ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3948/2014

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Soluția instanței de fond 2. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta D.G.A.S.P.C. Constanța (în continuare denumită D.G.A.S.P.C.) a solicitat anularea Deciziei nr. E/9037 din 23 noiembrie 2010 și a procesului-verbal de constatare din 30 iunie 2010, încheiat la data de 24 iunie 2010 de către pârâtul M.M.F.P.S. - A.M.P.O.S.D.R.U.

În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că în parteneriat cu Fundația E. a implementat în perioada 23 ianuarie 2007 - 22 iulie 2008 “proiectul Phare din 2004 “C.C.A.P.S.M.”, contract de finanțare semnat efectiv în data de 15 decembrie 2006. În esență, a susținut că în data de 19 iulie 2010 a primit de la autoritatea publică pârâtă procesul verbal de constatare din 30 iunie 2010, încheiat în data de 24 iunie 2010, prin care sunt evidențiate o serie de nereguli, motiv pentru care s-a constituit un debit în sarcina beneficiarului proiectului, în speță D.G.A.S.P.C. Constanța, în cuantum de 38.722,13 lei, ca urmare a faptului că echipa de verificare a apreciat ca fiind neeligibile o serie de cheltuieli.

În opinia sa, cele reținute în procesul verbal de constatare nu au suport legal, împotriva mențiunilor din cuprinsul acestuia a formulat contestație, însa a fost respinsă prin Decizia nr. E9037/23 noiembrie 2010. Prin întâmpinare, pârâta a solicitat respingerea acțiunii, fiind neîntemeiată, și menținerea actelor administrative atacate, ca temeinice și legale.

Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 578 din 19 decembrie 2012, a anulat, în parte, Decizia nr. E/9037 din 23 noiembrie 2010 și procesul-verbal de constatare încheiat la 24 iunie 2010, înregistrat la 30 iunie 2010 numai în ceea ce privește constatarea ca neeligibile a cheltuielilor cu salariile și cele asimilate acestora pentru managerul de proiect și pentru managerul financiar până la data aprobării actului adițional prin care aceste persoane au fost înlocuite (11.833 lei) și a contravalorii celor cinci licențe achiziționate în plus față de bugetul proiectului, fără notificarea autorității (1.693,13 lei ). Totodată, a menținut actele atacate în privința celorlalte constatări și a respins cererea expertului M.C.

de majorare a onorariului de expertiză. Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: La data de 30 noiembrie 2006 a fost perfectat Contractul de finanțare nerambursabilă Phare 04 februarie-02 ianuarie 2007, „Centru de consiliere pentru adulții cu probleme de sănătate mintală", între pârât în calitate de autoritate contractantă și reclamanta D.G.A.S.P.C. Constanța, în calitate de beneficiar de finanțare nerambursabilă. Potrivit clauzelor contractuale, perioada de implementare a proiectului a fost 23 ianuarie 2007 - 22 ianuarie 2008 iar costul total al proiectului a fost de 54.927,92 euro, suma solicitată de la autoritatea contractantă fiind de 49.432 euro (89,99%) din care: 37.074 euro fonduri comunitare Phare și 12.358 euro din cofinanțare fonduri de la bugetul de stat.

Ca urmare a alertei de nereguli formulate și transmise de O.I.R.P.O.S.D.R.U. Sud-Est înregistrată la A.M.PO.S.D.R.U.

din 30 decembrie 2008, prin care au fost semnalate disfuncționalități în implementarea proiectului, în perioada 7 aprilie - 21 iunie 2010 s-au desfășurat acțiuni de verificare a proiectului Phare din 04 februarie 2007. Verificările au fost consemnate în procesul-verbal de constatare din 30 iunie 2010 împotriva căruia reclamanta a formulat o contestație care a fost respinsă Decizia nr. E/9037 din 23 noiembrie 2010. În speță, reclamanta a contestat aprecierea ca neeligibilă a sumei de 38.722,13 lei reprezentând: - cheltuieli cu salariile și cele asimilate acestuia pentru managerul de proiect și pentru managerul financiar până la data aprobării actului de înlocuire a acestora; - cheltuieli cu salariile și asimilate acestora pentru personalul detașat de la partener la beneficiar fără notificarea Autorității contractante; - rețineri salariale din luna ianuarie 2007; - contravaloarea cheltuielilor de transport; - contravaloarea celor cinci licențe achiziționate în plus față de ce era prevăzut în bugetul proiectului, fără notificarea autorității în acest sens.

