momentul apariției Legii nr. 153/2017. Astfel, în ipoteza teoretică în care norma respectivă ar fi fost deja abrogată, nu ar fi mai fi fost necesară instituirea unei interdicții ulterior intrării în vigoare a actului normativ care se presupune că abrogase prevederea respectivă.

Reglementarea indemnizațiilor de performanță în anul 2015, prin art. 31 alin. (5) din Legea concurenței, în condițiile existenței prevederilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 284/2010, nu poate fi interpretată decât ca fiind o adoptare a unei norme legale cu caracter special față de prevederile legislației salarizării unice (în caz contrar, ar fi fost ilogic ca legiuitorul să reglementeze drepturi care să fie în contradicție cu legea și care să nu poată fi vreodată acordate).

Indemnizația de performanță are un caracter special și aplicabilitate exclusivă la nivelul autorității de concurență, neregăsindu-se ca instrument motivațional pentru alte categorii de personal (din afara Consiliului Concurenței), fiind ignorată în acest context opinia Comisiei pentru Industrii și Servicii a Camerei Deputaților referitoare la posibilitatea acordării de indemnizații de performanță personalului Consiliului Concurenței cu rezultate deosebite, în condițiile art. 31 alin. (5) lit. c) și alin. (6) din Legea concurenței nr. 21/1996.

Exemple de legiferare specială se mai regăsesc în situația premiilor acordate colectivelor tehnice din domeniul sportiv, care au fost reglementate de norme speciale, atât anterior, cât și ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 153/2017, cum ar fi, spre exemplu, prevederile Hotărârii nr. 569/2018 privind modificarea și completarea Normelor financiare pentru activitatea sportivă, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1447/2007. Normele financiare prevăd la Capitolul V - Premii, indemnizații, prime și alte drepturi, Secțiunea B - Premii pentru antrenori, tehnicieni și alți specialiști, art. 32-40, mai multe categorii de premii acordate pentru colectivele tehnice care au obținut performanțe sportive în cadrul unor competiții autorizate potrivit legii.

Astfel, este evident că sportivii și colectivele tehnice sportive pot primi premii în baza legislației speciale mai sus menționată, chiar dacă se regăsesc în grilele de salarizare prevăzute de Legea nr. 153/2017, situație care evidențiază faptul că legislația salarizării unice nu reglementează în mod exclusiv toate drepturile salariale acordate personalului bugetar.

Instanța de fond, la fel ca și Curtea de Conturi, a apreciat că, prin reglementarea în textul art. 31 din Legea nr. 21/1996 a faptului că indemnizațiile de performanță se acordă "în condițiile legii" presupune faptul că această categorie de drepturi salariale distinctă este reglementată de legislația cadru în materia salarizării personalului din sectorul bugetar, fiind înlăturat caracterul său special.

Sintagma "în condițiile legii" din art. 31 din Legea nr. 21/1996 are în vedere aplicarea oricăror acte normative incidente, chiar și cele din actul normativ în care este prevederea ce conține această sintagmă (în speță chiar din Legea nr. 21/1996). Astfel, conform principiului ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, interpretarea instanței de fond, respectiv a Curții de Conturi privind incidența, în mod exclusiv, a Legii nr. 153/2017 pe calea acestei trimiteri este eronată.

Acordarea indemnizațiilor de performanță la nivelul Consiliul Concurenței "în condițiile legii" (text care, pe cale de interpretare gramaticală, are în vedere întreaga legislație aplicabilă, în ansamblul său) va putea fi fundamentată pe orice norme legale incidente, inclusiv pe prevederile din cuprinsul Legii concurenței.

Prevederile art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996 sunt și în prezent în vigoare și nu sunt contradictorii, în opinia recurentei, față de prevederile Legii nr. 153/2017.

