Decizia nr. 364/2015 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată la data de 11 iulie 2012 pe rolul Curții de Apel Ploiești sub nr. 590/42/2012, reclamantul L.A.G., în contradictoriu cu pârâta A.N.I. (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, „A.N.I.”), a formulat contestație împotriva Raportului de evaluare nr. 3043I/G/II din 15 iunie 2012 emis de pârâtă. În motivarea contestației, reclamantul arată că A.N.I. s-a sesizat din oficiu cu privire la faptul că nu a respectat regimul juridic al incompatibilităților, întrucât SC R. SRL, societate la care soția sa deține calitatea de asociat și administrator, a încheiat un contract de prestări servicii cu R.A.T.P. Ploiești. Reclamantul susține că A.N.I. a încălcat prevederile Legii nr. 176/2010, atât în ceea ce privește desfășurarea procedurii de evaluare a situațiilor de incompatibilitate, cât și în ceea ce privește posibilitatea persoanei ce face obiectul evaluării de a-și prezenta punctul de vedere. De asemenea, în opinia reclamantului, A.N.I. a încălcat dispozițiile art. 13 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 176/2010 în cadrul desfășurării evaluării în ceea ce privește informațiile la care inspectorul de integritate are acces pe parcursul evaluării. Mai susține reclamantul că, nefiind informat despre evaluarea realizată de A.N.I., i-a fost încălcat dreptul de a prezenta date și informații pe care le consideră necesare, dar și dreptul la apărare, așa cum prevăd dispozițiile art. 20 alin. (4) din Legea nr. 176/2010. În acest sens, reclamantul arată că, în raportul de evaluare este menționată data trimiterii primei adrese din 14 martie 2012, ca fiind data de 14 martie 2012. În aceeași zi, însă, prin adresa din 14 martie 2012, au fost transmise de către D.E.I. referitoare la datele personale ale reclamantului și ale soției sale, așa cum se afirmă în raportul de evaluare. Fără a aștepta confirmarea de primire a adresei din partea reclamantului și, cu atât mai puțin, a exercitării dreptului de a prezenta un punct de vedere, așa cum prevăd dispozițiile art. 20 din Legea nr. 176/2010, inspectorul A.N.I. a cerut în mod oficial unei instituții informații care nu sunt publice cu privire la persoana sa și a soției sale. Prin urmare, reclamantul susține că raportul de evaluare este lovit de nulitate absolută. În ceea ce privește starea de incompatibilitate reținută de A.N.I., reclamantul consideră că au fost aplicate în mod eronat prevederile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, deoarece contractul din 05 iulie 2011, încheiat între R.A.T.P. Ploiești și SC R. SRL era, conform prevederilor C. civ., un contract de locațiune, iar nu un contract de prestări servicii.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 330 din 3 octombrie 2012, Curtea de Apel Ploiești a admis acțiunea formulată de reclamantul L.A.G. și, în consecință, a constatat nul raportul de evaluare emis de A.N.I., reținând, în esență, că au fost încălcate dispozițiile ale art. 13 alin. (1) și art. 20 alin. (1) și (3) din Legea nr. 176/2010, deoarece reclamantul nu a fost informat că face obiectul evaluării și nu a fost invitat să prezinte un punct de vedere cu privire la informațiile deținute de pârâtă.

Recursul declarat împotriva hotărârii pronunțate de prima instanță Împotriva sentinței nr. 330 din 3 octombrie 2012 a Curții de Apel Ploiești a declarat recurs pârâta A.N.I., invocând dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 și art. 304 1 C. proc. civ., și susținând, în esență, că activitatea de evaluare s-a desfășurat cu respectarea prevederilor legale.

Hotărârea instanței de recurs Prin Decizia nr. 990 din 27 februarie 2014, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis recursul declarat de A.N.I., a casat sentința nr. 330 din 3 octombrie 2012 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, și a trimis cauza, spre rejudecare, la aceeași instanță. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de recurs a reținut, în esență, că, în sensul prevederilor art. 13 alin. (2) și art. 20 din Legea nr. 176/2010, reclamantul a fost informat printr-un număr de cinci adrese cu privire la derularea procedurii de evaluare și a fost invitat conform procedurii legale, iar culpa pentru care nu a intrat în posesia datelor de procedură îi aparține în totalitate reclamantului.

