ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 720/2022

Cererile de chemare în judecată: Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a V-a civilă la 11 mai 2018, sub dosar nr. x/2018, reclamantul Municipiul București, prin primar general, a solicitat obligarea pârâților S.C. Biroul de Turism și Tranzacții S.A., S.C. A. S.R.L., Ministerul Tineretului și Sportului - Autoritatea Națională pentru Sport și Tineret și Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice la plata în solidar a sumei de 427.000,92 RON, reprezentând cheltuieli de judecată efectuate în cadrul dosarului nr. x/2006. Prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 1 București la 12 noiembrie 2018, sub dosar nr. x/2018, reclamantul Municipiul București, prin primar general, a solicitat obligarea pârâților S.C. Biroul de Turism și Tranzacții S.A., S.C. A. S.R.L., Ministerul Tineretului și Sportului - Autoritatea Națională pentru Sport și Tineret și Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice la plata în solidar a sumei de 78.749,82 RON, reprezentând cheltuieli de judecată efectuate în cadrul dosarului nr. x/2015 Prin încheierea pronunțată la 15 mai 2019, Judecătoria Sectorului 1 a admis excepția de conexitate, dispunând trimiterea dosarului nr. x/2018 la dosarul nr. x/2018. Prin cererea depusă la dosar la 17 mai 2019, pârâta S.C. A. S.R.L. a invocat excepția de nelegalitate a contractelor subsecvente de prestări servicii juridice nr. x/01.03.2012, y/15.11.2013 și nr. z/16.03.2015, a acordurilor-cadru de asistență juridică nr. x/03.12.2008, nr. y/18.10.2011 și nr. w/06.08.2013, a referatelor de necesitate nr. x/08.02.2012, nr. y/11.11.2013 și nr. w/12.03.2015, precum și a minutelor de negociere nr. x/14.02.2012, nr. y/13.11.2013 și nr. w/13.03.2015.

Sentința pronunțată de tribunal: Prin sentința civilă nr. 2098 din 20 septembrie 2019, Tribunalul București, secția a V-a civilă a admis excepția de nelegalitate a contractelor subsecvente de prestări servicii juridice nr. x/01.03.2012, nr. y/15.11.2013 și nr. z/16.03.2015, a acordului-cadru de asistență juridică nr. x/03.12.2008, a acordului-cadru de prestări servicii juridice nr. y/18.10.2011, a referatului de necesitate nr. x/08.02.2012, a minutei de negociere nr. x/14.02.2012, a acordului-cadru de prestări servicii juridice nr. w/06.08.2013, a referatului de necesitate nr. y/11.11.2013, a minutei de negociere nr. y/13.11.2013, a referatului de necesitate nr. w/12.03.2015, a minutei de negociere nr. w/13.03.2015 și a respins cererile conexe ca neîntemeiate.

Decizia pronunțată de curtea de apel: Prin decizia nr. 1377 A din 23 octombrie 2020, Curtea de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie a admis apelul declarat de către apelantul-reclamant Municipiul București, prin primar general, împotriva sentinței civile nr. 2098 din 20 septembrie 2019, pronunțată de Tribunalul București, secția a V-a civilă în dosar nr. x/2018, în contradictoriu cu intimații-pârâți S.C. Biroul de Turism și Tranzacții S.A., S.C. A. S.R.L., Ministerul Tineretului și Sportului - Autoritatea Națională pentru Sport și Tineret și Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice. A anulat sentința civilă apelată și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Calea de atac exercitată în cauză: Împotriva deciziei pronunțate de curtea de apel a declarat recurs pârâta S.C. A. S.R.L. la 1 martie 2021. Prin cererea de recurs, întemeiată în drept, pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă S.C. A. S.R.L. solicită admiterea recursului, casarea deciziei atacate și trimiterea cauzei spre o nouă judecată instanței de apel precum și obligarea intimatului-reclamant la plata cheltuielilor de judecată. Criticile de nelegalitate invocate prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizează în esență faptul că soluția primei instanțe asupra excepției de nelegalitate este nelegală, excepția fiind inadmisibilă, întrucât referatele de necesitate și minutele de negociere nu sunt acte administrative, ci operațiuni administrative/acte preparatorii, acordul-cadru de prestări servicii juridice nr. y/18.10.2011 și contractul subsecvent de prestări servicii juridice nr. x/01.03.2012 erau calificate, la datele încheierii lor, drept contracte private, iar acordurile-cadru de asistență juridică nr. x/03.12.2008 și w/06.08.2013 și contractele subsecvente de prestări servicii juridice nr. y/15.11.2013 și z/16.03.2015 nu sunt acte administrative unilaterale, ci bilaterale. Astfel, se susține că instanța a aplicat greșit normele de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. în condițiile în care acordurile-cadru de prestări servicii juridice, referatele de necesitate ale Direcției Juridic, minutele de negociere și contractele subsecvente de prestări servicii juridice sunt acte administrative