ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3948/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3948/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

de fond

de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal,

reclamanta D.G.A.S.P.C. Constanța (în continuare denumită D.G.A.S.P.C.) a

solicitat anularea Deciziei nr. E/9037 din 23 noiembrie 2010 și a procesului-verbal

de constatare din 30 iunie 2010, încheiat la data de 24 iunie 2010 de către

pârâtul M.M.F.P.S. - A.M.P.O.S.D.R.U.

În motivarea

acțiunii, reclamanta a arătat că în parteneriat cu Fundația E. a implementat în

perioada 23 ianuarie 2007 - 22 iulie 2008 “proiectul Phare din 2004

“C.C.A.P.S.M.”, contract de finanțare semnat efectiv în data de 15 decembrie 2006.

În esență, a susținut

că în data de 19 iulie 2010 a primit de la autoritatea publică pârâtă procesul

verbal de constatare din 30 iunie 2010, încheiat în data de 24 iunie 2010, prin

care sunt evidențiate o serie de nereguli, motiv pentru care s-a constituit un

debit în sarcina beneficiarului proiectului, în speță D.G.A.S.P.C. Constanța,

în cuantum de 38.722,13 lei, ca urmare a faptului că echipa de verificare a

apreciat ca fiind neeligibile o serie de cheltuieli.

În opinia sa, cele

reținute în procesul verbal de constatare nu au suport legal, împotriva

mențiunilor din cuprinsul acestuia a formulat contestație, însa a fost respinsă

prin Decizia nr. E9037/23 noiembrie 2010.

Prin întâmpinare,

pârâta a solicitat respingerea acțiunii, fiind neîntemeiată, și menținerea

actelor administrative atacate, ca temeinice și legale.

Curtea de Apel Constanța,

secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 578

din 19 decembrie 2012, a anulat, în parte, Decizia nr. E/9037 din 23 noiembrie 2010

și procesul-verbal de constatare încheiat la 24 iunie 2010, înregistrat la 30

iunie 2010 numai în ceea ce privește constatarea ca neeligibile a cheltuielilor

cu salariile și cele asimilate acestora pentru managerul de proiect și pentru

managerul financiar până la data aprobării actului adițional prin care aceste

persoane au fost înlocuite (11.833 lei) și a contravalorii celor cinci licențe

achiziționate în plus față de bugetul proiectului, fără notificarea autorității

(1.693,13 lei ).

Totodată, a menținut

actele atacate în privința celorlalte constatări și a respins cererea

expertului M.C. de majorare a onorariului de expertiză.

Pentru a pronunța

această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

La data de 30

noiembrie 2006 a fost perfectat Contractul de finanțare nerambursabilă Phare 04

februarie-02 ianuarie 2007, „Centru de consiliere pentru adulții cu probleme de

sănătate mintală", între pârât în calitate de autoritate contractantă și

reclamanta D.G.A.S.P.C. Constanța, în calitate de beneficiar de finanțare

nerambursabilă.

Potrivit clauzelor

contractuale, perioada de implementare a proiectului a fost 23 ianuarie 2007 -

22 ianuarie 2008 iar costul total al proiectului a fost de 54.927,92 euro, suma

solicitată de la autoritatea contractantă fiind de 49.432 euro (89,99%) din

care: 37.074 euro fonduri comunitare Phare și 12.358 euro din cofinanțare

fonduri de la bugetul de stat.

Ca urmare a alertei

de nereguli formulate și transmise de O.I.R.P.O.S.D.R.U. Sud-Est înregistrată

la A.M.PO.S.D.R.U. din 30 decembrie 2008, prin care au fost semnalate

disfuncționalități în implementarea proiectului, în perioada 7 aprilie - 21

iunie 2010 s-au desfășurat acțiuni de verificare a proiectului Phare din 04

februarie 2007.

Verificările au fost

consemnate în procesul-verbal de constatare din 30 iunie 2010 împotriva căruia

reclamanta a formulat o contestație care a fost respinsă Decizia nr. E/9037 din

23 noiembrie 2010.

În speță, reclamanta

a contestat aprecierea ca neeligibilă a sumei de 38.722,13 lei reprezentând:

- cheltuieli cu salariile

și cele asimilate acestuia pentru managerul de proiect și pentru managerul

financiar până la data aprobării actului de înlocuire a acestora;

- cheltuieli cu

salariile și asimilate acestora pentru personalul detașat de la partener la beneficiar

fără notificarea Autorității contractante;

- rețineri salariale

din luna ianuarie 2007;

- contravaloarea

cheltuielilor de transport;

- contravaloarea

celor cinci licențe achiziționate în plus față de ce era prevăzut în bugetul

proiectului, fără notificarea autorității în acest sens.