Contrar argumentației instanței de fond, abrogarea unei anumite dispoziții normative va opera prin determinarea expresă a dispoziției normative vizate, dispoziție care nu a fost aplicată în cazul Legii nr. 153/2017, care în cuprinsul art. 44 alin. (1) pct. 36 prevede că:

"La data intrării în vigoare a prezentei legi se abrogă: (...) 36. orice alte dispoziții contrare prezentei legi", concluzie ce susține argumentul autorității de concurență în sensul că norma legală (art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996) ce constituie temei pentru acordarea indemnizației de performanță nu a fost abrogată.

În acest sens a statuat și Înalta Curte de Casație si Justiție prin Decizia nr. 27/2015 privind examinarea sesizării formulată de Curtea de Apel Iași, secția litigii de muncă și asigurări sociale în Dosarul nr. x/2014 privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, în cuprinsul căreia instanța supremă a constatat faptul că:

"39. Pentru a exista premisa abrogării, fie ea expresă sau implicită, este necesar ca lex priori și lex posteriori să reglementeze aceeași materie, același domeniu, pentru că numai în aceste condiții putem vorbi despre un actus contrarius".

Fără îndeplinirea condițiilor de mai sus, nu există două acte normative care să se contrazică încât să se poată deduce abrogarea, iar în prezenta cauză nu se poate deduce sub nicio formă abrogarea normei speciale din Legea Concurenței de către Legea cadru nr. 153/2017, deoarece nu reglementează aceeași materie și același domeniu.

Voința legiuitorului, la edictarea normelor din Legea 153/2017 nu a fost nicidecum în sensul abrogării dispozițiilor art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996, întrucât dacă aceasta ar fi fost intenția s-ar fi adăugat si această situație printre cazurile de abrogare de la art. 44 din Legea nr. 153/2017, la fel cum a menționat la pct. 15 din art. 44 că se abrogă expres "art. III din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 31/2015 pentru modificarea și completarea Legii concurenței nr. 21/1996 și pentru completarea art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 474 din 30 iunie 2015, aprobată prin Legea nr. 347/2015".

În aceste condiții, prima instanță a ignorat în mod eronat faptul că legiuitorul a înțeles să abroge expres la art. 44 alin. (1) pct. 15 din Legea nr. 153/2017 o prevedere cu aplicabilitate directă în ceea ce privește salarizarea personalului din cadrul Consiliului Concurenței, însă nu si pe cea din art. 31 alin. (5) lit. c) cu privire la indemnizațiile de performanță, reieșind cu claritate faptul că prevederile art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea concurenței nr. 21/1996 referitoare la acordarea indemnizațiilor de performanță sunt în vigoare și nu reprezintă, sub nicio formă, o "dispoziție contrară" în sensul prevederilor art. 44 pct. 36 din Legea nr. 153/2017.

Cu atât mai mult, Legea nr. 21/1996 a suferit modificări ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 153/2017, astfel încât legiuitorul ar fi avut în mai multe ocazii posibilitatea (dacă ar fi vrut) sa abroge în mod expres prevederile privind indemnizația de performanță acordată personalului Consiliului Concurenței, dar a decis să mențină aceste prevederi tocmai în sensul ca ele să producă efecte și nu ca aplicarea lor să fie imposibilă.

De asemenea, în mod eronat, instanța de fond a reținut că dispozițiile art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996 au fost abrogate "indirect", însă, Normele de tehnică legislativă nu consacră un astfel de tip de abrogare a unei norme legale. Astfel, Normelor de tehnică legislativă prevăd, referitor la abrogare si condițiile de formă și fond ale acesteia.

Raportat la dispozițiile din Legea nr. 24/2000 referitoare la aborgarea unui act normativ, în cazul dispozițiilor art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996 nu a operat abrogarea expresă, deși soluția legală aceasta ar fi fost și, cu atât mai puțin, nu se poate susține că a operat abrogarea indirectă, din moment ce acest procedeu nu este nici măcar reglementat ca tehnică legislativă. Mai mult, nici abrogarea implicită nu ar fi putut opera în cauză deoarece nu sunt întrunite condițiile necesare pentru ca această tehnică să fie incidență, întrucât pe de o parte, nu este un caz deosebit, care să nu fi fost posibil de identificat la momentul edictării Legii 153/2017, din moment ce în cuprinsul acestei legi au fost totuși identificate și abrogate expres dispoziții din Legea concurenței, cum este cazul celor menționate la art. 44 alin. (1) pct. 15 din Legea nr. 153/2017, iar pe de altă parte, fiind vorba despre o dispoziție dintr-o normă specială (Legea concurenței), nu este posibil, din punct de vedere al tehnicii legislative, considerarea ei ca fiind abrogată implicit printr-o normă cu caracter general, cum e cazul Legii nr. 153/2017, în absența unei exprimări exprese în acest sens.

