SULTANA v. MALTA

Reclamantul, dl Victor Sultana, este un național maltez care s-a născut în Xaghra, Gozo, și trăiește în Malta. El a fost reprezentat în fața Curții de către dl J. Brincat, un avocat care practică în Malta. Guvernul maltez (“Guvernul”) a fost reprezentat de agentul lor, dl S. Camilleri, Procuror General. Faptele cazului, astfel cum au prezentat părțile, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamantul este un chirurg angajat de Guvern. Un anunț oficial pentru un post de consultant chirurg cu interes în chirurgia vasculară într-un spital public a fost publicat în Gazettea Guvernului din 19 ianuarie 1999. Reclamantul a solicitat postul, având în vedere că el a îndeplinit toate condițiile prevăzute în publicitate. Guvernul a calificat această declarație pentru a citi că reclamantul a îndeplinit condițiile necesare pentru a solicita postul de consultant chirurg. În conformitate cu alineatul (6) litera (c) din apelul pentru cereri, reclamanții au fost obligați să aibă următoarele calificări: „să dețină o calificare de post-graduat recunoscută în chirurgie (FRCS sau calificare echivalentă recunoscută ca atare în Uniunea Europeană sau în SUA) și cel puțin șase ani de experiență de înregistrare în chirurgie vasculară a căror cel puțin trei ani trebuie să fie la grefierul superior sau la nivel echivalent al stagiului chirurgical superior.” Reclamantul susține că este singurul eligibil pentru post, dar că alte persoane, care nu au avut calificările necesare, au fost intervievate. În cele din urmă X, un alt chirurg, a fost desemnat de prim-ministru cu privire la recomandările Comisiei de Serviciu Public („PSC”). În temeiul legii malteze, acest organism este imun de la procedurile juridice. Guvernul a contestat afirmația că celelalte persoane intervievate pentru post nu au deținut calificările necesare. Potrivit Guvernului, reclamantul a susținut că ceilalți candidați nu au avut experiența necesară, deoarece perioada care urmează să fie luată în considerare ar fi trebuit să fie calculată de la data în care candidații au fost numiti oficial la postul de greffier superior și nu de la o dată anterioară când au început de facto să îndeplinească astfel de sarcini. Guvernul a explicat că există trei solicitanți pentru acest post. După intervievarea tuturor reclamanților, Consiliul de Selecție (desemnat de CPS), alcătuit din patru membri seniori ai serviciului medical public și un oficial superior din biroul de conducere și personal, a constatat că toți candidații intervievați posedă atât calificările academice, cât și experiența necesară. Cu toate acestea, au considerat că reclamantul nu este adecvat pentru post, în timp ce consideră că celelalte două candidați sunt potrivite. CPS a recomandat candidatul cu cea mai înaltă marcă, astfel cum a decis Comitetului de Selecție. La 15 iulie 1999, la două zile de la respectivul interviu, reclamantul s-a plâns de decizia și compunerea Comitetului de Selecție președintelui CPS. La 3 ianuarie 2000, CPS a informat reclamantul că, la examinarea procesului de selecție, eligibilitatea reclamanților, astfel cum a fost stabilită de Comitetul de selecție, nu a fost corectă și că nici una dintre celelalte acuzații sale nu a fost bine fundamentată. La 13 ianuarie 2000, reclamantul a reiterat poziția sa față de CPS. La 3 martie 2000, CPS a informat reclamantul că, având în vedere că procesul de selecție a fost încheiat și că numirea a fost efectuată, au trebuit să se facă observații la CPS în conformitate cu dispozițiile Stacode („codul de gestionare a serviciului public”), care prevedea dreptul de a depune o cerere la Primul Ministru („PM”) în ceea ce privește un proces de selecție. La 14 martie 2000, reclamantul a solicitat PM. Această cerere a fost suspendată deoarece, între timp, reclamantul a depus proceduri judiciare și proceduri în fața Comisiei permanente împotriva corupției, care avea competența de a investiga acuzațiile de corupție. La 29 mai 2000, reclamantul a depus un protest judiciar împotriva PM și a președintelui CPS. La 9 iunie 2000, reclamantul a solicitat Curtea Civilă (Primă Sală) să elibereze o injuncție împotriva autorităților de mai sus pentru a-i împiedica să dea de procedură cu numirea candidatului selectat. La 13 iunie 2000, Curtea Civilă a refuzat această cerere. La 28 iunie 2000, reclamantul a depus o cerere la Curtea Civilă (Primă Sală) împotriva PM. El a susținut o încălcare a articolului 110 din Constituția Maltei din cauza faptului că, în alegerea candidaților pentru postul de consultant chirurg, PM nu a respectat anunțul anunțat