Hotărârea instanței de rejudecare Dosarul a fost reînregistrat pe rolul Curții de Apel Ploiești nr. 590/42/2012*. Prin sentința civilă nr. 151 din 13 iunie 2014, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins contestația formulată de reclamantul L.A.G., în contradictoriu cu pârâta A.N.I., reținând, în esență, următoarele: Potrivit raportului de evaluare contestat, reclamantul, în calitate de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Ploiești, în perioada 2008-2012, începând cu data de 05 iulie 2011, s-a aflat în stare de incompatibilitate, dat fiind încheierea contractului de prestări servicii de către firma la care soția, L.F.A., deținea calitate de asociat și administrator, respectiv SC R. SRL, cu R.A.T.P. Ploiești, instituție aflată în subordinea Consiliului Local al Municipiului Ploiești. Apărările reclamantului în sensul încălcării de către pârâtă a dispozițiilor art. 13 alin. (2) și art. 20 din Legea nr. 176/2010, referitoare la procedura de comunicare, invitare și informare au fost examinate de Înalta Curte de Casație și Justiție cu ocazia pronunțării Deciziei nr. 990 din 27 februarie 2014. La data de 12 mai 2014, reclamantul a formulat cerere de suspendare a cauzei până la soluționarea irevocabilă a Dosarului nr. 3733/105/2014 al Tribunalului Prahova, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, având ca obiect constatarea nulității absolute a contractului din data de 05 iulie 2011, încheiat între R.A.T.P. Ploiești și SC R. SRL, cererea fiind respinsă de către instanță astfel cum rezultă din cuprinsul încheierii de ședință din data de 2 iunie 2014. Având în vedere prevederile art. 90 din Legea nr. 161/2003 și ale art. 74 și art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali, î n ceea ce privește evaluarea elementelor situației de incompatibilitate a reclamantului, pârâta a reținut existența contractului din 05 iulie 2011 încheiat între R.A.T.P. Ploiești și SC R. SRL , având ca obiect prestări servicii, utilizatorul obligându-se să pună la dispoziția furnizorului un spațiu în suprafață de 1 mp pentru fiecare aparat în locații diferite, destinat folosinței aparatelor, definite ca dozatore automate pentru produse alimentare și băuturi răcoritoare, cu mențiunea că furnizorul va plăti utilizatorului, contravaloarea utilităților, consumul de energie electrică/aparat/lunar energie electrică. Față de susținerea reclamantului în sensul că nu sunt incidente dispozițiile art. 90 din Legea nr. 161/2003, în contextul existenței unui contract de locațiune care nu se încadrează în dispozițiile legale menționate anterior, Curtea de apel, raportat la prevederile art. 1777 C. civ. din 2009, a reținut că, în speță, c ontractul în discuție se circumscrie prevederilor art. 90 din Legea nr. 161/2003, fiind un contract prin intermediul căruia societatea a desfășurat o activitate comercială oferind spre vânzare diverse bunuri, nefiind în prezența unei simple locațiuni, iar, prin activitatea desfășurată, societatea a obținut profit. În consecință, instanța a reținut că în raportul de evaluare au fost expuse și identificate elementele privind starea de incompatibilitate a reclamantului în acord cu textele de lege incidente, constatându-se în mod corect încălcarea dispozițiilor art. 90 din Legea nr. 161/2003.

