ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4596/2010

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Reclamantul W.M. a chemat în judecată Comisia Locală de Fond Funciar Timișoara, Comisia Județeană de Fond Funciar Timiș și Administrația Domeniilor Publice – Filiala Timiș, solicitând instanței ca în contradictoriu cu pârâții, să se identifice terenul deținut de Agenția Domeniilor Statului și să-l pună la dispoziția Comisiei Locale de Fond Funciar; să se solicite punerea la dispoziție a suprafeței de teren pentru care i-a fost validat reclamantului dreptul de proprietate prin reconstituire, în suprafață de 2,91 ha, prin hotărârea nr. 1164 din 15 februarie 2007; să facă propunerea pentru emiterea deciziei de atribuire a terenului privind titlul de proprietate; Comisia județeană să procedeze la validarea propunerii și apoi să elibereze titlul de proprietate.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că este cetățean român de etnie germană și că prin hotărârea nr. 1164 din 15 februarie 2007 a Comisiei județene de fond funciar Timiș i-a fost validat dreptul de proprietate prin reconstituire după antecesoarea sa S.M. Potrivit art. 19 din H.G. nr. 890/2005 pârâtele I și II trebuiau, la cererea sa, să-i atribuie cu prioritate terenuri care se aflau în rezervă la dispoziția acestora (art. 17 din Legea nr. 18/1991). Reclamantul a mai arătat că s-a adresat cu cerere pârâtelor care i-au adresat un răspuns a cărui finalitate a fost o amânare fără termen, deși potrivit art. 10 din H.G. nr. 890/2005 pârâtele aveau obligația să facă demersuri pentru identificarea unor rezerve de teren.

În ședința publică din 16 aprilie 2008, reprezentantul reclamantului, a solicitat introducerea în cauză în calitate de pârâtă și a numitei Agenția Domeniilor Statului București.

Prin sentința civilă nr. 6281 din 14 mai 2008, Judecătoria Timișoara a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Agenția Domeniilor Statului; a admis acțiunea formulată de reclamant, a obligat pârâta Comisia județeană de fond funciar de pe lângă Instituția Prefectului Județului Timiș să formuleze și să înainteze Agenției Domeniilor Statului cerere privind predarea unei suprafețe de teren de 2,91 ha în raza orașului Timișoara; a fost obligată pârâta Agenția Domeniilor Statului la predarea pe bază de protocol către pârâta Comisia Locală pentru Fond Funciar de pe lângă Primăria Timișoara a unei suprafețe de 2,91 ha pe raza orașului Timișoara, în vederea punerii în posesie a reclamantului, cu această suprafață a fost obligată pârâta Comisia Locală de Fond Funciar Timișoara să pună în posesie reclamantul, iar pârâta Comisia județeană de fond funciar Timiș să emită titlul de proprietate reclamantului pentru suprafața de 2,91 ha pe raza orașului Timișoara, în urma predării acestei suprafețe de către pârâta Agenția Domeniilor Statului.

Împotriva acestei sentințe au formulat recurs reclamantul W.M. și pârâta Comisia județeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor. Tribunalul Timiș prin decizia nr. 182 din 14 octombrie 2008 a admis recursurile declarate de W.M. și Comisia județeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor Timiș, a casat sentința recurată și a trimis pricina spre o nouă judecată, aceleiași Judecătorii Timișoara, cauza fiind înregistrată sub nr. 3837.1/325/2008. La termenul de judecată din 7 decembrie 2009, reclamantul W.M. a invocat excepția de nelegalitate a H.G. nr. 517/1999 anexa 2 pct. XX. În motivarea excepției de nelegalitate, reclamantul a arătat că atacă H.G.

nr. 517/1999, anexa 2, poziția XX, întrucât terenul care formează obiectul litigiului a fost trecut în domeniul public al statului, acest act fiind emis cu încălcarea dispozițiilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, care prevede că domeniul public al statului „este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege și din alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public (…)” și ale art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, care definește interesul public. Reclamantul a mai arătat că, de acest act administrativ atacat depinde soluționarea fondului litigiului, deoarece obiectul cauzei este retrocedarea terenului și în condițiile în care terenul în litigiu ar ține într-adevăr de domeniul public al statului, acesta ar fi inalienabil și nu s-ar putea reconstitui dreptul să de proprietate.

S-a arătat, de asemenea, ca includerea terenului în litigiu în domeniul public al statului s-a făcut cu încălcarea dispozițiilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, deoarece terenul nu se încadrează în bunurile anexă, fiind vorba despre un teren viran și nu despre unul „destinat cercetării și producerii de semințe și de material săditor din categoriile biologice și de animale de rasă” și nici nu este de interes public național. Prin încheierea civilă nr. 64/R/27 ianuarie 2010, pronunțată în Dosarul nr. 3837.1/325/2008, Curtea de Apel Timișoara, secția civilă, a scos cauza de pe rolul acestei secții și a trimis dosarul secției de contencios administrativ și fiscal, din cadrul acestei instanțe.