Cu privire la cheltuielile efectuate cu salariile și cele asimilate acestuia pentru managerul de proiect și pentru managerul financiar până la data aprobării actului de înlocuire a acestora, prima instanță a reținut că, în cauză, nu se contestă faptul că reclamanta a participat la procedura de selecție cu două proiecte și a avut pentru ambele proiecte aceeași echipă de management. Astfel, cele două proiecte depuse de către reclamantă au fost supuse unui proces amplu de selecție în care s-a verificat inclusiv respectarea Ghidului din punctul de vedere al echipei de manager, iar în urma verificării ambele proiecte fiind declarate câștigătoare.

Aprobarea proiectelor cu aceeași echipă de manageri ar putea fi motiv de sancționare a echipei de evaluare și nicidecum a Beneficiarului, or, pârâtul nu își poate invoca propria culpă în sancționarea Beneficiarului prin considerarea ca neeligibile a cheltuielilor cu salariile pentru echipa de management a unuia din cele două proiecte până la înlocuirea lor, atâta timp cât a declarat câștigătoare cele două proiecte după verificare.

Referitor la cheltuielile efectuate cu salariile și asimilate acestora pentru personalul detașat de la Partener la Beneficiar fără notificarea autorității contractante, prima instanță a reținut că, în cauză, Contractul de finanțare nerambursabilă Phare din 04 februarie 03.02 ianuarie 207, „Centru de consiliere pentru adulții cu probleme de sănătate mintală" prevedea că perioada de implementare a proiectului 23 ianuarie 2007 - 22 ianuarie 2008. Obiectul contractului constă în acordarea unei finanțări nerambursabile în vederea implementării unui proiect, astfel că actul încheiat între părți poate fi analizat din perspectiva celor două obligații. În primă fază este obligația de acordare a finanțării (relevant fiind momentul intrării în vigoare a contractului) și în faza a II-a implementarea proiectului, (relevantă fiind data de începere a implementării prevăzută expres).

Contractul prevede expres necesitatea unei Notificări, astfel că începerea implementării încă din luna decembrie a anului 2006 nu are o justificare legală. Prin urmare, orice modificare a împrejurărilor care au fost avute în vedere la momentul analizării proiectului și care în cele din urmă au determinat declararea acestuia câștigător, trebuie notificate autorității contractante, aceasta fiind singura în măsură să aprecieze dacă schimbările intervenite afectează eligibilitatea.

În opinia instanței, detașarea angajaților partenerului (angajați pe durată determinată, tocmai în vederea implementării proiectului, fapt care a determinat și considerarea Partenerului ca eligibil) la beneficiar, fără acordul autorității contractante, constituie o încălcare a obligațiilor asumate, astfel că salariile acestora, chiar dacă nu afectează bugetul proiectului, nu sunt eligibile potrivit Ghidului - capitolul Eligibilitatea cheltuielilor, care impune respectarea contractului de finanțare. În ceea ce privește reținerile salariale din luna ianuarie 2007, prima instanță a avut în vedere că la analiza cheltuielilor eligibile nu se pot avea în vedere cheltuieli făcute anterior datei legale de implementare.

Astfel, a apreciat că reținerile salariale (chiar și cu acordul angajaților) reprezintă rețineri din fondurile nerambursabile acordate în vederea implementării proiectului, iar introducerea lor în bugetul D.G.A.S.P.C. Constanța este contrară scopului pentru care aceste sume au fost acordate. În legătură cu contravaloarea cheltuielilor de transport - 1.421 lei, prima instanță a reținut că sunt cheltuieli eligibile cheltuielile de transport numai în măsura dovedirii acestora. În speță, potrivit celor reținute de echipa de control, în sensul că nu au fost prezentate ordine de deplasare, rapoarte de activitate din care să rezulte necesitatea deplasărilor în interesul implementării proiectului, biletele de transport atașate nu conțineau informații cu privire la ruta/ data pentru a putea fi corelate cu celelalte informații, nu s-a putut dovedi în condițiile legii efectuarea unor cheltuieli de transport în vederea implementării proiectului.