Recursul declarat de reclamantul L.A.G. Împotriva Sentinței civile nr. 151 din 13 iunie 2014 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul L.A.G., invocând motivele prevăzute de art. 304 pct. 8 și 9 și art. 304 1 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs, recurentul-reclamant învederează, însă, că acestea se circumscriu doar motivului prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Recurentul-reclamant critică hotărârea pronunțată de prima instanță, în rejudecare, sub aspectul reținerii faptului că, în cauză, contractul din 2012 se încadrează în categoriile de contracte prevăzute de art. 90 din Legea nr. 161/2003. În esență, recurentul-reclamant susține că, în speță, contractul de locațiune nu este un contract de prestări servicii în sensul art. 90 din Legea nr. 161/2003. Se susține că, în speță, contractul din 2012 încheiat între R.A.T.P. Ploiești și SC R. SRL este un contract de locațiune, în baza căruia societatea nu a realizat un profit în sensul comercial al raportului juridic. Sub acest aspect, se arată că profitul societății ar fi putut fi generat în baza unor raporturi juridice generate de contractele de vânzare-cumpărare de produse specifice (răcoritoare și produse alimentare) către terțe persoane. În privința naturii juridice a contractului în discuție, recurentul-reclamant invocă dispozițiile art. 411 din vechiul C. civ., în vigoare la data încheierii contractului - 5 iulie 2011, susținând că prima instanță în mod eronat s-a raportat la prevederile art. 1777 C. civ. din 2009. Totodată, recurentul-reclamant invocă Raportul de evaluare nr. 28798/G/II din 10 iulie 2014 întocmit de A.N.I., prin care, în aceeași ipoteză, s-a reținut că nu există conflict de interese. În probațiune, recurentul-reclamant a depus în fața instanței de recurs, în copie, adresa Primăriei Municipiului Ploiești din 27 ianuari 2015, adresa din 29 aprilie 2012 a R.A.T.P. Ploiești, adresa din 17 iulie 2014 a SC T.C.E. SA - Ploiești, adresa din 18 august 2014 a SC R. SRL, balanțele SC R. SRL pentru perioada iulie-septembrie 2011 și Raportul de evaluare nr. 28789/G/II din 10 iulie 2014 întocmit de A.N.I.

Apărările intimatei-pârâte A.N.I. Intimata-pârâtă A.N.I. a depus concluziile scrise, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că, față de circumstanțele cauzei, în privința recurentului-reclamant în mod corect, prin raportul de evaluare contestat, s-a reținut existența stării de incompatibilitate în sensul art. 90 din Legea nr. 161/2003. Cu referire la contractul în discuție, intimata-pârâtă susține că este un contract de prestări servicii, având ca părți contractante R.A.T.P. Ploiești, în calitate de utilizator, și SC R. SRL, în calitate de furnizor, și având ca obiect următoarele servicii: utilizatorul pune la dispoziția furnizorului un spațiu de 1 mp pentru fiecare aparat, iar furnizorul plătește utilizatorului contravaloarea utilităților, iar încasările din vânzarea produselor alimentare și a băuturilor alcoolice au contribuit la profitul SC R. SRL Intimata-pârâtă susține, raportat la prevederile art. 1777 C. civ. din 2009, că, în speță, contractul din 05 iulie 2011, se circumscrie prevederilor art. 90 din Legea nr. 161/2003, iar recurentul-reclamant a încălcat regimul incompatibilităților în sensul prevederilor menționate din Legea nr. 161/2003 și ale art. 75 din Legea nr. 393/2004.

