ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2429/2018

Circumstanțele cauzei 1.1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 22.10.2015, sub nr. x, reclamanții A., B., C., au solicitatat în contradictoriu pârâții Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice, D. - Director General Interimar al Institutului Național pentru Fizica Laserilor, Plasmei și Radiației, Consiliul de Administrație al Institutului Național pentru Fizica Laserilor, Plasmei și Radiației anularea ordinului MECS NR. 709/12.12.2014 și drept consecință emiterea unui nou ordin privind demiterea pârâtului D. din funcția de Director General al INFLPR (Institutul Național Pentru Fizica Laserilor, Plasmei și Radiației), precum și obligarea la efectuarea procedurilor privind ocuparea funcției de director general, respectiv organizarea concursului privind ocuparea acestei funcții. 1.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 498 din data de 17 februarie 2016 a Curții de Apel, secția de contencios administrativ și fiscal a fost admisă excepția inadmisibilității acțiunii. A fost respinsă acțiunea formulată de reclamanții A., B., C., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale Și Cercetării Științifice, D. - Director General Interimar al Institutului Național pentru Fizica Laserilor, Plasmei și Radiației și Consiliul de Administrație al Institutului Național pentru Fizica Laserilor, Plasmei și Radiației, ca inadmisibilă (pentru lipsa procedurii prealabile). 1.

Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond au promovat recurs reclamanții A., B., C. criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Recurenții nu au invocat niciunul din cazurile de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ., însă criticile formulate în cererea de recurs se circumscriu motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În concret, recurenții au susținut că este de neconceput ca o jurisdicție administrativă să se substituie, sau să fie apreciată ca substitut al unei instanțe judecătorești. Astfel că aprecierile Curții sunt incorecte, în sensul admiterii unei așa numite excepții de inadmisibilitate a cererii, sub aparentul criteriu al lipsei procedurii prealabile. Arată recurenții că art. 21, alin. din Constituția României stipulează că orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor și libertăților sale legitime. Iar, alin. (2), din normativul fundamental reglementează că nici o lege nu poate îngrădi exercitare unui drept. Se mai susține că însăși Curtea Constituțională, prin Decizia Nr. 1, din 8 februarie 1994, a apreciat că este de competența exclusivă a legiuitorului de a institui asemenea proceduri administrativ jurisdicționale destinate în general să asigure soluționarea mai rapidă a unor categorii de litigii, decongestionarea instanțelor judecătorești de cauzele administrative ce pot fi rezolvate pe acesta cale sau evitarea cheltuielilor de judecată. Prin prisma acestor aspecte procedura administrativ jurisdicțională constituie o măsură de protecție care așa cum reține CCR, nu poate avea ca scop, în nici un mod limitarea accesului la justiție. Așa fiind, în opinia recurenților, existența unor organe administrative de jurisdicție nu poate să ducă la înlăturarea intervenției instanțelor judecătorești, în condițiile stabilite de lege această chestiune rezultă și din principiul separației puterilor în stat, care, în ceea ce privește relația dintre administrația publică și autoritatea judecătorească, exclude posibilitatea ca un organ al administrației publice, chiar cu caracter jurisdicțional, să se substituie instanței judecătorești. Au mai apreciat recurenții că pentru ca o autoritate publică să poată pretinde statutul de jurisdicție administrativă specială, ea trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții: să fie una administrativă, respectiv să aparțină acelui subsistem