Prin întâmpinările formulate, atât Consiliul Local al Municipiului Timișoara, cât și Guvernul României au solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca inadmisibilă și în subsidiar ca netemeinică și nelegală. Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 236 din 3 mai 2010 a dispus următoarea soluție: - Respinge excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate: - Respinge excepția lipsei calității procesuale pasive a Consiliului Local al Municipiului Timișoara; - Admite excepția de nelegalitate invocată de reclamantul W.M.; - Constată nelegalitatea pct. XX din anexa 2 la H.G.

nr. 517/1999, privind delimitarea suprafețelor de teren strict necesar pentru cercetarea și producerea de semințe și material săditor din categorii biologice superioare și de animale de rasă și trecerea terenurilor destinate producției, aflate în administrarea institutelor și stațiunilor de cercetare și producție agricolă, în domeniul privat al statului. Pentru a pronunța această sentință, instanța a reținut cu privire la excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate invocată, că este nefondată, reținând că H.G. nr. 517/1999 nu este un act cu caracter normativ, ci un act administrativ individual, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, permițând invocarea excepției de nelegalitate cu privire la acte administrative individuale, cum este și H.G.

nr. 517/1999. Cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a Consiliului Local al Municipiului Timișoara, instanța constată că reclamantul nu a chemat în judecată Consiliul Local al Municipiului Timișoara. Referitor la fondul excepției de nelegalitate, instanța reține că interesul public care a determinat trecerea acestui teren în domeniul public nu a fost probat, câtă vreme nu s-a făcut o referire la împrejurările care justifică această măsură. Astfel, instanța reține că trecerea terenului menționat la pct. XX din anexa 2 la H.G. nr. 517/1999 în domeniul public al Statului Român nu a fost justificată de existența unei cauze de utilitate publică sau de un interes public, această trecere făcându-se cu încălcarea dispozițiilor art. 1, art. 3 alin. (1) și (4), și ale art. 7 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, motiv pentru care instanța va admite excepția de nelegalitate invocată de reclamant.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs, atât Comisia Locală de Fond Funciar Timișoara, cât și Agenția Domeniilor Statului, criticând hotărârea pentru nelegalitate și netemeinicie. În recursul său, recurenta Comisia Locală de Fond Funciar Timișoara a susținut că H.G. nr. 517/1999 are caracter normativ, întrucât se adresează, impersonal, formulând reguli de conduită în abstract, astfel că, instanța de fond în mod greșit a respins excepția inadmisibilității determinată de caracterul normativ al actului a cărei nelegalitate se invocă. În ce privește excepția inadmisibilității, raportată la împrejurarea că H.G. nr. 517/1999 a fost emisă anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 recurenta consideră că aceasta trebuia admisă, întrucât procedura excepției de nelegalitate se aplică doar actelor emise după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004.

La rândul său, recurentul Guvernul României susține că excepția de nelegalitate a H.G. nr. 517/1999 este inadmisibilă. Astfel, față de obiectul de reglementare, este evident că aceste dispoziții au caracter normativ, având rolul de a detalia legea și de asigura o interpretare și aplicare unitară a acesteia. Astfel, potrivit art. 8 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în cazul hotărârilor cu caracter normativ, Secretariatul General al Guvernului este obligat să solicite avizul Consiliului Legislativ. În cauză, Guvernul a depus avizul din anul 1999 al Consiliului Legislativ, făcând astfel dovada caracterului normativ al H.G.

nr. 517/1999. Prin cel de-al doilea motiv de recurs, recurentul a susținut că H.G. nr. 517/1999 este legală, fiind adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României, al art. 35 din Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, a art. 3 și 5 din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor și al art. 5 și 10 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Curtea constată că recursurile sunt fondate, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare. H.G.

nr. 517/1999, privind delimitarea suprafețelor de teren strict necesare pentru cercetarea și producerea de semințe și material săditor din categorii biologice superioare și de animale de rasă și trecerea terenurilor destinate producției aflate în administrarea institutelor și stațiunilor de cercetare și producție agricolă, în domeniul privat al statului, vizată de excepția de nelegalitate, este un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Cu privire la această categorie de acte administrative, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, prevede, într-adevăr, că „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”, iar art. II alin. (2) teza finală din acest din urmă act normativ prevede că „Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Referitor la dispozițiile legale susmenționate, Curtea Constituțională 1 a reținut că acestea sunt constituționale, prin raportare la următoarele prevederi din legea fundamentală: art. 1 alin. (5), care instituie obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor; art. 15 alin. (2), care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile; art. 16 alin. (1), care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice; art. 20 alin. (2) referitoare la principiul priorității tratatelor privitoare la drepturile omului, la care România este parte; art. 21 privind accesul liber la justiție; art. 23 referitor la libertatea individuală și art. 44 privind dreptul de proprietate privată.