apelul pentru cereri. În plus, reclamantul a considerat că, în instituirea consiliului de interviu, au existat o încălcare a normelor Stacode, care reglementează serviciul public și modul în care reclamanții au fost recrutați. PM-ul a contestat, susținând că acțiunea reclamantului era incompatibilă cu art. 115 din Constituție, deoarece acțiunea a fost menită să examineze interpretarea unui apel de cereri formulat de CPS, în timp ce comportamentul CPS în aceste chestiuni nu a putut fi interogat. Într-o hotărâre preliminară din 14 februarie 2002, Curtea Civilă a respins obiecția PM-ului și a ordonat ca acest caz să fie continuat. Reclamantul ar trebui să știe că, dacă acțiunea sa a urmărit o astfel de linie, ar fi fost respinsă. Cu toate acestea, reclamantul este încă deschis să-și dovedească plângerea fără să pună la îndoială lucrările Comisiei. Acțiunea reclamantului a fost în mod corect introdusă împotriva prim-ministrului care nu a fost obligat să acționeze în conformitate cu recomandarea făcută de către CPS. În plus, atunci când PM lua o decizie privind numirea unui funcționar public, el nu doar are efect oficial asupra dorințelor CPS. Deși rolul Curții civile nu a fost de a întreba dacă PM a acționat sau nu pe recomandare, sarcina sa este de a determina dacă acțiunile sale sunt conforme cu legea. Guvernul a contestat hotărârea preliminară a Curții civile, atât în fața Curții Constituționale, cât și a Curții de Apel. La 17 februarie 2003, recursul la Curtea Constituțională a fost retras de acord cu ambele părți. S-a convenit că meritul recursului ar trebui examinat de Curtea de Apel. Într-o hotărâre din 27 iunie 2003, Curtea de Apel constatată împotriva reclamantului. Acesta a acceptat motivul de imunitate al Guvernului și a respins acțiunea reclamantului. Curtea de Apel a susținut că acțiunile PM „în multe domenii” ar putea fi examinate de tribunalele interne. Cu toate acestea, în conformitate cu art. 86 alineatul (3) din Constituție și cu jurisprudența Curții Constituționale, atunci când PM a fost obligat să îndeplinească orice funcție în conformitate cu recomandarea oricărei persoane sau autorități, examinarea judiciară a fost exclusă, cu excepția cazului în care a existat o afirmație de încălcare a drepturilor fundamentale ale omului. În plus, datorită articolului 86 alineatele (1) și (2) din Constituție, atunci când prim-ministrul a fost obligat să exercite orice funcție după consultarea oricărei persoane sau autorități, el nu a fost obligat să urmeze sfatul acordat, deși atunci când funcțiile au fost exercitate pe recomandarea oricărei persoane sau autorități, el ar trebui să acționeze în conformitate cu această recomandare. Prin urmare, atunci când CPS a făcut o recomandare cu privire la o numire la un post în cadrul serviciului public, PM a fost obligat să numească persoana indicată. Ceea ce au fost menționate în Constituție ca recomandări erau de fapt decizii obligatorii și singura posibilitate depusă de PM a fost de a folosi puterea sa de a trimite recomandarea înapoi, o dată, pentru reconsiderare. În cazul în cauză, singura afirmație împotriva PM a fost că a acționat în conformitate cu decizia CPS. În avizul Curții de Apel, reclamantul a încercat să elude art. 115 din Constituție, care a acordat imunității CPS. art. 110 alineatul (1) din Constituția Maltei prevede: „Sub rezerva dispozițiilor prezentei Constituții, competența de a face numire la oficiile publice și de a exercita controlul disciplinar asupra persoanelor care dețin sau acționează în orice astfel de oficii conferă prim-ministrului, hotărând pe recomandarea Comisiei de Servicii Publice ...” Funcțiile PM în acest sens sunt reglementate în conformitate cu art. 86 din Constituția Maltei, care, în măsura în care este relevant, citește după cum urmează: „(1) În cazul în care, prin prezenta Constituție, prim-ministrul este obligat să exercite orice funcție privind recomandarea oricărei persoane sau autorități pe care le exersează în conformitate cu această recomandare: (a) înainte de a acționa în conformitate cu aceasta, poate trimite o dată această recomandare pentru reconsiderarea de către persoana sau autoritatea în cauză; și (b) dacă persoana sau autoritatea respectivă, având reexaminat recomandarea iniționat în temeiulul anterior, înlocuiește o recomandare diferită, se aplică la această subcomunicare. (2) În cazul în care prin această Constituție prim-ministrul este obligat să desfășoare orice funcție după consultarea oricărei persoane sau autorități, el nu este obligat să îndeplinească această funcție în conformitate cu consilierea