Cu privire la

cheltuielile efectuate cu salariile și cele asimilate acestuia pentru managerul

de proiect și pentru managerul financiar până la data aprobării actului de

înlocuire a acestora, prima instanță a reținut că, în cauză, nu se contestă

faptul că reclamanta a participat la procedura de selecție cu două proiecte și

a avut pentru ambele proiecte aceeași echipă de management.

Astfel, cele două

proiecte depuse de către reclamantă au fost supuse unui proces amplu de

selecție în care s-a verificat inclusiv respectarea Ghidului din punctul de

vedere al echipei de manager, iar în urma verificării ambele proiecte fiind

declarate câștigătoare.

Aprobarea proiectelor

cu aceeași echipă de manageri ar putea fi motiv de sancționare a echipei de

evaluare și nicidecum a Beneficiarului, or, pârâtul nu își poate invoca propria

culpă în sancționarea Beneficiarului prin considerarea ca neeligibile a

cheltuielilor cu salariile pentru echipa de management a unuia din cele două

proiecte până la înlocuirea lor, atâta timp cât a declarat câștigătoare cele

două proiecte după verificare.

Referitor la

cheltuielile efectuate cu salariile și asimilate acestora pentru personalul

detașat de la Partener la Beneficiar fără notificarea autorității contractante,

prima instanță a reținut că, în cauză, Contractul de finanțare nerambursabilă Phare

din 04 februarie 03.02 ianuarie 207, „Centru de consiliere pentru adulții cu

probleme de sănătate mintală" prevedea că perioada de implementare a

proiectului 23 ianuarie 2007 - 22 ianuarie 2008.

Obiectul contractului

constă în acordarea unei finanțări nerambursabile în vederea implementării unui

proiect, astfel că actul încheiat între părți poate fi analizat din perspectiva

celor două obligații.

În primă fază este

obligația de acordare a finanțării (relevant fiind momentul intrării în vigoare

a contractului) și în faza a II-a implementarea proiectului, (relevantă fiind

data de începere a implementării prevăzută expres).

Contractul prevede

expres necesitatea unei Notificări, astfel că începerea implementării încă din

luna decembrie a anului 2006 nu are o justificare legală.

Prin urmare, orice modificare

a împrejurărilor care au fost avute în vedere la momentul analizării

proiectului și care în cele din urmă au determinat declararea acestuia

câștigător, trebuie notificate autorității contractante, aceasta fiind singura

în măsură să aprecieze dacă schimbările intervenite afectează eligibilitatea.

În opinia instanței,

detașarea angajaților partenerului (angajați pe durată determinată, tocmai în

vederea implementării proiectului, fapt care a determinat și considerarea

Partenerului ca eligibil) la beneficiar, fără acordul autorității contractante,

constituie o încălcare a obligațiilor asumate, astfel că salariile acestora,

chiar dacă nu afectează bugetul proiectului, nu sunt eligibile potrivit Ghidului

- capitolul Eligibilitatea cheltuielilor, care impune respectarea contractului

de finanțare.

În ceea ce privește

reținerile salariale din luna ianuarie 2007, prima instanță a avut în vedere că

la analiza cheltuielilor eligibile nu se pot avea în vedere cheltuieli făcute

anterior datei legale de implementare.

Astfel, a apreciat că

reținerile salariale (chiar și cu acordul angajaților) reprezintă rețineri din

fondurile nerambursabile acordate în vederea implementării proiectului, iar

introducerea lor în bugetul D.G.A.S.P.C. Constanța este contrară scopului

pentru care aceste sume au fost acordate.

În legătură cu

contravaloarea cheltuielilor de transport - 1.421 lei, prima instanță a reținut

că sunt cheltuieli eligibile cheltuielile de transport numai în măsura

dovedirii acestora.

În speță, potrivit

celor reținute de echipa de control, în sensul că nu au fost prezentate ordine

de deplasare, rapoarte de activitate din care să rezulte necesitatea

deplasărilor în interesul implementării proiectului, biletele de transport

atașate nu conțineau informații cu privire la ruta/ data pentru a putea fi

corelate cu celelalte informații, nu s-a putut dovedi în condițiile legii

efectuarea unor cheltuieli de transport în vederea implementării proiectului.

În fine, referitor la

contravaloarea celor cinci licențe achiziționate în plus față de ce era

prevăzut în bugetul proiectului, fără notificarea autorității în acest sens,

prima instanță a reținut că documentația de atribuire a contractului prevede

posibilitatea de achiziționare a unei singure licențe (cu mai multe programe).