Se mai pretinde că nu există o echivalență între indemnizațiile de performanță reglementate de Legea nr. 21/1996 și premiile de excelență reglementate de Legea nr. 153/2017, așa cum s-a reținut de instanța de fond.

Noțiunea de indemnizație de performanță nu este echivalentă cu premiile (inclusiv premii de excelență) și nici cu alte categorii reglementate de legea cadru în vigoare (cum ar fi, spre exemplu, primele), întrucât, prin raportare la prevederile art. 7 lit. e) din Legea nr. 153/2017, aceste categorii de drepturi sunt reglementate în mod distinct de către legiuitor:

"salariul lunar cuprinde salariul de bază ori, după caz, indemnizația lunară sau indemnizația de încadrare, compensațiile, indemnizațiile, sporurile, adaosurile, primele, premiile, precum și celelalte elemente ale sistemului de salarizare corespunzătoare fiecărei categorii de personal din sectorul bugetar".

Față de prevederile mai sus menționate, este evident că legiuitorul a făcut o distincție expresă între indemnizații, prime și premii, distincție pe care atât Curtea de Conturi, cât și instanța de fond au ignorat-o în mod constant, asimilând premiilor toate aceste categorii de drepturi.

Mai mult, apreciază că nu pot fi asimilate și tratate în mod identic drepturile prevăzute de acte normative diferite, în contextul în care premiile de excelență sunt reglementate exclusiv de prevederile Legii nr. 153/2017 (lege generală în materia salarizării personalului bugetar), iar indemnizația de performanță este reglementată exclusiv de prevederile Legii nr. 21/1996 (norme speciale, derogatorii de la prevederile Legii nr. 153/2017).

Pe de altă parte, între conținutul și scopul acordării premiilor de excelență, respectiv a indemnizației de performanță, există diferențe substanțiale, cum ar fi sursa acestor venituri și modalitatea de acordare.

Instanța de fond a procedat la o interpretare extensivă a normelor legale incidente în cauză, asimilând în mod nejustificat categorii de drepturi salariale care au conținut juridic diferit și reglementare distinctă.

Acordarea indemnizațiilor de performanță nu se încadrează în enumerarea categoriilor de drepturi care nu puteau fi acordate de către instituțiile publice în anul 2017, întrucât legiuitorul a circumstanțiat restricțiile doar cu privire la anumite drepturi salariale expres menționate, fără a include în sfera acestora și indemnizația de performanță (care, așa cum am arătat mai sus, are conținut juridic și reglementare distinctă).

Or, instanța de fond a analizat în mod eronat aceste prevederi legale, concluzionând că Consiliul Concurenței ar fi avut oricum o interdicție de a acorda indemnizația de performanță raportat la legislația anterior menționată, fără a face o analiză în sensul de a observa dacă indemnizația de performanță, prin natura sa specială ca reglementare, poate sau nu să fie inclusă în sfera de aplicare a normelor ce interziceau acordarea în anul 2017 a anumitor drepturi de natură salariată (expres enumerate de către legiuitor).

Se mai pretinde că Decizia Curții de Conturi nr. 8/2016 nu îndeplinește condițiile de legalitate prevăzute de pct. 181 lit. a) din Regulamentul din 2014 privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, având în vedere faptul că în cuprinsul acesteia nu sunt precizate în mod concret care sunt erorile/abaterile de la legalitate reținute în sarcina Consiliului Concurenței și nu sunt precizate care sunt actele normative cu privire la care s-au constatat încălcări.

