ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 792/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 17 mai 2016 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a Contencios Administrativ și Fiscal cu nr. x/2016 reclamanta UAT SĂLCIOARA, a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Ministerul Finanțelor Publice, Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Ploiești, și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Ploiești - Agenția Județeană a Finanțelor Publice Dâmbovița suspendarea executării Notificării nr. x din 4 februarie 2016 și a actelor subsecvente de punere în aplicare a acesteia până la soluționarea de către instanța de fond a contestației împotriva actului administrativ care face obiectul prezentei cereri de suspendare.

În motivarea în fapt a cererii reclamanta arată în esență că sunt îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Soluția instanței de fond

Prin Sentința nr. 2266 din data de 28 iunie 2016 Curtea de Apel București, secția a VIII-a Contencios Administrativ și Fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta UAT Sălcioara, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Ministerul Finanțelor Publice, Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Ploiești și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Ploiești - Agenția Județeană a Finanțelor Publice Dâmbovița, dispunând suspendarea executării Notificării nr. x din 4 februarie 2016 emisă de MDRAP, până la pronunțarea instanței de fond.

Recursul exercitat în cauză

Împotriva Sentinței civile nr. 2266 pronunțată la data de 28 iunie 2016 de către Curtea de Apel București, secția a VIII-a Contencios Administrativ și Fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, solicitând admiterea acestuia, casarea hotărârii recurate iar în urma rejudecării fondului cauzei, respingerea cererii de suspendare a executării Notificării.

S-au invocat dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurentul susținând că hotărârea atacată este nelegală și netemeinică, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

În motivarea recursului, s-a susținut, în esență, de recurentul - pârât că în ceea ce privește considerentele instanței de fond cu privire la faptul că autoritatea ar fi avut cunoștință de cesiunea contractului de lucrări înainte de a efectua plățile către intimata - reclamantă (pag. 6 - 7 din sentința recurată), solicită a fi reținute ca fiind eronate aceste aprecieri, instanța de recurs urmând a constata faptul că autoritatea a justificat această împrejurare prin apărările formulate pe fondul cauzei.

Contrar celor reținute, în mod eronat, de instanța de fond, susține recurentul - pârât că instituția nu a avut cunoștință de existența contractului de cesiune nr. x din 3 iulie 2014 încheiat între S.C. A. S.A. (în calitate de executant cedent) și S.C. B. S.R.L. (în calitate de execut; cesionar) anterior datei de 2 decembrie 2015 când, prin adresa nr. x din 2 decembrie 2015 (înregistrată la sediul MDRAP cu nr. x din 2 decembrie 2015), UAT Județul Dâmbovița a înaintat dosarul documentele necesare obiectivului de investiții "Alimentare cu apă în comuna Sălcioara județul Dâmbovița".

Urmare a analizării documentației obiectivului de investiții anterior menționat, autoritatea a constata faptul că există o diferență între părțile contractului de lucrări nr. x din 6 august 2010, a Actului adițional nr. x din 29 februarie 2012 și a Actului adițional nr. 2 din 17 iulie 2013 la contractul de lucrări, încheiate între UAT Comuna Sălcioara și S.C. A. S.A., respectiv Actul adițional nr. 3 încheiat între UAT Comuna Sălcioara și S.C. B. S.R.L.

În consecință, la solicitarea MDRAP, în data de 19 ianuarie 2016, UAT Comuna Sălcioara a transmis contractul de cesiune nr. x din 3 iulie 2014 (prin e-mail).

Totodată, în ceea ce privește corespondența purtată între S.C. B. S.R.L. și MDRAP susține recurentul -pârât că, prin adresa nr. x din 3 iunie 2015, înregistrată la sediul MDRAP cu nr. x din 4 septembrie 2015, S.C. B. S.R.L. a comunicat MDRAP că "a executat lucrări de alimentare cu apă a comunei Sălcioara, județul Dâmbovița, pentru un număr de 9 (nouă) sate arondate acestei comune, în conformitate cu prevederile contractului nr. x din 6 august 2010 (în valoare de 15.930.101,88 RON inclusiv TVA), începând din anul 2010. Valoarea totală a lucrărilor executate și recepționate până la data prezentei este de 11.396.515,00 RON inclusiv TVA, din care încasate numai 7.4447771.320,01 RON inclusiv TVA" și, de asemenea, au solicitat "să ne acordați tot sprijinul pentru obținerea finanțării lucrărilor rămase de executat, respectiv alocarea fondurilor necesare finalizării lucrărilor ce fac obiectul contractului nr. x din 6 august 2010, astfel încât și locuitorii comunei Sălcioara, precum și cei ai celor 9 sate din jur să se poată bucura de aceste programe menite să le ușureze munca și viața, să aibă acces la apă potabilă de bună calitate, fără nitriți și nitrați (din fântâni), fapt ce reprezintă o stare de normalitate".

Consideră recurentul - pârât că, prin această adresă, MDRAP a fost indus în eroare, întrucât contractul de lucrări nr. x din 6 august 2010 a fost încheiat de UAT Comuna Sălcioara cu S.C. A. S.A. (având CiF x) și nu cu S.C. B. S.R.L. (având C1F x),; iar lucrările, începând cu anul 2010 și până la încheierea contractului de cesiune în anul 2014, fost executate de către S.C. A. S.A.