individuale, întrucât aceste acte juridice sunt îndeplinite în cadrul procedurilor de achiziții publice, iar încheierea lor succesivă dă naștere unui contract de achiziție publică, act care este asimilat actului administrativ, prin dispoziții legale exprese. Actele care constituie obiectul excepției de nelegalitate sunt contracte care au ca obiect achiziții publice de servicii juridice, cărora le sunt aplicabile normele speciale din domeniul achizițiilor publice, acordurile-cadru fiind încheiate în temeiul O.U.G. nr. 34/2006, iar conform art. 3 lit. f) din acest act normativ, contractele de achiziții publice sunt asimilate actelor administrative, o normă similară existând și în Legea nr. 554/2004, respectiv în art. 2, alin. (1), lit. c) 1 ). Din definiția legală a actului administrativ rezultă că actele administrative cu care sunt asimilate contractele de achiziție publică sunt acte administrative individuale. Deși a analizat dispozițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanța de apel a concluzionat greșit că norma se aplică doar în situația unei acțiuni în contencios administrativ, nu și în situația invocării excepției de nelegalitate. Instanța a omis că prin prevederile art. 2, alin. (1), lit. c) 1 ) din Legea nr. 554/2004 contractul de achiziție publică a fost asimilat cu actul administrativ. În drept, cererea de recurs se întemeiază pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivului de recurs invocat prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a arătat că actele care constituie obiectul excepției de nelegalitate sunt contracte care au ca obiect achiziții publice de servicii juridice cărora le sunt aplicabile normele speciale din domeniul achizițiilor publice. Acordurile-cadru au fost încheiate în temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 34 din 2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, modificată și abrogată în prezent. Așa cum a arătat și în motivarea excepției, potrivit dispozițiilor art. 3, lit. f) din O.U.G. nr. 34/2006, contractele de achiziții publice sunt asimilate actelor administrative, iar o normă similară există și în Legea nr. 554/2004, sens în care au fost indicate prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 3 lit. f) din acest act normativ. Este adevărat că aceste norme nu conțin precizarea expresă că actele administrative cu care sunt asimilate contractele de achiziție publică sunt acte administrative individuale, însă aceasta rezultă din definiția legală a actului administrativ. Actele administrative se clasifică în acte administrative individuale și acte administrative normative potrivit dispozițiilor art. 2, alin. (1), lit. c) din Legea nr. 554/2004. Cum contractele de achiziție publică nu pot fi asimilate unor acte administrative normative, întrucât acestea dau naștere unui raport juridic doar între autoritatea contractantă și furnizorul de produse sau de servicii și nu stabilesc norme juridice aplicabile unei categorii mai mari de subiecte de drept, rezultă că acestea nu pot fi asimilate decât cu actele administrative individuale. De asemenea, Legea nr. 554/2004 nu conține o clasificare a actelor administrative individuale în acte administrative unilaterale și în acte administrative bilaterale. Instanța de apel a reținut că referatele de necesitate și minutele de negociere nu ar fi acte administrative care ar fi putea fi obiectul unei excepții de nelegalitate, ci simple operațiuni administrative. Afirmația este contrazisă chiar de răspunsul reclamantului la interogatoriu, aceste acte sunt parte integrantă a procedurii de achiziție publică, acte administrative care stau la baza contractului de achiziție publică. De altfel, instanța de apel a analizat dispozițiile art. 18, alin. (2) din Legea nr. 554/2004, însă a concluzionat greșit că norma se aplică doar în situația unei acțiuni în contencios administrativ, nu și în situația invocării excepției de nelegalitate. Eroarea concluziei este relevată de scopul urmărit de legiuitor și anume înlăturarea (în cazul acțiunii) sau neluarea în seamă (în cazul excepției) a tuturor actelor, acte administrative propriu-zise și acte sau operațiuni prealabile emiterii acestora, menținerea sau luarea în seamă a unor acte sau operațiuni prealabile care au dus la emiterea unui act nelegal fiind ilogică. În ceea ce privește argumentul instanței de apel potrivit căruia în cronologia modificărilor se O.U.G. nr. 34/2006 a existat o perioadă în care nu a fost reglementată asimilarea contractului de achiziție publică cu actul administrativ, deși afirmația este adevărată, a fost omisă asimilarea legală prevăzută de dispozițiile art. 2, alin. (1), lit. c) din Legea nr. 554/2004, normă aflată în vigoare și la datele reținute în decizia recurată, respectiv l8 octombrie 2011 și 1 martie 2012, dar prevăzută la lit. c) din cadrul aceluiași articol.