Cerința indicării "în concret" a actelor normative încălcate nu este în mod rezonabil îndeplinită în cauză prin simpla enumerare a unor prevederi legale care pot avea incidență în cauză, în speranța că instanța de judecată va identifica una sau mai multe astfel de norme care să justifice concluziile Curții de Conturi.

În realitate, pasajul indicat de către Curtea de Conturi ca fiind o menționare a "abaterii/erorii de la legalitate și regularitate" pretins săvârșite de către Consiliul Concurenței nu este altceva decât simplă indicare a unei situații de fapt constatate de reprezentanții pârâtei (respectiv situația acordării indemnizației de performanță în anul 2017 către o parte a personalului autorității de concurență), fără a se indica în mod concret care sunt faptele imputate entității auditate (nefiind nici în acest caz întrunită condiția din Regulamentul Curții de Conturi).

Se mai susține încălcarea prevederilor art. 181 lit. b) din Regulamentul Curții de Conturi, menționarea măsurilor necesar a fi întreprinse de entitatea auditată se impuneau a fi menționate în cuprinsul deciziei Curții de Conturi, nicidecum în încheierea comisiei de soluționare a contestației.

Mai mult, nu se poate conchide, cum în mod eronat a reținut instanța de fond, că menționarea în dispozitivul deciziei contestate a faptului că entitatea auditată trebuie să întreprindă măsuri privind "intrarea în legalitate" este o măsură exprimată de către instituția de control într-o manieră explicită și neechivocă, considerându-se că măsurile solicitate de către Curtea de Conturi, în forma în care se regăsesc expuse în Decizia contestată, sunt echivoce, fiind formulate cu caracter general susceptibile de multiple interpretări.

Necunoscând în mod concret care sunt măsurile dispuse de Curtea de Conturi în cauză, este posibil ca interpretarea din partea Consiliului Concurenței să fie ulterior considerată ca fiind eronată chiar de către Curtea de conturi și să se constate noi abateri/nereguli în sarcina autorității de concurență, cu aplicarea sancțiunilor prevăzute de lege (fie pentru existența unor acte neconforme de transpunere a măsurilor dispuse, fie pentru o eventuală constatare a neîndeplinirii de către entitatea auditată a respectivelor măsuri).

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. se arată că considerentele instanței de fond cuprinde argumentații și interpretări contradictorii, respectiv în analiza situației de fapt și de drept aplicabilă în cauză.

Un prim argument privind incidența acestui motiv de casare vizează faptul că în cuprinsul considerentelor instanța de fond a procedat la o motivare contradictorie în ceea ce privește valabilitatea prevederilor art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996, invocând că acest act normativ a fost abrogat atât în mod implicit (indirect), cât și în mod expres odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 153/2017.

Astfel, este un nonsens (atât din punct de vedere logic, cât și juridic) să se susțină că o normă legală poate fi abrogată simultan în mod implicit și în mod expres (așa cum pare a reține în mod eronat instanța de fond). Abrogarea trebuie să intervină cu respectarea normelor de tehnică legislativă, așa cum a fost în mod detaliat argumentat de autoritatea de concurență prin actele procesuale depuse în fața primei instanțe, precum și prin prezenta cerere de recurs.

Cu privire la al doilea motiv contradictoriu, deși Curtea reține în mod constant în cadrul sentinței recurate că Legea cadru nr. 153/2017 reglementează în mod exclusiv drepturile salariate ale personalului bugetar, totuși are în vedere și analizează și situația sportivilor și a colectivelor sportive, ca situație de excepție de la prevederile legii cadru.

Or, este evident că instanța de fond se află într-o contradicție flagrantă atunci când afirmă că legea cadru reglementează în mod exclusiv drepturile personalului bugetar, pentru ca apoi să aibă în vedere tocmai situația unor categorii distincte de angajați (care se pot regăsi pe grilele salariale reglementate de Legea nr. 153/2017) ce pot fi premiați în baza altor norme legale, preexistente și neabrogate la data intrării în vigoare a legii cadru.