acestei persoane sau autorități. (3) În cazul în care prin această Constituție prim-ministrul este obligat să îndeplinească orice funcție în conformitate cu recomandarea sau după consultarea oricărei persoane sau autorități, întrebarea dacă el a primit sau a acționat în orice caz în conformitate cu această recomandare sau dacă el a consultat cu o astfel de persoană sau autoritate nu trebuie să fie consultat în nicio instanță.” CPS este imună de proceduri în ceea ce privește funcțiile sale în temeiul articolului 115 din Constituție. Prezenta dispoziție se menționează după cum urmează: „În cazul în care – (a) Comisia de Servicii Publice a efectuat în mod valabil orice funcție care îi este conferită prin sau în temeiul prezentei Constituții; (b) orice membru al Comisiei de Servicii Publice sau orice alt ofițer public sau alte autorități a efectuat în mod valid orice funcție delegată unui astfel de membru, ofițer public sau autoritatea în conformitate cu dispozițiile articolului 110 alineatul (1) din prezenta Constituție; (c) orice membru al Comisiei de Servicii Publice sau orice alt ofițer public sau o autoritate care a efectuat în mod valid orice funcție în legătură cu activitatea Comisiei sau cu orice funcție care este în temeiul articolului 110 din prezentul articol; sau (c) orice membru al Comisiei publice nu a efectuat în mod corespunzător orice funcție în ceea ce privește actele administrative sau procedura de procedură publică („COCP”) care se referă la controlul acțiunilor administrative, după cum urmează: „Saptul (1) este prevăzut de legetul legea legete de legea, instanță, instanță, instanța justi competența justi competențele de competențele de competențele de competențele de competențele de competențele de competențele de competențele de competentă sau de competențele de competențele de a actelor de competentă”;

The applicant, Mr Victor Sultana, is a Maltese national who was born in Xaghra, Gozo, and lives in Malta. He was represented before the Court by Mr J. Brincat, a lawyer practising in Malta. The Maltese Government (“the Government”) were represented by their Agent, Mr S. Camilleri, Attorney General. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. The applicant is a surgeon employed by the Government. An official advertisement for a post of consultant surgeon with an interest in vascular surgery in a public hospital was published in the Government Gazette of 19 January 1999. The applicant applied for the post, considering that he satisfied all the conditions laid down in the advertisement. The Government qualified this statement to read that the applicant satisfied the conditions necessary to apply for the post of consultant surgeon. According to paragraph 6 (c) of the call for applications, applicants were required to have the following qualifications: “be in possession of a recognised higher postgraduate qualification in surgery (FRCS or equivalent qualification recognised as such in the European Union or the USA) and at least six years post registration experience in vascular surgery of which at least three years must be at Senior Registrar or Higher Surgical Trainee equivalent level.” The applicant alleged that he was the only person eligible for the post but that other persons, not having the required qualifications, were interviewed. Eventually X, another surgeon, was appointed by the Prime Minister on the recommendations of the Public Service Commission (“PSC”). Under Maltese law, this body is immune from legal proceedings. The Government contested the allegation that the other persons interviewed for the post did not possess the required qualifications. According to the Government, the applicant argued that the other candidates did not possess the experience required, since the period to be taken into consideration should have been calculated from the date when the candidates had officially been appointed to the post of Senior Registrar and not from a prior date when they had de facto started performing such duties. The Government explained that there were three applicants for the said post. After having interviewed all the applicants, the Selection Board (appointed by the PSC), made up of four senior members of the public medical service and a senior official from the management and personnel office, found that all the candidates interviewed possessed both the academic qualifications and the experience required. However, they found the applicant to be unsuitable for the post whilst finding the other two candidates suitable. The PSC recommended the candidate with the