instituțional al statului, înzestrat cu realizarea funcției executive; să fie abilitată, printr-un text de lege să soluționeze stări conflictuale, generate sau determinate de acte administrative; activitatea unor astfel de litigii să se desfășoare cu respectarea principiului contradictorialității, dreptului la apărare și independenței funcționale. Lipsa oricăruia din elementele menționate anterior face ca activitatea unui organ administrativ, chiar de soluționare a unor petiții, în cel mai larg sens al noțiunii să nu poată avea un caracter jurisdicțional. Se arată că, acest context, ce ar fi trebuit apreciat de către instanță la pronunțarea unei soluții, este nuanțat și de faptul că este îndoielnic ca autoritatea emitentă să revină asupra unui act dat, aflat în beneficiul prezumției de deplină legalitate, în sensul revocării sale, ca și consecință a luării în considerare unei petiții adresate de un particular. Practica judicară în materie confirmă acest aspect, autoritățile fiind sancționate de instanța de judecată, organ de cenzură a actelor administrative. Fapt pentru care în interpretarea speței în sine, excepția invocată de către pârâți, și admisă de către instanță, are o bază de argumentare formală, de aparență, iar soluția pronunțată este eronată. Se mai susține că atât din practica instanțelor de «judecată, cât și din doctrină refuzul unei autorități, prin exces de putere, având semnificația "excesului de apreciere", prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, rezultă așadar din faptul că limitele dreptului de apreciere al autorităților publice sunt date tocmai de limitele drepturilor fundamentale ale cetățenilor, prevăzute de Constituție, de lege, de suma actelor administrativ - normative care reglementează raporturile dintre autoritate și persoanele interesate. Orice refuz, indiferent de valențele sale, venit din partea administrației, chiar dacă este întemeiat pe excesul de putere al autorităților publice, poate fi considerat ca un refuz cu rea voință, astfel că justificarea administrației, de a rezolva aspectele, în fața instanței de contencios administrativ cade evident în sarcina administrației, reclamantul nefiind obligat să dovedească reaua voință a administrației, adică, o culpă a acesteia. Or, în limitele obiectului și cererii de chemare în judecată, instanța este chemată să constate în primul rând nelegalitatea refuzului administrație/autorității de a rezolva aspectele reclamate, fără a se pronunța asupra existenței sau întinderii unui drept, și/sau fără a avea dreptul să impună administrației să rezolve cererea într-un anumit sens, întrucât ar exista riscul substituirii autorității/administrației. 1.

Apărările formulate in cauză Intimatul-pârât D. a depus întâmpinare prin care a înțeles să invoce neregularitatea recursului din perspectiva neîndeplinirii cerințelor disp. art. 486 alin. (1) C. proc. civ., în sensul că recurenții nu au indicat domiciliul intimaților și nici datele de identificare ale avocatului. De asemenea, s-a invocat inadmisibilitatea recursului din perspectiva faptului că prin motivarea cererii de recurs nu este invocată o neconformitate a hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, ci este adusă o critică neconvingătoare a sistemului consacrat în dreptul românesc de contestare a actelor administrative. S-a mai apreciat prin întâmpinare, că argumentele recurenților sunt simple critici ale dispozițiilor legale sau a interpretării acestora, neinvocându-se nici un motiv de casare, recursul fiind nul întrucât criticile nu pot fi încadrate printre cele enumerate de art. 488 C. proc. civ. Mai arată intimatul că prin motivarea cererii de recurs nu este invocată o neconformitate a hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, ci, este adusă o critică neconvingătoare a sistemului consacrat în dreptul românesc de contestare a actelor administrative. 1.