În procesul de aplicare la speță a dispozițiilor legale incidente cauzelor cu a căror soluționare este sesizat – în speță fiind vorba de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, respectiv art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, reprezentând temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate – judecătorului național îi revine rolul de aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției Europene a Drepturilor Omului) și, pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitare.

În acest sens, judecătorul național, în calitate de prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului, are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-le preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor (mutatis mutandis, Vermeire împotriva Belgiei, hotărârea din 29 noiembrie 1991)” (C.E.D.O., hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu împotriva României nr. 2, în M. Of. nr. 830/05.12.2007). În privința rolului ce revine judecătorului național, în calitate de prim judecător comunitar, Curtea de Justiție de la Luxemburg a reținut că „este de competența instanței naționale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum legea generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune.

Instanța națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative, cu condiția ca interesul Comunității să fie pe deplin luat în considerare” (hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate). De aceea, în exercitarea rolului ce revine judecătorului național, ca prim judecător convențional și comunitar, prin raportare la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, la practica C.E.D.O.

(blocul de convenționalitate), precum și la reglementările comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală, a excepției de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reținând că aceste dispoziții contravin unor principii fundamentale, convenționale și comunitare, a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

Astfel, Curtea reține că dispozițiile susmenționate din Legea contenciosului administrativ, în măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și în practica C.E.D.O., precum și de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securității juridice, care este implicit în totalitatea articolelor Convenției și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (C.E.D.O., hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României).

Or, sub aspectul posibilității de cenzurare a legalității unui act juridic, C.E.D.O. a reținut că posibilitatea de a anula, fără limită în timp, o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securității juridice (C.E.D.O., hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumarescu împotriva României, în M. Of. nr. 414/31.08.2000), iar în opinia separată la această hotărâre a fost introdusă o nuanțare sub acest aspect, în sensul că „atunci când încălcarea acestui principiu (al securității raporturilor juridice – n.r.) se datorează posibilității de a anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie și executată, (...) încălcarea trebuie considerată ca o înfrângere a „dreptului la justiție”, garantat de art. 6 din Convenție.

Validitatea argumentelor C.E.D.O. în speța de față este susținută de similitudinea de efecte juridice existentă între hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă și actul administrativ irevocabil de către autoritatea emitentă și definitivat prin neutilizarea mijloacelor de atac prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. Curtea de Justiție de la Luxemburg a reținut, de asemenea – în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare – că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate.

[Hotărârea din 27 septembrie 1983, Universität Hamburg (C-216/82 pct. 5 și urm.), Hotărârea din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, pct. 10 și urm.), Hotărârea din 12 decembrie 1996, Accrington Beef și alții (C-241/95, pct. 14 și urm.), Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo (C-178/95, pct. 15 și urm.), Hotărârea din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel și alții (C-408/95, pct. 26 și urm.), Hotărârea din 15 februarie 2001, Nachi Europe (C-239/99, pct. 28 și urm.), Hotărârea din 20 septembrie 2001, Banks (C-390/98, pct. 109 și urm.) și Hotărârea din 23 februarie 2006, Atzeni și alții (C-346/03 și C-529/03, pct. 30 și următoarele)].

Față de cele arătate, Înalta Curte reține că dispozițiile în discuție din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care permit repunerea în discuție, în mod repetat și fără limită în timp, a legalității oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile și drepturile fundamentale arătate, contravenind practicii C.E.D.O. și a Curții de Justiție de la Luxemburg, pronunțate în situații juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privința actelor administrative individuale admiterea excepției de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere și conținut, cu anularea actului respectiv.

În consecință, în aplicarea prevederilor art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituție, prin raportare la principiile mai sus amintite, la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și la jurisprudența CEDO și a Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura, în speță, aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, și ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la H.G. nr. 517/1999, act administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a cărui nelegalitate a fost invocată în cauză, pe cale de excepție.

Pentru considerentele arătate, urmează a fi admise recursurile formulate în cauză, casată sentința atacată și respinsă, ca nefondată legal, excepția de nelegalitate invocată cu privire la poziția XX anexa 2 H.G. nr. 517/1999, având în vedere că, prin înlăturarea dispozițiilor legale susmenționate, în raport de data emiterii actului, cererea formulată este lipsită de temei legal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Comisia Locală de Fond Funciar Timișoara, Agenția Domeniilor Statului și Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 236 din 3 mai 2010 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată. Respinge excepția de nelegalitate ca nefondată. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 28 octombrie 2010. ___________ 1 Deciziile nr. 425 și 426 din 10 aprilie 2008, publicate în M. Of., Partea I nr. 354/08.05.2008.