Considerentele Înaltei Curți cu privire la recursul declarat în cauză. Examinând cauza prin prisma criticilor formulate în raport cu art. 304 și art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele arătate în continuare. În sensul celor expuse anterior, reclamantul a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune în anularea Raportului de evaluare nr. 3043I/G/II din 15 iunie 2012 întocmit de A.N.I., prin care s-a reținut că, „în calitate de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Ploiești, se află în stare de incompatibilitate în mandatul de consilier local din perioada 2008-2012, începând cu data de 05 iulie 2011, când s-a semnat contractul de prestări servicii de către firma la care soția sa, L.F.A., deține calitatea de asociat unic și administrator, SC R. SRL cu R.A.T. Ploiești, instituție aflată în subordinea Consiliului Local al Municipiului Ploiești și până la data de 04 iulie 2012 (data încetării contractului)”, fiind incidente prevederile art. 21 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 coroborate cu prevederile art. 90 alin. (1) și art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 și prevederile art. 9 și art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali. Cu referire la starea de incompatibilitate reținută în sarcina recurentului-reclamant, dispozițiile relevante menționate în raportul de evaluare, în vigoare la data întocmirii actului, prevăd următoarele: - art. 90 și art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: „Art. 90. - (1) Consilierii locali și consilierii județeni care au funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective. (2) Prevederile alin. (1) se aplică și în cazul în care funcțiile sau calitățile respective sunt deținute de soțul sau rudele de gradul I ale alesului local.” - art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali: „Art. 75. - Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercială la care dețin calitatea de asociat unic, funcția de administrator sau de la care obțin venituri; d) o altă autoritate din care fac parte; e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceștia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociație sau fundație din care fac parte. ” Incidența dispozițiilor art. 90 alin. (1) și (2) din Legea nr. 161/2003, presupune întrunirea cumulativă a următoarelor elemente în perioada supusă verificării: a) persoana verificată să se afle în exercitarea unui mandat de consilier local sau județean; b) persoana verificată menționată la lit. a) sau soțul ori rudele sale de gradul I să îndeplinească una dintre funcțiile de conducere și să dețină calitatea de acționar sau asociat la societățile comerciale enumerate de textul de lege; c) societatea comercială menționată la lit. b) să încheie cu autoritățile administrației publice locale din care face parte persoana verificată menționată la lit. a), cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective unul dintre contractele enumerate de textul de lege, respectiv: contract comercial de prestări de servicii, contract comercial de executare de lucrări, contract comercial de furnizare de produse sau contract comercial de asociere. Se observă că, pentru perioada verificată, nu se contestă existența elementelor menționate la lit. a), lit. b) și lit. c) teza întâi, respectiv: - reclamantul L.A.G. se afla în exercitarea mandatului de consilier local (lit. a)) în cadrul Consiliului Local al Municipiului Ploiești; - soția reclamantului, L.F.A., deținea calitatea de asociat unic și administrator la SC R. SRL (lit. b)); - SC R. SRL a încheiat cu R.A.T. Ploiești, care funcționează sub autoritatea Consiliului Local al Municipiului Ploiești, Contractul din 05 iulie 2011 (lit. c)) teza I). În cauză, problema de drept vizează încadrarea contractului încheiat între SC R. SRL și R.A.T.P. Ploiești în categoriile de contracte comerciale enumerate de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, și anume: de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau de asociere. În raport cu lucrările dosarului, se observă că susținerile părților litigante sunt în sensul că fie este un contract comercial de prestări servicii, opinie susținută de intimata-pârâtă și împărtășită de prima instanță, cu ocazia rejudecării, fie este un contract de locațiune, care nu se circumscrie prevederilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, opinie susținută de recurentul-reclamant. În mod uzual, prin contract comercial de prestări servicii se înțelege contractul prin care o parte, numită prestator, se obligă să presteze servicii unei alte părți, numite beneficiar, în schimbul unui preț. Prin contractul din 05 iulie 2011, R.A.T.P. Ploiești, denumită utilizator, se obligă să pună la dispoziția SC R. SRL, în calitate de furnizor, „un spațiu în suprafața de 1 mp pentru fiecare aparat în locații diferite, destinată folosineți aparatelor definite ca dozatoare automate