ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4596/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4596/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2008)

Asupra recursurilor de

față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Reclamantul W.M. a chemat în judecată Comisia

Locală de Fond Funciar Timișoara, Comisia Județeană de Fond Funciar Timiș și Administrația

Domeniilor Publice – Filiala Timiș, solicitând instanței ca în contradictoriu cu

pârâții, să se identifice terenul deținut de Agenția Domeniilor Statului și să-l

pună la dispoziția Comisiei Locale de Fond Funciar; să se solicite punerea la dispoziție

a suprafeței de teren pentru care i-a fost validat reclamantului dreptul de proprietate

prin reconstituire, în suprafață de 2,91 ha, prin hotărârea nr. 1164 din 15 februarie

2007; să facă propunerea pentru emiterea deciziei de atribuire a terenului privind

titlul de proprietate; Comisia județeană să procedeze la validarea propunerii și

apoi să elibereze titlul de proprietate.

În motivarea acțiunii,

reclamantul a arătat că este cetățean român de etnie germană și că prin hotărârea

nr. 1164 din 15 februarie 2007 a Comisiei județene de fond funciar Timiș i-a fost

validat dreptul de proprietate prin reconstituire după antecesoarea sa S.M. Potrivit

art. 19 din H.G. nr. 890/2005 pârâtele I și II trebuiau, la cererea sa, să-i atribuie

cu prioritate terenuri care se aflau în rezervă la dispoziția acestora (art. 17

din Legea nr. 18/1991).

Reclamantul a mai arătat

că s-a adresat cu cerere pârâtelor care i-au adresat un răspuns a cărui finalitate

a fost o amânare fără termen, deși potrivit art. 10 din H.G. nr. 890/2005 pârâtele

aveau obligația să facă demersuri pentru identificarea unor rezerve de teren.

În ședința publică din

16 aprilie 2008, reprezentantul reclamantului, a solicitat introducerea în cauză

în calitate de pârâtă și a numitei Agenția Domeniilor Statului București.

Prin sentința civilă

nr. 6281 din 14 mai 2008, Judecătoria Timișoara a respins excepția lipsei calității

procesuale pasive a pârâtei Agenția Domeniilor Statului; a admis acțiunea formulată

de reclamant, a obligat pârâta Comisia județeană de fond funciar de pe lângă Instituția

Prefectului Județului Timiș să formuleze și să înainteze Agenției Domeniilor Statului

cerere privind predarea unei suprafețe de teren de 2,91 ha în raza orașului Timișoara;

a fost obligată pârâta Agenția Domeniilor Statului la predarea pe bază de protocol

către pârâta Comisia Locală pentru Fond Funciar de pe lângă Primăria Timișoara a

unei suprafețe de 2,91 ha pe raza orașului Timișoara, în vederea punerii în posesie

a reclamantului, cu această suprafață a fost obligată pârâta Comisia Locală de Fond

Funciar Timișoara să pună în posesie reclamantul, iar pârâta Comisia județeană de

fond funciar Timiș să emită titlul de proprietate reclamantului pentru suprafața

de 2,91 ha pe raza orașului Timișoara, în urma predării acestei suprafețe de către

pârâta Agenția Domeniilor Statului.

Împotriva acestei sentințe

au formulat recurs reclamantul W.M. și pârâta Comisia județeană pentru stabilirea

dreptului de proprietate privată asupra terenurilor.

Tribunalul Timiș prin

decizia nr. 182 din 14 octombrie 2008 a admis recursurile declarate de W.M. și Comisia

județeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor

Timiș, a casat sentința recurată și a trimis pricina spre o nouă judecată, aceleiași

Judecătorii Timișoara, cauza fiind înregistrată sub nr. 3837.1/325/2008.

La termenul de judecată

din 7 decembrie 2009, reclamantul W.M. a invocat excepția de nelegalitate a H.G.

nr. 517/1999 anexa 2 pct. XX.

În motivarea excepției

de nelegalitate, reclamantul a arătat că atacă H.G. nr. 517/1999, anexa 2, poziția

XX, întrucât terenul care formează obiectul litigiului a fost trecut în domeniul

public al statului, acest act fiind emis cu încălcarea dispozițiilor art. 3

alin. (1) din Legea nr. 213/1998, care prevede că domeniul public al statului „este

alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție, din cele

stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege și din alte bunuri

care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public (…)” și

ale art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, care definește interesul public.