În măsura în care chiar instanța de fond (la fel cum a procedat și Curtea de Conturi în prezenta cauză) recunoaște existența unor cazuri de excepție, în care recompensarea anumitor categorii de personal ce se regăsește și în grilele salariale din Legea nr. 153/2017 se poate face prin norme legale speciale, era necesar ca în prin hotărârea atacată să se motiveze în mod concret de ce această situație nu poate fi incidență mutatis mutandis și în ceea ce privește personalul Consiliului Concurenței.

Cu privire la soluționarea capătului de cerere privind lămurirea dispozitivului deciziei nr. 8/2018, se susține că însăși instanța de fond raportându-se la precizările suplimentare aduse de autoritatea de control prin încheierea nr. 2/2019, a recunoscut ambiguitatea și caracterul incomplet al măsurilor dispuse pe calea Deciziei contestate, pentru că, altfel, în ipoteza în care Decizia ar fi îndeplinit cerințele prevăzute de Regulamentul Curții de Conturi (inclusiv în ceea ce privește indicarea în concret a măsurilor ce trebuie dispuse de către autoritatea auditată) nu ar mai fi fost necesare argumente suplimentare pe calea încheierii, în soluționarea contestației formulate de Consiliul Concurenței în procedura administrativă.

În acest context necunoașterea în concret a măsurilor dispuse de către Curtea de Conturi poate avea ca risc adoptarea unor măsuri de către Consiliul Concurenței care să nu întrunească cerințele din Decizia contestată și care să poată fi, ulterior, obiect al unor eventuale sancțiuni în sarcina autorității române de concurență (născute fie ca urmare a adoptării unor acte neconforme, fie ca eventuală neîndeplinire a măsurilor dispuse în decizia pendinte contestată), ceea ce impune clarificarea sensului dispozițiilor impuse.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 23 aprilie 2020, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și, pe cale de consecință, menținerea ca legală și temeinică a sentinței recurate.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

2.1. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte reține următoarele:

2.1.1. Recursul reclamantului Consiliul Concurenței împotriva soluției privind suspendarea executării actelor administrative contestate.

Reclamanta, alăturat cererii în anulare, a învestit instanța de fond cu cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 08/20.12.2018 și a încheierii nr. 2/20.02.2019 întemeiată pe dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

Prima instanță a respins această cerere în considerarea faptului că în cauză nu se verifică îndeplinirea celor două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 respectiv existența cazului bine justificat și a iminenței producerii unei pagube, reclamanta recurând această soluție insistând în îndeplinirea și verificarea în cauză a celor două condiții legale.

Instanța de control judiciar, în cadrul dezbaterilor, a supus discuției părților interesul procesual al reclamantei în declararea acestei căi de atac în condițiile adoptării Legii nr. 78/2018 privind exonerarea personalului plătit din fonduri publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială.

Interesul privit ca o condiție de admisibilitate a acțiunii reprezintă o condiție de ordin subiectiv care trebuie să se regăsească în persoana reclamantului la declanșarea procesului civil și care trebuie să se conserve pe tot parcursul acestuia și constă în folosul practic sau moral pe care-l urmărește cel ce promovează și susține acțiunea.

Prin Decizia 8/20. X.2018 la pct. 1 s-a constatat că reclamanta în luna decembrie 2017 a efectuat cheltuieli de personal constând în premii acordate sub forma unor "îndemnizații de performanță" unui număr de 137 angajați, în sumă totală de 1.951.326 RON dispunându-se "Luarea măsurilor care asigură deplina concordanță între reglementările interne/actele administrative emise de ordinatorul de credite, referitoare la acordarea "indemnizațiilor de performanță" și prevederile Legii - cadru nr. 153/2017 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, ca modalitate de restabilire drepturilor de personal la nivel avut anterior nerespectării prevederilor acestei legi".