În cauză, potrivit

facturii fiscale din 14 august 2007, reclamanta a achiziționat 6 licențe, iar

pârâta a apreciat că sunt cheltuieli neeligibile cele cu achiziționarea a 5

licențe în plus, față de prevederile caietului de sarcini.

Documentația de

atribuire prevedea posibilitatea de achiziționare a mai multor programe, iar

potrivit raportului de expertiză efectuat în cauză, fiecare program necesită

achiziționarea unei licențe, fiind greșită exprimarea din caietul de sarcini -

o licență cu mai multe programe.

Faptul că cel care a

întocmit documentația de atribuire nu are cunoștințe în domeniu și nu cunoștea

că dacă se permite achiziționarea mai multor programe este obligatoriu să fie

achiziționată și câte o licență pentru acestea și dacă se utilizează mai multe

calculatoare este necesar a fi achiziționate licențe pentru fiecare calculator

(documentație nu impunea folosirea unui singur calculator), nu îi poate fi

imputat reclamantei, acesteia fiindu-i permisă achiziționarea mai multor

programe, deci a mai multor licențe.

De asemenea, din

documentație nu a rezultat că era obligatorie achiziționarea unui singur

program care să fie utilizat pe un singur calculator, ci dimpotrivă, se prevede

expres că se permite achiziționarea mai multor programe, nefiind specificat

nici numărul de calculatoare.

Concluzionând,

judecătorul fondului a apreciat că achiziționarea a șase licențe pentru cele

trei programe, care urmau a fi utilizate pe două calculatoare, este în concordanță

cu documentația de atribuire.

exercitată

Împotriva sentinței nr.

578 din 19 decembrie 2012 a Curții de Apel Constanța au formulat recurs atât

reclamanta D.G.A.S.P.C. Constanța, cât și autoritatea publică pârâtă M.M.F.P.S.P.V.,

considerând-o netemeinică și nelegală și invocând ca temei legal dispozițiile art.

304 pct. 9 C. proc. civ.

În motivarea căii de

atac recurenta-reclamantă a adus, în esență, următoarele critici sentinței

recurate:

- Autoritatea

contractantă nu își poate invoca propria culpă în apărarea sa, întrucât avea

posibilitatea de a sesiza aspectul referitor la identitatea echipei de

management, fiindu-i înaintate C.V.-urile acestei echipe, fără ca aceasta să

formuleze vreo atenționare în acest sens;

- În mod eronat nu au

fost luate în considerare cheltuielile efectuate cu personalul în lunile

decembrie 2006 și ianuarie 2007, întrucât data de începere a proiectului este

data de 1 decembrie 1006 și nu data de 22 ianuarie 2007 - data emiterii

notificării;

- Întrucât sumele

plătite personalului în lunile decembrie 2006 și ianuarie 2007 nu au fost luate

în considerare, s-a identificat soluția de „reținere lunară a unui procent din

salariu”, astfel că aceste sume nu afectează proiectul.

La data depunerii

documentației pentru proiect și implicit la data semnării contractului de grant

se putea observa că se cunoșteau care sunt persoanele care se vor ocupa de

implementarea proiectului atât din partea beneficiarului cât și din partea

partenerului, astfel că în mod eronat s-a apreciat că au fost încălcate

prevederile cererii de finanțare și a Acordului de parteneriat încheiat, prin

detașarea celor 3 persoane de la Fundația E. București la D.G.A.S.P.C.

Constanța.

În ceea ce privește

cheltuielile cu transportul, se susține că neconcordanțele între time-sheet-uri

și documentele justificative privind rutele au apărut pentru că în Ghidul

solicitantului nu a fost prevăzută natura documentelor ce ar fi trebuit

întocmite.

Recurentul M.M.F.P.S.P.V.

- D.G.A.M.P.O.S.D.R.U., în motivarea căii de atac, a adus, în esență, următoarele

critici sentinței recurate:

- În mod eronat au

fost considerate ca fiind eligibile cheltuielile cu salariile și cele asimilate

acestora pentru managerul de proiect și pentru managerul financiar, în sumă de

11.833 lei, întrucât echipa de management a fost aceeași ca și în proiectul

Phare din 04 februarie 03.02 ianuarie 203, contrar prevederilor cuprinse în

Ghidul solicitantului;

- Întrucât

beneficiarul de grant a menționat în documentația de atribuire o licență soft cu

mai multe programe însă a achiziționat 6 licențe, costul celor 5 luate în plus

față de bugetul proiectului și fără notificarea autorității contractante în

acest sens, trebuiau să fie considerate ca fiind cheltuieli neeligibile.