Apărările formulate în cauză: Intimatul Ministerul Educației a depus întâmpinare, solicitând admiterea recursului, întrucât instanța de apel a aplicat greșit normele de drept material. A arătat că motivarea instanței de apel privind respingerea excepției de nelegalitate invocată de recurentă ca inadmisibilă este greșită, fiind rezultatul unei aplicări eronate a normelor de drept material. A solicitat admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Educației, deoarece acest minister nu a semnat niciunul din actele care au făcut obiectul dezbaterii din dosarul nr. x/2006. În termen legal, la 27 mai 2021, intimata S.C. Biroul de Turism pentru Tineret S.A. a depus întâmpinare, solicitând admiterea recursului, întrucât instanța de apel a aplicat greșit normele de drept material, contractul de achiziție publică fiind contract asimilat actului administrativ.

Procedura de filtru: Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților, iar prin încheierea din 3 februarie 2022 completul de filtru a admis, în principiu, recursul declarat de pârâta S.C. A. S.R.L. împotriva deciziei civile nr. 1377 A din 23 octombrie 2020 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie și a fixat termen la 31 martie 2022, complet C5 noul C. proc. civ., cu citarea părților, în ședință publică, în vederea soluționării recursului. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate și prin raportare la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține următoarele: Criticile de nelegalitate invocate prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizează în esență faptul că actele care constituie obiectul excepției de nelegalitate sunt contracte care au ca obiect achiziții publice de servicii juridice, cărora le sunt aplicabile normele speciale din domeniul achizițiilor publice, acordurile-cadru fiind încheiate în temeiul O.U.G. nr. 34/2006, iar conform art. 3 lit. f) din acest act normativ, contractele de achiziții publice sunt asimilate actelor administrative, o normă similară existând și în Legea nr. 554/2004, respectiv în art. 2, alin. (1), lit. c) 1 ). Cum recurenta-pârâtă a invocat nelegalitatea hotărârii instanței de apel sub aspectul încălcării și aplicării greșite a normelor de drept material, Înalta Curte reține că ipotezele circumscrise acestui motiv se referă la situațiile în care instanța aplică un act normativ care nu este incident în pricina dedusă judecății, dă eficiență unei norme generale în condițiile existenței unei norme speciale aplicabile, dă o interpretare greșită textului de lege aplicabil în cauză, ceea ce nu se verifică în cauză. Astfel, Înalta Curte constată că în mod legal și corect a reținut instanța de apel că, în speță, obiectul excepției de nelegalitate cu care a fost învestită prima instanță, în urma invocării ei de către intimata-pârâtă S.C. A. S.R.L. prin cererea depusă la dosar în data de 17.05.2019, îl constituie următoarele acte: - acordul-cadru de asistență juridică nr. x/3.12.2008, acordul-cadru de prestări servicii juridice nr. y/18.10.2011 și acordul-cadru de prestări servicii juridice nr. w/06.08.2013; - referatul de necesitate nr. 3480/8.02.2012 și minuta de negociere nr. x/14.02.2012, referatul de necesitate nr. y/11.11.2013 și minuta de negociere nr. y/13.11.2013, referatul de necesitate nr. w/12.03.2015 și minuta de negociere nr. w/13.03.2015; - contractele subsecvente de prestări servicii juridice nr. x/01.03.2012, nr. y/15.11.2013 și nr. z/16.03.2015 . Analiza acestora a fost efectuată prin prisma dispozițiilor la art. 2 alin. (1) lit. c), art. 4 din Legea nr. 554/2004 reținându-se în mod legal că " potrivit formei legislative aplicabile litigiului de față, obiectul excepției de nelegalitate îl