În esență, prin actul administrativ anterior menționat s-a dispus recuperarea acestor sume de bani, asupra cărora auditorii pârâtei au ridicat obiecții de legalitate, însă prin art. 2 din Legea nr. 78/2018 s-a aprobat exonerarea de la plată "pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială încasate în temeiul unor acte administrative sau clauze ale contractelor/acordurilor colective de muncă în vigoare la data plății acestor drepturi, sume considerate a fi încasate nelegal și pe care personalul prevăzut la art. 1 trebuie să le restituie drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi sau alte structuri/instituții cu atribuții de control a unor prejudicii."

Astfel, pentru sumele achitate nelegal aferente exercițiului bugetar 2017 și anterior, reclamanta în calitate ordonatorul de credite nu este ținut să dispună niciun fel de demersuri, prejudiciul constatat de desfășurarea misiunii de audit financiar a Curții de Conturi nu este necesar să fie recuperat.

În această ordine de idei, reclamanta nu are nici un interes în suspendarea executării acestei decizii, ale cărui efecte, respectiv recuperarea prejudiciului constatat, au fost stinse prin intervenția legiuitorului, așa cum s-a menționat în precedent. Prin urmare, reclamanta nu are interes nici în reformarea soluției de fond în privința suspendării, calea de atac exercitată în aceste condiții urmând a fi respinsă în consecință.

2.1.2. Recursul reclamantului Consiliul Concurenței împotriva soluției privind anularea Deciziei nr. 08/20.12.2018 și a încheierii nr. 2/20.02.2019 emise de Curtea de Conturi a României.

Referitor la motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., instanța de control judiciar reține că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, precum și cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părților, fiind afectată de viciu nelegalității hotărârea care nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părțile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanță în pronunțarea soluției, iar instanța ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalității și temeiniciei hotărârii, și considerentele pentru care s-a pronunțat soluția respectivă.

Sub acest aspect se constată că hotărârea instanței de fond răspunde cerinței argumentării soluției adoptate, considerentele acesteia conținând analiza complexă și detaliată a motivelor de nelegalitate a actului administrativ contestat, cu luarea în considerare și diseminarea apărărilor părților împrocesuate.

Împrejurarea că instanța de fond a dedus pe cale de interpretare din texte legale diferite că a avut loc și o abrogare indirectă și o abrogare implicită a dispozițiilor art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996 nu face incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pentru că relevantă este constatarea acestei abrogări și efectul ieșirii din vigoare a actului normativ din vigoare, care se înscrie în logica argumentației instanței de fond.

De asemenea, nu poate fi reținută o contradictorialitate între argumentul instanței potrivit căruia legea cadru reglementează în mod exclusiv drepturile personalului bugetar și situația sportivilor ce pot fi premiați în baza altor norme legale, preexistente la data intrării în vigoare a legii cadru de salarizare, întrucât instanța a vorbit de o realitate normativă, asupra legalității căreia nu fusese învestită a se pronunța.

Prin urmare, este nefondată această critică de nelegalitate.

Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. reclamantul - recurent susține în primul rând reținerea eronată de către instanța de fond a lipsei unei vătămări a reclamantei prin actele administrative contestate.

Instanța de control judiciar reține că din economia art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004 rezultă că pentru antrenarea sancțiunii nulității unui act administrativ sunt necesare a fi întrunite cumulativ două condiții, respectiv nerespectarea dispozițiilor legale edictate pentru valida sa emitere și ca prin efectele sale actul administrativ să producă o vătămare a drepturilor subiective sau a intereselor legitime a persoanei care reclamă nelegalitatea actului. Vătămarea nu se verifică prin raportare la fiecare neregularitate/nelegalitate invocată, cum pretinde instanța de fond, ci numai prin luarea în considerare a efectului prejudicial al actului în sine, al efectelor sale negative în raport de persoana sau patrimoniul ei.