de recurs

Înalta Curte,

analizând recursul formulat de recurenta D.G.A.S.P.C. Constanța, apreciază că

acesta este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În ceea ce privește

cheltuielile neeligibile, stabilite de autoritatea publică pârâtă, cu salariile

și cele asimilate acestora pentru managerul de proiect și pentru managerul

financiar, până la data aprobării actului adițional prin care aceste persoane

au fost înlocuite, cheltuielile cu salariile și cele asimilate acestora pentru

personalul detașat, fără notificarea autorității contractante, precum și

reținerile salariale din luna ianuarie 2007, se constată că ambele recurente au

formulat critici asupra soluției instanței de fond, astfel că acestea vor fi

analizate pentru fiecare categorie de cheltuieli cu privire la acest punct.

Referitor la

cheltuielile neeligibile cu salariile și cele asimilate acestora pentru

managerul de proiect și pentru managerul financiar până la data probării

actului adițional, soluția instanței de fond este greșită, criticile

recurentului-intimat fiind fondate.

Necontestat

este faptul că D.G.A.S.P.C. Constanța a avut calitatea de beneficiar pentru

două proiecte finanțate din fonduri nerambursabile Phare, pentru care, prin

dispozițiile reprezentantului legal a fost numită aceeași echipă de management.

În cuprinsul Ghidului

solicitantului, depus și la dosarul cauzei, după care s-a derulat procedura de

selecție a proiectelor Phare inițiate de recurenta-reclamantă, la pct. 2.1.3. -

„Eligibilitatea proiectelor”, respectiv subpunctului denumit „Numărul de

propuneri și finanțări nerambursabile pentru un solicitant” se prevede că: „un

solicitant poate depune mai mult de o propunere de finanțare, cu condiția ca

pentru fiecare proiect să existe o echipă de conducere diferită”.

Respectarea acestor

dispoziții imperative revenea solicitantului, respectiv recurentei-reclamante.

Faptul că propunerea

de finanțare depusă de reclamantă a fost aprobată fără a fi semnalată la acel

moment încălcarea dispozițiilor exprese din Ghidul Solicitantului, nu poate

confirma eligibilitatea unor cheltuieli făcute cu nesocotirea acestor

dispoziții pe care solicitantul era obligat să le cunoască și să le respecte.

Mai mult, ulterior

s-a remediat această abatere de la legalitate, fiind încheiat Actul adițional nr.

2 din 01 noiembrie 2007, ceea ce confirmă recunoașterea încălcării

dispozițiilor menționate.

Soluția instanței de

fond care vizează cheltuielile cu salariile și asimilate acestora pentru

personalul detașat de la partener la beneficiar, cât și reținerile salariale

din luna ianuarie 2007, este corectă, criticile recurentei-reclamante fiind

nefondate.

Potrivit art. 2 alin.

(2) din contractul de finanțare nerambursabilă din 04 februarie 2007

„Implementarea Proiectului va începe în ziua următoare datei când beneficiarul

primește N.Î.A.C.”

Necontestat este că

notificarea a fost primită de recurenta-reclamantă la 22 ianuarie 2007, astfel

că potrivit prevederilor contractuale, data de începere a proiectului este data

de 23 ianuarie 2007.

Deci, de la această

dată puteau fi angajate cheltuielile în cadrul proiectului, inclusiv

cheltuielile cu salariile.

Susținerile/apărările

recurentei-reclamante referitoare la aceste aspecte nu pot fi luate în

considerare întrucât nu au temei/ justificare legală în cuprinsul dispozițiilor

contractuale și ale Ghidului Solicitantului referitoare la costuri direct eligibile,

pe care beneficiarul trebuia să le cunoască și să le respecte.

Prin urmare,

efectuarea plăților privind salariile înainte de data începerii implementării

proiectului sunt neeligibile.

Este evident că și

operațiunea/ soluția adoptată, de detașare a angajaților partenerului la

beneficiar, fără o notificare și acordul autorității contractante, nu satisface

cerințele impuse de Ghidul Solicitantului în ceea ce privește eligibilitatea

cheltuielilor și nici dispozițiile contractului de finanțare asumate de

beneficiar.

Necontestat este că

personalul/ salariații F.E. au preluat sarcinile echipei beneficiarului.

Astfel, partenerul

și-a pierdut rolul în proiect, fapt care a condus la încălcarea prevederilor

cererilor de finanțare, anexe ale contractului de finanțare nerambursabilă, cât

și Acordul de parteneriat încheiat pentru fiecare proiect, dar și dispozițiile pct.

2.1.4. din Ghidul Solicitantului, fiind necontestat că activitatea de

consiliere psihologică, socială și juridică urma să fie efectuată în

exclusivitate de partenerul Fundația E. București.