Reclamantul a mai arătat

că, de acest act administrativ atacat depinde soluționarea fondului litigiului,

deoarece obiectul cauzei este retrocedarea terenului și în condițiile în care terenul

în litigiu ar ține într-adevăr de domeniul public al statului, acesta ar fi inalienabil

și nu s-ar putea reconstitui dreptul să de proprietate.

S-a arătat, de asemenea,

ca includerea terenului în litigiu în domeniul public al statului s-a făcut cu încălcarea

dispozițiilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, deoarece terenul nu se încadrează

în bunurile anexă, fiind vorba despre un teren viran și nu despre unul „destinat

cercetării și producerii de semințe și de material săditor din categoriile biologice

și de animale de rasă” și nici nu este de interes public național.

Prin încheierea civilă

nr. 64/R/27 ianuarie 2010, pronunțată în Dosarul nr. 3837.1/325/2008, Curtea de

Apel Timișoara, secția civilă, a scos cauza de pe rolul acestei secții și a trimis

dosarul secției de contencios administrativ și fiscal, din cadrul acestei instanțe.

Prin întâmpinările formulate,

atât Consiliul Local al Municipiului Timișoara, cât și Guvernul României au solicitat

respingerea excepției de nelegalitate ca inadmisibilă și în subsidiar ca netemeinică

și nelegală.

Curtea de Apel Timișoara,

secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 236 din 3

mai 2010 a dispus următoarea soluție:

- Respinge excepția inadmisibilității

excepției de nelegalitate:

- Respinge excepția lipsei

calității procesuale pasive a Consiliului Local al Municipiului Timișoara;

- Admite excepția de nelegalitate

invocată de reclamantul W.M.;

- Constată nelegalitatea

pct. XX din anexa 2 la H.G. nr. 517/1999, privind delimitarea suprafețelor de teren

strict necesar pentru cercetarea și producerea de semințe și material săditor din

categorii biologice superioare și de animale de rasă și trecerea terenurilor destinate

producției, aflate în administrarea institutelor și stațiunilor de cercetare și

producție agricolă, în domeniul privat al statului.

Pentru a pronunța această

sentință, instanța a reținut cu privire la excepția inadmisibilității excepției

de nelegalitate invocată, că este nefondată, reținând că H.G. nr. 517/1999 nu este

un act cu caracter normativ, ci un act administrativ individual, art. 4 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, permițând invocarea excepției de nelegalitate cu privire

la acte administrative individuale, cum este și H.G. nr. 517/1999.

Cu privire la excepția

lipsei calității procesuale pasive a Consiliului Local al Municipiului Timișoara,

instanța constată că reclamantul nu a chemat în judecată Consiliul Local al Municipiului

Timișoara.

Referitor la fondul excepției

de nelegalitate, instanța reține că interesul public care a determinat trecerea

acestui teren în domeniul public nu a fost probat, câtă vreme nu s-a făcut o referire

la împrejurările care justifică această măsură.

Astfel, instanța reține

că trecerea terenului menționat la pct. XX din anexa 2 la H.G. nr. 517/1999 în domeniul

public al Statului Român nu a fost justificată de existența unei cauze de utilitate

publică sau de un interes public, această trecere făcându-se cu încălcarea dispozițiilor

art. 1, art. 3 alin. (1) și (4), și ale art. 7 alin. (1) din Legea nr. 213/1998,

motiv pentru care instanța va admite excepția de nelegalitate invocată de reclamant.

Împotriva acestei sentințe

au declarat recurs, atât Comisia Locală de Fond Funciar Timișoara, cât și Agenția

Domeniilor Statului, criticând hotărârea pentru nelegalitate și netemeinicie.

În recursul său, recurenta

Comisia Locală de Fond Funciar Timișoara a susținut că H.G. nr. 517/1999 are caracter

normativ, întrucât se adresează, impersonal, formulând reguli de conduită în abstract,

astfel că, instanța de fond în mod greșit a respins excepția inadmisibilității determinată

de caracterul normativ al actului a cărei nelegalitate se invocă.

În ce privește excepția

inadmisibilității, raportată la împrejurarea că H.G. nr. 517/1999 a fost emisă anterior

intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 recurenta consideră că aceasta trebuia

admisă, întrucât procedura excepției de nelegalitate se aplică doar actelor emise

după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004.