Din acest punct de vedere, nu se poate afirma că actele administrative emise de Curtea de Conturi nu produc efecte prejudiciale pentru instituția reclamantă, nefiind relevante numai efectele ce vizează trecutul, respectiv recuperarea sumelor plătite cu titul de indemnizații de performanță acordate pe anul 2017, ci și efectele pentru viitor al acestora. Reclamanta are tot interesul a performa pe viitor în activitatea pe care o gestionează, iar indemnizația de performanță constituia un important factor motivațional al angajaților săi pentru realizarea acestui deziderat. Constatările Curții de Conturi, ce rezidă din conținutul actelor administrative supuse controlului de legalitate în prezenta cauză, împiedică reclamanta în a mai acorda pe viitor astfel de indemnizații, astfel că este lipsită de o importantă pârghie în atingerea obiectivelor propuse, ceea ce circumstanțiază o vătămare a intereselor sale legitime.

O asemenea constatare nu este însă de natură a duce la reformarea hotărârii atacate, întrucât instanța de fond a analizat și legalitatea actelor administrative contestate, validare care este suficientă pentru susținerea caracterului nefondat al acțiunii reclamantei.

În privința legalității Deciziei nr. 08/20.12.2018 și a încheierii nr. 2/20.02.2019 reclamantul Consiliul Concurenței insistă în argumentația că dispozițiile art. 31 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 21/1996 prin care s-a prevăzut că veniturile acestuia vor fi utilizate pentru indemnizația de performanță acordată personalului Consiliului Concurenței cu rezultate deosebite, este o normă specială în raport de dispozițiile Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, care a rămas în vigoare și după intrarea în vigoare a acestuia act normativ, nefiind astfel abrogat nici expres, nici implicit, și că reglementarea acestui drept nu este incompatibilă cu dispozițiile legii-cadru de salarizare.

Susținerile recurentei reclamantei sunt nefondate.

Potrivit art. 31 din Legea nr. 21/1996 "(...) (5) Veniturile realizate de Consiliul Concurenței potrivit alin. (4) se utilizează pentru: c) indemnizație de performanță acordată personalului Consiliului Concurenței cu rezultate deosebite, în condițiile legii; (...) (6) Personalul Consiliului Concurenței poate beneficia de indemnizația de performanță acordată din veniturile prevăzute la alin. (4). Modul de acordare a indemnizației de performanță se stabilește prin regulament al Consiliului Concurenței".

Regulamentul privind acordarea indemnizațiilor de performanță aprobat prin Ordinul președintelui nr. 1267/19 decembrie 2017, emis în temeiul delegării legislative anterior menționate, prevede la art. 2 că:

"În sensul prezentului regulament, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații: a) indemnizație de performanță - recompensă financiară de care poate beneficia personalul Consiliului Concurenței pentru obținerea unor rezultate profesionale deosebite; b) criterii de performanță - standardele care evaluează nivelul performanței profesionale; c) caracteristici/rezultate ale activității angajatului - rezultate, indicatori, competențe, comportamente pe baza cărora sunt evaluate performanțele profesionale. Conform art. 3 din acest act infralegal:

"(1) Indemnizația de performanță are un caracter nepermanent, fiind acordată o singură dată pe an, în condițiile legii și ale prezentului regulament, pe baza rezultatelor profesionale obținute în anul anterior. (2) Indemnizația de performanță nu reprezintă premiul de excelență reglementat de prevederile Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările si completările ulterioare, fiind stabilită și acordată potrivit prevederilor Legii concurenței nr. 21/1996".

Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice are ca obiect de reglementare potrivit art. 1 stabilirea unui sistem de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului, categorie în care intră și personalul Consiliului Concurenței, indiferent de natura veniturilor care reprezintă sursa de finanțare, bugetul consolidat de stat sau venituri proprii. Potrivit art. 7 alin. (1) lit. m) din acest act normativ venitul salarial al personalului din sectorul bugetar este compus din salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție, soldele de grad/salariile gradului profesional deținut, gradațiile, soldele de comandă/salariile de comandă, indemnizațiile de încadrare, indemnizațiile lunare și, după caz, compensațiile, indemnizațiile, sporurile, majorările, adaosurile, primele și premiile, precum și alte drepturi în bani și/sau în natu