constituie doar actul administrativ (unilateral) cu caracter individual. Ca atare, atunci când are de verificat admisibilitatea unei excepții de nelegalitate, sub aspectul obiectului său, instanța trebuie să verifice dacă actul a cărei nelegalitate se solicită a se constata pe cale incidentală are caracter administrativ, unilateral și individual, aceste trei cerințe fiind prevăzute de lege în mod cumulativ" Astfel, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 rezultă că, pentru a fi în prezența unui act administrativ, trebuie îndeplinite în mod cumulativ următoarele cerințe: actul să fie emis de o autoritate publică; actul să fie emis în regim de putere publică; actul să fie emis în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii; actul să dea naștere, să modifice sau să stingă raporturi juridice. Prin urmare, doar actul administrativ de autoritate (unilateral cu caracter individual), care produce singur efecte juridice, poate face obiectul excepției de nelegalitate, nu și operațiunile sau actele pregătitoare, cum sunt referatele, rapoartele, minutele, procesele-verbale, studiile etc., În raport de aceste cerințe instanța de apel a făcut o analiză a naturii juridice a actelor cu privire la care a fost invocată excepția de nelegalitate, reținând în mod legal că spre deosebire de variantele legislative anterioare," forma actuală a art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu mai prevede expres caracterul unilateral al actului administrativ ce poate face obiectul excepției de nelegalitate, la alin. (1) făcându-se vorbire despre "actul administrativ cu caracter individual", iar la alin. (4) despre "actele administrative cu caracter normativ", că" o atare omisiune a legiuitorului nu poate,fi interpretată în sensul că și un act administrativ bilateral ar putea face obiect al excepției de nelegalitate". Cum în litigiul pendinte, obiectul excepției de nelegalitate cu care a fost învestită instanța, îl constituie acordul-cadru de asistență juridică nr. x/3.12.2008, acordul-cadru de prestări servicii juridice nr. y/18.10.2011 și acordul-cadru de prestări servicii juridice nr. w/06.08.2013;- referatul de necesitate nr. 3480/8.02.2012 și minuta de negociere nr. x/14.02.2012, referatul de necesitate nr. y/11.11.2013 și minuta de negociere nr. y/13.11.2013, referatul de necesitate nr. w/12.03.2015 și minuta de negociere nr. w/13.03.2015; - contractele subsecvente de prestări servicii juridice nr. x/01.03.2012, nr. y/15.11.2013 și nr. z/16.03.2015, și cum acestea nu îndeplinesc cumulativ condițiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, pentru a putea fi calificate acte administrative, Înalta Curte reține că în cauză în mod legal a constatat instanța de apel că "doar actul administrativ de autoritate (unilateral cu caracter individual), care produce singur efecte juridice, poate face obiectul excepției de nelegalitate, nu și operațiunile sau actele pregătitoare, cum sunt referatele, rapoartele, minutele, procesele-verbale". Or, obiectul excepției de nelegalitate cu care a fost învestită instanța, în urma invocării ei de către intimata-pârâtă S.C. A. S.R.L. prin cererea depusă la dosar în data de 17.05.2019", vizează chiar astfel de " acte pregătioare", neavând natura și caracterele juridice ale actului administrativ de autoritate. Din perspectiva celor expuse și a dispozițiilor legale enunțate, cum niciuna din criticile recurentei nu se circumscriu dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., urmează a respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâta S.C. A. S.R.L. împotriva deciziei civile nr. 1377 A din 23 octombrie 2020 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie. PENTRU ACESTE MOTIVE,