highest mark as decided by the Selection Board. On 15 July 1999, two days after the said interview, the applicant complained about the decision and the composition of the Selection Board to the PSC Chairman. On 3 January 2000 the PSC informed the applicant that on examining the selection process, the eligibility of the applicants as determined by the Selection Board had been correct and that none of his other allegations had been well-founded. On 13 January 2000 the applicant reiterated his position to the PSC. On 3 March 2000 the PSC informed the applicant that given that the selection process had been completed and the appointment made, representations to the PSC had to be made in accordance with the provisions of the Estacode (“code of management of the public service”) which provided for the right to file a petition with the Prime Minister (“PM”) in respect of a selection process. On 14 March 2000 the applicant petitioned the PM. This petition was suspended since in the meantime the applicant had lodged judicial proceedings and proceedings before the Permanent Commission against Corruption, which had the power to investigate allegations of corruption. On 29 May 2000 the applicant lodged a judicial protest against the PM and the Chairman of the PSC. On 9 June 2000 the applicant requested the Civil Court (First Hall) to issue an injunction against the above authorities to restrain them from proceeding with the appointment of the selected candidate. On 13 June 2000 the Civil Court refused this request. On 28 June 2000 the applicant filed a claim with the Civil Court (First Hall) against the PM. He alleged a violation of Article 110 of the Constitution of Malta by reason of the fact that in selecting the candidates for the post of consultant surgeon, the PM had failed to adhere to the notice announcing the call for applications. The applicant furthermore considered that, in setting up the board for the interviews, there had been a breach of the Estacode rules, which regulated the civil service and the manner in which applicants to it were recruited. The applicant requested that the appointment of X be declared null and void and that his own application be considered the only one valid for the post. The PM objected, stating that the applicant’s action was incompatible with Article 115 of the Constitution, since the action was intended to inquire into the interpretation of a call for applications made by the PSC, whereas the conduct of the PSC in such matters could not be questioned. In a preliminary judgment of 14 February 2002 the Civil Court dismissed the PM’s objection and ordered that the case be continued. It observed that the PSC was not a defendant in the case and that it was too early to come to the conclusion that the applicant’s claims might amount to an investigation into the actions of the PSC. The applicant should know that if his action pursued such a line it would be dismissed. However, it was still open to the applicant to prove his complaint without questioning the workings of the Commission. The applicant’s action had rightly been introduced against the PM who was not obliged to act according to the recommendation made to him by the PSC. Moreover, when the PM was taking a decision relating to the appointment of a civil servant, he was not merely giving formal effect to the wishes of the PSC. Although the Civil Court’s role was not to inquire whether the PM had acted or not on the recommendation, its task was to determine whether his actions were in conformity with the law. The Government challenged the Civil Court’s preliminary judgment, before both the Constitutional Court and the Court of Appeal. On 17 February 2003 the appeal to the Constitutional Court was withdrawn by agreement of both parties. It was agreed that the merits of the appeal should be examined by the Court of Appeal. In a judgment of 27 June 2003, the Court of Appeal found against the applicant. It accepted the Government’s plea of immunity and dismissed the applicant’s action. The Court of Appeal held that the PM’s actions “in many fields” could be examined by the domestic tribunals. However, according to Article 86(3) of the Constitution and the Constitutional Court’s case-law, when the PM was required to perform any function in accordance with the recommendation of any person or authority, judicial examination was excluded, unless there was an allegation of a violation of fundamental human rights. Furthermore, it resulted from Article 86(1) and (2) of the Constitution that when the PM was required to exercise any