În fine, referitor la contravaloarea celor cinci licențe achiziționate în plus față de ce era prevăzut în bugetul proiectului, fără notificarea autorității în acest sens, prima instanță a reținut că documentația de atribuire a contractului prevede posibilitatea de achiziționare a unei singure licențe (cu mai multe programe). În cauză, potrivit facturii fiscale din 14 august 2007, reclamanta a achiziționat 6 licențe, iar pârâta a apreciat că sunt cheltuieli neeligibile cele cu achiziționarea a 5 licențe în plus, față de prevederile caietului de sarcini. Documentația de atribuire prevedea posibilitatea de achiziționare a mai multor programe, iar potrivit raportului de expertiză efectuat în cauză, fiecare program necesită achiziționarea unei licențe, fiind greșită exprimarea din caietul de sarcini - o licență cu mai multe programe.

Faptul că cel care a întocmit documentația de atribuire nu are cunoștințe în domeniu și nu cunoștea că dacă se permite achiziționarea mai multor programe este obligatoriu să fie achiziționată și câte o licență pentru acestea și dacă se utilizează mai multe calculatoare este necesar a fi achiziționate licențe pentru fiecare calculator (documentație nu impunea folosirea unui singur calculator), nu îi poate fi imputat reclamantei, acesteia fiindu-i permisă achiziționarea mai multor programe, deci a mai multor licențe. De asemenea, din documentație nu a rezultat că era obligatorie achiziționarea unui singur program care să fie utilizat pe un singur calculator, ci dimpotrivă, se prevede expres că se permite achiziționarea mai multor programe, nefiind specificat nici numărul de calculatoare.

Concluzionând, judecătorul fondului a apreciat că achiziționarea a șase licențe pentru cele trei programe, care urmau a fi utilizate pe două calculatoare, este în concordanță cu documentația de atribuire. 2. Calea de atac exercitată Împotriva sentinței nr. 578 din 19 decembrie 2012 a Curții de Apel Constanța au formulat recurs atât reclamanta D.G.A.S.P.C. Constanța, cât și autoritatea publică pârâtă M.M.F.P.S.P.V., considerând-o netemeinică și nelegală și invocând ca temei legal dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac recurenta-reclamantă a adus, în esență, următoarele critici sentinței recurate: - Autoritatea contractantă nu își poate invoca propria culpă în apărarea sa, întrucât avea posibilitatea de a sesiza aspectul referitor la identitatea echipei de management, fiindu-i înaintate C.V.-urile acestei echipe, fără ca aceasta să formuleze vreo atenționare în acest sens; - În mod eronat nu au fost luate în considerare cheltuielile efectuate cu personalul în lunile decembrie 2006 și ianuarie 2007, întrucât data de începere a proiectului este data de 1 decembrie 1006 și nu data de 22 ianuarie 2007 - data emiterii notificării; - Întrucât sumele plătite personalului în lunile decembrie 2006 și ianuarie 2007 nu au fost luate în considerare, s-a identificat soluția de „reținere lunară a unui procent din salariu”, astfel că aceste sume nu afectează proiectul.

La data depunerii documentației pentru proiect și implicit la data semnării contractului de grant se putea observa că se cunoșteau care sunt persoanele care se vor ocupa de implementarea proiectului atât din partea beneficiarului cât și din partea partenerului, astfel că în mod eronat s-a apreciat că au fost încălcate prevederile cererii de finanțare și a Acordului de parteneriat încheiat, prin detașarea celor 3 persoane de la Fundația E. București la D.G.A.S.P.C. Constanța. În ceea ce privește cheltuielile cu transportul, se susține că neconcordanțele între time-sheet-uri și documentele justificative privind rutele au apărut pentru că în Ghidul solicitantului nu a fost prevăzută natura documentelor ce ar fi trebuit întocmite.

Recurentul M.M.F.P.S.P.V. - D.G.A.M.P.O.S.D.R.U., în motivarea căii de atac, a adus, în esență, următoarele critici sentinței recurate: - În mod eronat au fost considerate ca fiind eligibile cheltuielile cu salariile și cele asimilate acestora pentru managerul de proiect și pentru managerul financiar, în sumă de 11.833 lei, întrucât echipa de management a fost aceeași ca și în proiectul Phare din 04 februarie 03.02 ianuarie 203, contrar prevederilor cuprinse în Ghidul solicitantului; - Întrucât beneficiarul de grant a menționat în documentația de atribuire o licență soft cu mai multe programe însă a achiziționat 6 licențe, costul celor 5 luate în plus față de bugetul proiectului și fără notificarea autorității contractante în acest sens, trebuiau să fie considerate ca fiind cheltuieli neeligibile.