pentru produse alimentare și băuturi răcoritoare, iar furnizorul SC R. SRL va plăti utilizatorului R.A.T.P. Ploiești contravaloarea utilităților calculată conform criteriilor menționate în contract. Intimata-pârâtă, realizând o analiză formală a clauzelor contractuale, a calificat convenția încheiată între cele două persoane juridice ca fiind un contract comercial de prestări servicii în sensul art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, raportat în principal la denumirile de furnizor și utilizator, folosite în cuprinsul actului. În ceea ce privește dreptul comun aplicabil contractului în litigiu, Înalta Curte reține că, potrivit principiului tempus regit actum, contractului încheiat la data de 5 iulie 2011 îi sunt aplicabile prevederile C. civ. din 1864, deoarece Legea nr. 287/2009 privind C. civ. (care a abrogat C. civ. din 1864) a intrat în vigoare la data de 1 octombrie 2011, iar, potrivit art. 3 din Legea nr. 71/2011, „Actele și faptele juridice încheiate ori, după caz, săvârșite sau produse înainte de intrarea în vigoare a C. civ. nu pot genera alte efecte juridice decât cele prevăzute de legea în vigoare la data încheierii sau, după caz, a săvârșirii ori producerii lor”. Astfel fiind, reținând aplicabilitatea C. civ. din 1864, Înalta Curte constată că, potrivit art. 977 din acest Cod, „i nterpretarea contractelor se face după intenția comună a părților contractante, iar nu după sensul literal al termenilor ”. În aplicarea dispozițiilor citate C. civ., Înalta Curte observă că intenția comună a părților este de a califica respectivul contract ca fiind un contract de închiriere/locațiune, în acest sens fiind adresa din 29 aprilie 2014 a R.A.T.P. Ploiești (fila 25 la dosarul de recurs), adresa din 17 iulie 2014 a SC T.C.E. SA - Ploiești, înființată prin reorganizarea administrativă a R.A.T.P. Ploiești (fila 26 la dosarul de recurs) și adresa din 18 august 2014 a SC R. SRL, balanțele SC R. SRL (fila 27 la dosarul de recurs). Contrar celor reținute de judecătorul fondului și apărărilor intimatei-pârâte, Înalta Curte reține că respectiva convenție nu poate fi calificată ca un contract comercial de prestări servicii doar din considerente de terminologie (utilizarea în cuprinsul contractului, a termenilor furnizor și utilizator) și în pofida atât a intenției comune a părților în sensul exprimării acordului de voință pentru încheierea unui contract de locațiune, cât și a clauzelor contractuale care prevăd punerea la dispoziție a unui spațiu pentru amplasarea unor dozatoare automate de produse alimentare și băuturi răcoritoare în schimbul contravalorii utilităților. Astfel fiind, Înalta Curte reține că, în speță, contractul de locațiune încheiat între R.A.T.P. Ploiești și SC R. SRL nu se încadrează în niciuna dintre cele patru categorii de contracte comerciale enumerate de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, respectiv: contracte de prestări de servicii, contracte de executare de lucrări, contracte de furnizare de produse sau contracte de asociere. La pronunțarea prezentei decizii, Înalta Curte are în vedere jurisprudența sa anterioară reprezentată de Decizia nr. 2320 din 20 mai 2014, prin care, într-o speță similară, s-a reținut că nu este un contract de prestări servicii în sensul art. 90 și art. 92 din Legea nr. 161/2003 contractul de locațiune având ca obiect acordarea în beneficiul unei societăți (similare cu SC R. SRL) a dreptului de folosință și de utilizare a unor stâlpi aflați în administrarea SC. T.P.L. SA pentru a se monta panouri și materiale publicitare în schimbul unei chirii, prestații lunare în bani a beneficiarului. Totodată, se reține că nu sunt incidente nici dispozițiile art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali. Sub acest aspect, Înalta Curte constată că nici raportul de evaluare și nici probatoriul administrat nu demonstrează că încheierea contractului în discuție ar fi fost precedată de o decizie a autorității publice (Consiliul Local al Municipiului Ploiești) la a cărei adoptare ar fi participat recurentul-reclamant, în calitate de consilier local. Împrejurarea că recurentul-reclamant a participat la ședința Consiliului Local al Municipiului Ploiești în care a fost adoptată Hotărârea nr. 50 din 11 februarie 2011 privind aprobarea bugetului Municipiului Ploiești pe anul 2011, care a vizat și aprobarea bugetului R.A.T.P. Ploiești, nu fundamentează incidența dispozițiilor respective din Legea nr. 393/2004, deoarece contractul în litigiu nu presupune o grevare a bugetului aprobat în beneficiul SC R. SRL de vreme ce regia autonomă nu a efectuat nicio plată către societate, ci, dimpotrivă, societatea a plătit regiei autonome contravaloarea utilităților aferente. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul L.A.G. și va modifica sentința atacată în sensul admiterii contestației formulate de reclamant, cu consecința anulării Raportului de evaluare emis de A.N.I. PENTRU