function after consultation with any person or authority, he was not obliged to follow the advice given to him, although when the functions were exercised on the recommendation of any person or authority, he should act in accordance with that recommendation. Therefore, when the PSC made a recommendation on an appointment to a post within the public service, the PM was bound to appoint the person indicated. What were referred to in the Constitution as recommendations were in fact binding decisions and the only possibility enjoyed by the PM was to use his power to refer the recommendation back, once, for reconsideration. In the present case, the only allegation against the PM was that he had acted in accordance with the decision of the PSC. In the Court of Appeal’s opinion, the applicant was trying to circumvent Article 115 of the Constitution, which granted immunity to the PSC. Article 110(1) of the Constitution of Malta states: “Subject to the provisions of this Constitution, power to make appointments to public offices and to remove and to exercise disciplinary control over persons holding or acting in any such offices shall vest in the Prime Minister, acting on the recommendation of the Public Service Commission ...” The functions of the PM in this regard are regulated according to Article 86 of the Constitution of Malta, which, in so far as relevant, reads as follows: “(1) Where by this Constitution the Prime Minister is required to exercise any function on the recommendation of any person or authority he shall exercise that function in accordance with such recommendation: Provided that – (a) before he acts in accordance therewith he may once refer that recommendation back for reconsideration by the person or authority concerned; and (b) if that person or authority, having reconsidered the original recommendation under the preceding paragraph, substitutes therefor a different recommendation, the provisions of this sub-article shall apply to that different recommendation as they apply to the original recommendation. (2) Where by this Constitution the Prime Minister is required to perform any function after consultation with any person or authority, he shall not be obliged to perform that function in accordance with the advice of that person or authority. (3) Where by this Constitution the Prime Minister is required to perform any function in accordance with the recommendation of, or after consultation with, any person or authority, the question whether he has in any case received, or acted in accordance with such recommendation or whether he has consulted with such person or authority shall not be inquired into in any court.” The PSC is immune from proceedings regarding its functions pursuant to Article 115 of the Constitution. This provision reads as follows: “The question whether - (a) the Public Service Commission has validly performed any function vested in it by or under this Constitution; (b) any member of the Public Service Commission or any public officer or other authority has validly performed any function delegated to such member, public officer or authority in pursuance of the provisions of subarticle (1) of Article 110 of this Constitution; or (c) any member of the Public Service Commission or any public officer or other authority has validly performed any other function in relation to the work of the Commission or in relation to any such function as is referred to in the preceding paragraph, shall not be inquired into in any court.” In so far as relevant, Article 469A of the Code of Organisation and Civil Procedure (“COCP”) relating to Judicial Review of Administrative Actions, reads as follows: “(1) Save as is otherwise provided by law, the courts of justice of civil jurisdiction may inquire into the validity of any administrative act or declare such act null, invalid or without effect only in the following cases: (a) where the administrative act is in violation of the Constitution; (b) when the administrative act is ultra vires on any of the following grounds: (i) when such act emanates from a public authority that is not authorised to perform it; or (ii) when a public authority has failed to observe the principles of natural justice or mandatory procedural requirements in performing the administrative act or in its prior deliberations thereon; or (iii) when the administrative act constitutes an abuse of the public authority’s power in that it is done for improper purposes or on the basis of irrelevant considerations; or (iv) when the administrative act is otherwise contrary to law.”