De asemenea, sunt

neeligibile cheltuielile cu reținerile efectuate în luna ianuarie 2007 pentru

managerul de proiect, responsabilul financiar, asistentul social, lucrătorul

social, juristul, coordonatorul centrului de zi și psihiatrul, pentru că

efectuează proiectul.

Astfel cum s-a

reținut anterior, data de începere a implementării proiectului este data de 23

ianuarie 2007.

Pentru perioada

lucrată în luna ianuarie 2007, respectiv 23 - 31 ianuarie, au fost cheltuiți

bani din contul proiectului cu titlu de alte rețineri, ceea ce conform

prevederilor art. 14.6. coroborat cu art. 14.1. și art. 14.2. din contractul de

grant nu reprezintă cheltuieli eligibile. Aceste sume cheltuite de beneficiar

din avansul primit de la autoritatea contractantă sunt rețineri operate de

beneficiar din salariile personalului angajat pe proiect, dar pentru a acoperi

un prejudiciu creat în bugetul propriu datorită unor cheltuieli care nu sunt

efectuate în perioada de implementare a proiectului și pe cale de consecință,

nu sunt eligibile.

În ceea ce privește

criticile referitoare la cheltuielile cu transportul, considerate neeligibile

de autoritatea pârâtă și confirmate astfel de instanța de fond, instanța de

recurs apreciază că acestea sunt nefondate pentru următoarele considerente ce

vor fi expuse în continuare.

Recurenta-reclamantă,

implicată în derularea unui proiect cu finanțare nerambursabilă trebuia să

cunoască și să respecte toate dispozițiile legale legate de proiectele

derulate, fiind răspunzătoare de implementarea acestuia, inclusiv în ceea ce

privește dovedirea cheltuielilor făcute din bugetul proiectului.

Motivele care au

determinat autoritatea pârâtă să considere ca neeligibile cheltuielile de

transport au constat în inexistența unor documente justificative, cum ar fi

ordinele de deplasare, precum și rapoarte de activitate din care să rezulte

necesitatea deplasărilor în interesul implementării proiectului, iar biletele

de transport atașate în copie nu au conținut informații referitoare la rută/

dată, pentru a putea fi corelate cu celelalte informații.

Aceste aspecte nu au

fost combătute de recurenta-reclamantă, fiind chiar recunoscute de aceasta.

În concluzie, nefiind

făcută dovada certă a acestor cheltuieli, este corectă soluția instanței de

fond cu privire la contravaloarea cheltuielilor de transport, apreciate drept

costuri neeligibile.

În altă ordine, sunt

fondate criticile recurentului-pârât referitoare la soluția instanței de fond

privind anularea actelor contestate pentru cheltuielile reprezentând

contravaloarea celor 5 licențe achiziționate în plus față de bugetul

proiectului, fără notificarea autorității contractante, în sumă de 1.693,13

lei.

Nu a fost contestată

situația potrivit căreia beneficiarul de grant a menționat și solicitat prin

documentația de atribuire 1 licență soft, însă, potrivit facturii fiscale din

14 august 2007, a achiziționat un număr de 6 licențe, fără a notifica anterior

autoritatea contractantă și fără a avea avizul acesteia în acest sens.

Nu prezintă relevanță

faptul că beneficiarul putea achiziționa și programe în cadrul proiectului,

acestea nefăcând obiectul actelor contestate.

Cum beneficiatul este

răspunzător de implementarea proiectului, inclusiv în ceea ce privește

achizițiile de echipament informatic și a accesoriilor, acestuia fiindu-i

acordat aviz conform documentației doar pentru 1 licență soft, rezultă că

achiziționarea altor 5 licențe în plus față de bugetul proiectului a generat o

cheltuială neeligibilă.

Față de toate

considerentele expuse, Înalta Curte în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1)

C. proc. civ., art. 20 din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, va

respinge recursul recurentei-reclamante D.G.A.S.P.C. Constanța ca nefondat, va

admite recursul recurentului-pârât, va modifica sentința atacată și va respinge

în integralitate acțiunea, ca neîntemeiată.

Se vor menține

celelalte dispoziții ale sentinței.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de D.G.A.S.P.C. Constanța împotriva sentinței nr. 578 din 19 decembrie

2012 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal.

Admite recursul

declarat de M.M.F.P.S.P.V. împotriva sentinței nr. 578 din 19 decembrie 2012 a

Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și

fiscal.

Modifică sentința

atacată și respinge în integralitate acțiunea, ca neîntemeiată.

Menține celelalte

dispoziții ale sentinței.

Irevocabilă.