3. Soluția instanței de recurs Înalta Curte, analizând recursul formulat de recurenta D.G.A.S.P.C. Constanța, apreciază că acesta este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În ceea ce privește cheltuielile neeligibile, stabilite de autoritatea publică pârâtă, cu salariile și cele asimilate acestora pentru managerul de proiect și pentru managerul financiar, până la data aprobării actului adițional prin care aceste persoane au fost înlocuite, cheltuielile cu salariile și cele asimilate acestora pentru personalul detașat, fără notificarea autorității contractante, precum și reținerile salariale din luna ianuarie 2007, se constată că ambele recurente au formulat critici asupra soluției instanței de fond, astfel că acestea vor fi analizate pentru fiecare categorie de cheltuieli cu privire la acest punct.

Referitor la cheltuielile neeligibile cu salariile și cele asimilate acestora pentru managerul de proiect și pentru managerul financiar până la data probării actului adițional, soluția instanței de fond este greșită, criticile recurentului-intimat fiind fondate. Necontestat este faptul că D.G.A.S.P.C. Constanța a avut calitatea de beneficiar pentru două proiecte finanțate din fonduri nerambursabile Phare, pentru care, prin dispozițiile reprezentantului legal a fost numită aceeași echipă de management. În cuprinsul Ghidului solicitantului, depus și la dosarul cauzei, după care s-a derulat procedura de selecție a proiectelor Phare inițiate de recurenta-reclamantă, la pct. 2.1.3.

- „Eligibilitatea proiectelor”, respectiv subpunctului denumit „Numărul de propuneri și finanțări nerambursabile pentru un solicitant” se prevede că: „un solicitant poate depune mai mult de o propunere de finanțare, cu condiția ca pentru fiecare proiect să existe o echipă de conducere diferită”. Respectarea acestor dispoziții imperative revenea solicitantului, respectiv recurentei-reclamante. Faptul că propunerea de finanțare depusă de reclamantă a fost aprobată fără a fi semnalată la acel moment încălcarea dispozițiilor exprese din Ghidul Solicitantului, nu poate confirma eligibilitatea unor cheltuieli făcute cu nesocotirea acestor dispoziții pe care solicitantul era obligat să le cunoască și să le respecte.

Mai mult, ulterior s-a remediat această abatere de la legalitate, fiind încheiat Actul adițional nr. 2 din 01 noiembrie 2007, ceea ce confirmă recunoașterea încălcării dispozițiilor menționate. Soluția instanței de fond care vizează cheltuielile cu salariile și asimilate acestora pentru personalul detașat de la partener la beneficiar, cât și reținerile salariale din luna ianuarie 2007, este corectă, criticile recurentei-reclamante fiind nefondate. Potrivit art. 2 alin. (2) din contractul de finanțare nerambursabilă din 04 februarie 2007 „Implementarea Proiectului va începe în ziua următoare datei când beneficiarul primește N.Î.A.C.” Necontestat este că notificarea a fost primită de recurenta-reclamantă la 22 ianuarie 2007, astfel că potrivit prevederilor contractuale, data de începere a proiectului este data de 23 ianuarie 2007. Deci, de la această dată puteau fi angajate cheltuielile în cadrul proiectului, inclusiv cheltuielile cu salariile.

Susținerile/apărările recurentei-reclamante referitoare la aceste aspecte nu pot fi luate în considerare întrucât nu au temei/ justificare legală în cuprinsul dispozițiilor contractuale și ale Ghidului Solicitantului referitoare la costuri direct eligibile, pe care beneficiarul trebuia să le cunoască și să le respecte. Prin urmare, efectuarea plăților privind salariile înainte de data începerii implementării proiectului sunt neeligibile. Este evident că și operațiunea/ soluția adoptată, de detașare a angajaților partenerului la beneficiar, fără o notificare și acordul autorității contractante, nu satisface cerințele impuse de Ghidul Solicitantului în ceea ce privește eligibilitatea cheltuielilor și nici dispozițiile contractului de finanțare asumate de beneficiar.

Necontestat este că personalul/ salariații F.E. au preluat sarcinile echipei beneficiarului. Astfel, partenerul și-a pierdut rolul în proiect, fapt care a condus la încălcarea prevederilor cererilor de finanțare, anexe ale contractului de finanțare nerambursabilă, cât și Acordul de parteneriat încheiat pentru fiecare proiect, dar și dispozițiile pct. 2.1.4. din Ghidul Solicitantului, fiind necontestat că activitatea de consiliere psihologică, socială și juridică urma să fie efectuată în exclusivitate de partenerul Fundația E. București. De asemenea, sunt neeligibile cheltuielile cu reținerile efectuate în luna ianuarie 2007 pentru managerul de proiect, responsabilul financiar, asistentul social, lucrătorul social, juristul, coordonatorul centrului de zi și psihiatrul, pentru că efectuează proiectul.