La rândul său, recurentul

Guvernul României susține că excepția de nelegalitate a H.G. nr. 517/1999 este inadmisibilă.

Astfel, față de obiectul de reglementare, este evident că aceste dispoziții au caracter

normativ, având rolul de a detalia legea și de asigura o interpretare și aplicare

unitară a acesteia. Astfel, potrivit art. 8 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind

normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în cazul hotărârilor

cu caracter normativ, Secretariatul General al Guvernului este obligat să solicite

avizul Consiliului Legislativ. În cauză, Guvernul a depus avizul din anul 1999 al

Consiliului Legislativ, făcând astfel dovada caracterului normativ al H.G. nr. 517/1999.

Prin cel de-al doilea

motiv de recurs, recurentul a susținut că H.G. nr. 517/1999 este legală, fiind adoptată

în temeiul art. 108 din Constituția României, al art. 35 din Legea nr. 18/1991 a

fondului funciar, a art. 3 și 5 din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor

și al art. 5 și 10 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul

juridic al acesteia.

Examinând cauza și sentința

atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale

incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Curtea

constată că recursurile sunt fondate, pentru considerentele ce vor fi arătate în

continuare.

H.G. nr. 517/1999, privind

delimitarea suprafețelor de teren strict necesare pentru cercetarea și producerea

de semințe și material săditor din categorii biologice superioare și de animale

de rasă și trecerea terenurilor destinate producției aflate în administrarea institutelor

și stațiunilor de cercetare și producție agricolă, în domeniul privat al statului,

vizată de excepția de nelegalitate, este un act administrativ cu caracter individual

emis anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Cu privire la această

categorie de acte administrative, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel

cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, prevede, într-adevăr, că „Legalitatea

unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii

acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție,

din oficiu sau la cererea părții interesate”, iar art. II alin. (2) teza finală

din acest din urmă act normativ prevede că „Excepția de nelegalitate poate fi invocată

și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a

Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate

prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Referitor la dispozițiile

legale susmenționate, Curtea Constituțională

1

a reținut că acestea sunt

constituționale, prin raportare la următoarele prevederi din legea fundamentală:

art. 1 alin. (5), care instituie obligativitatea respectării Constituției, a supremației

sale și a legilor; art. 15 alin. (2), care prevede că legea dispune numai pentru

viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile; art. 16

alin. (1), care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților

publice; art. 20 alin. (2) referitoare la principiul priorității tratatelor privitoare

la drepturile omului, la care România este parte; art. 21 privind accesul liber

la justiție; art. 23 referitor la libertatea individuală și art. 44 privind dreptul

de proprietate privată.

În procesul de aplicare

la speță a dispozițiilor legale incidente cauzelor cu a căror soluționare este sesizat

– în speță fiind vorba de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările

ulterioare, respectiv art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, reprezentând

temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate – judecătorului național

îi revine rolul de aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție,

republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile

fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției Europene

a Drepturilor Omului) și, pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție,

republicată, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul

intern cu reglementările și jurisprudența comunitare.

În acest sens, judecătorul

național, în calitate de prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului,

are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-le

preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără

să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor (mutatis mutandis,

Vermeire împotriva Belgiei, hotărârea din 29 noiembrie 1991)” (C.E.D.O., hotărârea

din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu împotriva României nr. 2, în M. Of.

nr. 830/05.12.2007).

În privința rolului ce

revine judecătorului național, în calitate de prim judecător comunitar, Curtea de

Justiție de la Luxemburg a reținut că „este de competența instanței naționale să

asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în

măsura necesară, un act normativ național precum legea generală privind dreptul

administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța națională poate pune în aplicare

principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime

în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și

al autorităților administrative, cu condiția ca interesul Comunității să fie pe

deplin luat în considerare” (hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate).

De aceea, în exercitarea

rolului ce revine judecătorului național, ca prim judecător convențional și comunitar,

prin raportare la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, la practica C.E.D.O.

(blocul de convenționalitate), precum și la reglementările comunitare și jurisprudența

Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura dispozițiile din Legea

contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, care permit

cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală, a excepției de nelegalitate

a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării

în vigoare a Legii nr. 554/2004, reținând că aceste dispoziții contravin unor principii

fundamentale, convenționale și comunitare, a căror respectare asigură exercițiul

real al drepturilor fundamentale ale omului.