Procedura derulată în recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 5 martie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Prin încheierea de ședință din 14 mai 2018, completul de filtru, a respins excepția nulității recursului. Totodată, a admis în principiu recursul declarat de reclamanții A., B., C., în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ. a acordat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică. 2. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Motivele de recurs invocate se circumscriu prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., respectiv atunci când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Sub un prim aspect, recurenții au susținut că în mod greșit a fost respinsă ca inadmisibilă cererea lor de chemare în judecată, pentru lipsa procedurii prealabile, deoarece o jurisdicție administrativă nu se poate substitui unei instanțe judecătorești. Au mai precizat recurenții că procedura administrativ jurisdicțională constituie o măsură de protecție care așa cum reține CCR, și nu poate avea ca scop, în nici un mod, limitarea accesului la justiție. Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că recurenții fac o confuzie între procedura prealabilă instituită de prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 și procedurile speciale administrative. Astfel, recursul grațios și recursul ierarhic, reglementate de art. 7 din Legea nr. 554/2004, drept condiții pentru introducerea unei acțiuni în justiție, recursuri care nu presupun contradictorialitatea, soluționându-se pe baza unor reguli ale procedurii administrative necontencioase, nu trebuie confundate cu jurisdicțiile speciale administrative, care, potrivit art. 21 alin. (4) din Constituția României, sunt facultative și gratuite. Este de principiu că jurisdicțiile speciale administrative sunt forme de control administrativ extern, definite de art. 2 alin. (1) lit. e), drept activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă ce are, conform legii organice speciale în materie, competența de soluționare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialității, asigurării dreptului la apărare și independenței activității administrativ-jurisdicționale. De altfel, această distincție a fost făcută și de Curtea Constituțională în decizia nr. 34/9 februarie 2016, publicată în M. Of. nr. 286 din 15.04.2016: "Justițiabilul trebuie să aibă posibilitatea să opteze pentru parcurgerea unei proceduri administrativ-jurisdicționale, ca o expresie a încrederii sale în faptul că litigiul său poate fi soluționat cu celeritate și de către o jurisdicție specializată, dar nu i se poate impune recurgerea la o jurisdicție administrativă specială, dacă acesta consideră că este mai bine să sesizeze direct instanța judecătorească competentă potrivit legii. Acest lucru nu înseamnă că justițiabilul nu poate fi obligat la parcurgerea unei proceduri prealabile, respectiv a unor căi de atac interne, cum ar fi recursul ierarhic sau recursul grațios și care dau posibilitatea autorităților competente să reanalizeze actul administrativ contestat." Totodată, constituționalitatea prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 a fost reiterată în numeroase decizii ale Curții Constituționale, a cărei practică stabilă este în sensul că "plângerea formulată de persoana ce se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ nu conferă caracter neconstituțional textului de lege criticat, întrucât procedura administrativă prealabilă învestirii instanței de judecată nu împiedică și nu restrânge accesul celui în cauză la justiție. Dimpotrivă, această prevedere de lege instituie, în plus, un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent sau de organul ierarhic superior." (deciziile 39/2005, 797/2007, 184/2007, 382/2007 etc). Așadar, în mod legal a reținut prima instanță că, în cauză, recurenții reclamanți nu au făcut dovada că au solicitat emitentului actului, respectiv intimatul pârât MECS, revocarea actului atacat. Un al doilea motiv de recurs a fost acela că fiind vorba de un refuz nejustificat de soluționare a unei cereri, nu era necesară urmarea procedurii prealalbile administrative. Fără a nega valabilitatea acestei teorii, se constată, totuși, că în speță, recurenții reclamanți au solicitat instanței să dispună anularea ordinului MECS NR. 709/12.12.2014, și drept consecință emiterea unui nou ordin privind demiterea pârâtului D. din funcția de Director General al INFLPR (INSTITUTUL NAȚIONAL PENTRU FIZICA LASERILOR, PLASMEI ȘI RADIAȚIEI), precum și la efectuarea procedurilor privind ocuparea funcției de director general, respectiv organizarea concursului privind ocuparea acestei funcții. Ca atare, demersul lor judiciar nu poate fi calificat ca o plângere împotriva unui refuz nejustificat al autorității de a soluționa o cerere, ci dimpotrivă, se solicită anularea unui act administrativ care are un efect presupus vătămător asupra drepturilor și intereselor legitime ale titularilor acțiunii. În acest sens, erau pe deplin aplicabile prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, așa cum au fost redate și analizate de instanța de fond. 3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Raportat la toate considerentele expuse mai sus, Înalta Curte apreciază că prezentul recurs este nefondat, motiv pentru care în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 544/2004 și disp. art. 497 C. proc. civ., va dispune respingerea acestuia, cu consecința menținerii sentinței pronunțate de instanța de fond ca legală și temeinică.