Astfel cum s-a reținut anterior, data de începere a implementării proiectului este data de 23 ianuarie 2007. Pentru perioada lucrată în luna ianuarie 2007, respectiv 23 - 31 ianuarie, au fost cheltuiți bani din contul proiectului cu titlu de alte rețineri, ceea ce conform prevederilor art. 14.6. coroborat cu art. 14.1. și art. 14.2. din contractul de grant nu reprezintă cheltuieli eligibile. Aceste sume cheltuite de beneficiar din avansul primit de la autoritatea contractantă sunt rețineri operate de beneficiar din salariile personalului angajat pe proiect, dar pentru a acoperi un prejudiciu creat în bugetul propriu datorită unor cheltuieli care nu sunt efectuate în perioada de implementare a proiectului și pe cale de consecință, nu sunt eligibile.

În ceea ce privește criticile referitoare la cheltuielile cu transportul, considerate neeligibile de autoritatea pârâtă și confirmate astfel de instanța de fond, instanța de recurs apreciază că acestea sunt nefondate pentru următoarele considerente ce vor fi expuse în continuare. Recurenta-reclamantă, implicată în derularea unui proiect cu finanțare nerambursabilă trebuia să cunoască și să respecte toate dispozițiile legale legate de proiectele derulate, fiind răspunzătoare de implementarea acestuia, inclusiv în ceea ce privește dovedirea cheltuielilor făcute din bugetul proiectului.

Motivele care au determinat autoritatea pârâtă să considere ca neeligibile cheltuielile de transport au constat în inexistența unor documente justificative, cum ar fi ordinele de deplasare, precum și rapoarte de activitate din care să rezulte necesitatea deplasărilor în interesul implementării proiectului, iar biletele de transport atașate în copie nu au conținut informații referitoare la rută/ dată, pentru a putea fi corelate cu celelalte informații. Aceste aspecte nu au fost combătute de recurenta-reclamantă, fiind chiar recunoscute de aceasta. În concluzie, nefiind făcută dovada certă a acestor cheltuieli, este corectă soluția instanței de fond cu privire la contravaloarea cheltuielilor de transport, apreciate drept costuri neeligibile.

În altă ordine, sunt fondate criticile recurentului-pârât referitoare la soluția instanței de fond privind anularea actelor contestate pentru cheltuielile reprezentând contravaloarea celor 5 licențe achiziționate în plus față de bugetul proiectului, fără notificarea autorității contractante, în sumă de 1.693,13 lei. Nu a fost contestată situația potrivit căreia beneficiarul de grant a menționat și solicitat prin documentația de atribuire 1 licență soft, însă, potrivit facturii fiscale din 14 august 2007, a achiziționat un număr de 6 licențe, fără a notifica anterior autoritatea contractantă și fără a avea avizul acesteia în acest sens. Nu prezintă relevanță faptul că beneficiarul putea achiziționa și programe în cadrul proiectului, acestea nefăcând obiectul actelor contestate.

Cum beneficiatul este răspunzător de implementarea proiectului, inclusiv în ceea ce privește achizițiile de echipament informatic și a accesoriilor, acestuia fiindu-i acordat aviz conform documentației doar pentru 1 licență soft, rezultă că achiziționarea altor 5 licențe în plus față de bugetul proiectului a generat o cheltuială neeligibilă. Față de toate considerentele expuse, Înalta Curte în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., art. 20 din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, va respinge recursul recurentei-reclamante D.G.A.S.P.C. Constanța ca nefondat, va admite recursul recurentului-pârât, va modifica sentința atacată și va respinge în integralitate acțiunea, ca neîntemeiată.

Se vor menține celelalte dispoziții ale sentinței.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de D.G.A.S.P.C. Constanța împotriva sentinței nr. 578 din 19 decembrie 2012 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Admite recursul declarat de M.M.F.P.S.P.V. împotriva sentinței nr. 578 din 19 decembrie 2012 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată și respinge în integralitate acțiunea, ca neîntemeiată. Menține celelalte dispoziții ale sentinței. Irevocabilă.