Astfel, Curtea reține

că dispozițiile susmenționate din Legea contenciosului administrativ, în măsura

în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual

emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, încalcă dreptul la un proces

echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și în

practica C.E.D.O., precum și de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii

Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securității juridice, care este

implicit în totalitatea articolelor Convenției și care constituie unul din elementele

fundamentale ale statului de drept” (C.E.D.O., hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian

contra României).

Or, sub aspectul posibilității

de cenzurare a legalității unui act juridic, C.E.D.O. a reținut că posibilitatea

de a anula, fără limită în timp, o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă

o încălcare a principiului securității juridice (C.E.D.O., hotărârea din 28 octombrie

1999 în cauza Brumarescu împotriva României, în M. Of. nr. 414/31.08.2000), iar

în opinia separată la această hotărâre a fost introdusă o nuanțare sub acest aspect,

în sensul că „atunci când încălcarea acestui principiu (al securității raporturilor

juridice – n.r.) se datorează posibilității de a anula, fără limită în timp, o hotărâre

definitivă, obligatorie și executată, (...) încălcarea trebuie considerată ca o

înfrângere a „dreptului la justiție”, garantat de art. 6 din Convenție.

Validitatea argumentelor

C.E.D.O. în speța de față este susținută de similitudinea de efecte juridice existentă

între hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă și actul administrativ

irevocabil de către autoritatea emitentă și definitivat prin neutilizarea mijloacelor

de atac prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Curtea de Justiție de

la Luxemburg a reținut, de asemenea – în ceea ce privește posibilitatea de invocare

a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare – că,

atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui

act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie

să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și

nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici

chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate. [Hotărârea din 27 septembrie

1983, Universität Hamburg (C-216/82 pct. 5 și urm.), Hotărârea din 9 martie 1994,

TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, pct. 10 și urm.), Hotărârea din 12 decembrie

1996, Accrington Beef și alții (C-241/95, pct. 14 și urm.), Hotărârea din 30 ianuarie

1997, Wiljo (C-178/95, pct. 15 și urm.), Hotărârea din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel

și alții (C-408/95, pct. 26 și urm.), Hotărârea din 15 februarie 2001, Nachi Europe

(C-239/99, pct. 28 și urm.), Hotărârea din 20 septembrie 2001, Banks (C-390/98,

pct. 109 și urm.) și Hotărârea din 23 februarie 2006, Atzeni și alții (C-346/03

și C-529/03, pct. 30 și următoarele)].

Față de cele arătate,

Înalta Curte reține că dispozițiile în discuție din Legea nr. 554/2004, cu modificările

și completările ulterioare, care permit repunerea în discuție, în mod repetat și

fără limită în timp, a legalității oricărui act administrativ cu caracter individual,

indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile și drepturile fundamentale

arătate, contravenind practicii C.E.D.O. și a Curții de Justiție de la Luxemburg,

pronunțate în situații juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privința actelor

administrative individuale admiterea excepției de nelegalitate produce efecte similare,

ca întindere și conținut, cu anularea actului respectiv.

În consecință, în aplicarea

prevederilor art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituție, prin raportare

la principiile mai sus amintite, la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și

la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și la jurisprudența

CEDO și a Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura, în speță,

aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost

modificat prin Legea nr. 262/2007, și ale art. II alin. (2) teza finală din Legea

nr. 262/2007, cu privire la H.G. nr. 517/1999, act administrativ unilateral cu caracter

individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a cărui nelegalitate

a fost invocată în cauză, pe cale de excepție.

Pentru considerentele

arătate, urmează a fi admise recursurile formulate în cauză, casată sentința atacată

și respinsă, ca nefondată legal, excepția de nelegalitate invocată cu privire la

poziția XX anexa 2 H.G. nr. 517/1999, având în vedere că, prin înlăturarea dispozițiilor

legale susmenționate, în raport de data emiterii actului, cererea formulată este

lipsită de temei legal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate

de Comisia Locală de Fond Funciar Timișoara, Agenția Domeniilor Statului și Guvernul

României împotriva sentinței civile nr. 236 din 3 mai 2010 a Curții de Apel Timișoara,

secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată.

Respinge excepția de nelegalitate

ca nefondată.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 28 octombrie 2010.

___________

1

Deciziile nr. 425 și

426 din 10 aprilie 2008, publicate în

M. Of., Partea

I nr. 354/08.05.2008.