Astfel, cu bună credință și în necunoștință de cauză față de actele întocmite către/între UAT Comuna Sălcioara, S.C. A. S.A. și S.C. B. S.R.L., prin adresa MDRAP nr. x din 24 septembrie 2015 s-a comunicat către S.C. B. S.R.L. modalitatea de finanțare prin Programul național de dezvoltare locală, conform art. 8 din O.U.G. nr. 28/2013, art. 38 și 41 din Legea nr. 273/2006 și art. 101 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 28/2013.

Astfel, susține recurentul - pârât, reiese indubitabil faptul că UAT Sălcioara a încălcat prevederile legale anterior menționate, întrucât MDRAP nu a avut cunostință de existența contractului de cesiune nr. x din 3 iulie 2014 încheiat între S.C. A. S.A. (în calitate de executant cedent) și S.C. B. S.R.L. (în calitate de executant cesionar) anterior datei de 2 decembrie 2015 când, prin adresa nr. x din 2 decembrie 2015 (înregistrată la sediul MDRAP cu nr. x din 2 decembrie 2015), UAT Județul Dâmbovița a înaintat dosarul cu documentele necesare obiectivului de investiții "Alimentare cu apă în comuna Sălcioara, județul Dâmbovița".

De asemenea, recurentul - pârât solicită instanței să constate faptul că, în mod eronat, în considerentele sentinței recurate (pagina 6 ultimul alineat), instanța de fond a reținut că Notificarea MDRAP nr. x din 4 februarie 2016 nu ar fi motivată și că neregula reținută ar rezulta mai degrabă din întâmpinarea ministerului, în condițiile în care în cuprinsul notificării mai sus menționate, sunt prezentate în clar care sunt motivele pentru care a fost emis acest act administrativ.

Prin întâmpinare s-a răspuns argumentelor prezentate de reclamantă prin cererea de suspendare formulată în cauză.

În ceea ce privește considerentele instanței de fond din sentința recurată (pag. 7 primul alineat) privitoare la faptul că la momentul cesionării lucrările erau foarte avansate, respectiv că la data formulării acțiunii de către UAT Sălcioara erau finalizate în proporție de 85%, recurentul - pârât solicită a se reține că, față de dispozițiile art. 204

1

din O.U.G. nr. 34/2006, în lege nu este stipulată o derogare de la aceste prevederi, pentru situația în care stadiul lucrărilor este avansat, chiar și în proporție de 85%.

Totodată, în ceea ce privește incidența în speță a prevederilor art. 2 pct. 7 din Regulamentul CE nr. 1083/2006, astfel cum a reținut instanța de fond în considerentele sentinței recurate (pagina 6 alin. (2), apreciază recurentul - pârât ca acestea nu sunt aplicabile în speță, întrucât acest regulament stabilește prevederile generale privind Fondul European de Dezvoltare Regional, Fondul Social European și Fondul de Coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. x iar UAT Comuna Sălcioara a beneficiat de prevederile O.U.G. nr. 28/2013: pentru aprobarea Programului național de dezvoltare locală, ca urmare a implementării obiectivului de investiții "Alimentare cu apă în comuna Sălcioara, județul Dâmbovița".

Apreciază recurentul - pârât că nu sunt aplicabile prevederile Regulamentului CE nr. 1083/2006, astfel cum, în mod eronat, a reținut Curtea de Apel București în considerentele sentinței recurate.

În consecință, recurentul - pârât solicită a se reține că motivele invocate de instanța de fond în susținerea cazului bine justificat, nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

B) în ceea ce privește paguba iminentă, susține recurentul - pârât că, în mod eronat, a reținut Curtea de Apel București în considerentele sentinței recurate (pagina 7 alin. (5) că este îndeplinită această condiție în speță, întrucât cuantumul sumei prevăzute în notificare ar putea conduce la perturbarea grava a UAT Comuna Sălcioara.

Apreciază în acest sens recurentul - pârât că măsura suspendării executării s-ar justifica numai dacă actul administrativ ar stabili, în sarcina intimatei-reclamante, obligații a căror îndeplinire i-ar produce un prejudiciu greu de înlăturat în ipoteza anulării actului, însă această condiție nu este îndeplinită în speță, pentru că nu poate fi reținut un risc real de perturbare a activității acesteia prin plata sumei reținute prin actul administrativ contestat.

Astfel, simplul fapt că UAT Comuna Sălcioara este instituție publică, iar pentru punere în executare a titlului executoriu ar însemna să fie alocați bani publici care nu se regăsesc în bugetul acesteia, ceea ce ar afecta echilibrul bugetar și ar provoca o blocare a activității instituției și a finalizării altor proiecte în curs, nu este de natură a califica acest aspect ca paguba iminentă. Tocmai fiindcă este o instituție de stat, reclamanta ar trebui să aibă un capitol bugetar destinat plății despăgubirilor în urma unor eventuale procese.

Având în vedere textele de lege invocate, consideră recurentul - pârât că reclamantei referitoare la afectarea gravă și iremediabilă a activității sale nu își găsesc suport nici în legislația în vigoare, nici în realitatea concretă iar susținerea potrivit căreia executarea actului administrativ ar afecta grav funcționarea intimatei-reclamante, nu este suficientă pentru a demonstra existența acestei condiții, întrucât eventuala producere a unei pagube trebuie să fie o consecință a executării, iar nu însăși executarea actului administrativ atacat.

În concluzie, solicită a se reține că nu sunt îndeplinite cele două condiții cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, motiv pentru care solicită admiterea recursului, casarea sentinței recurate iar în urma rejudecării fondului cauzei, să se respingă cererea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului intimata - reclamantă UAT Sălcioara a formulat întâmpinare, în cadrul căreia a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat și menținerea, ca temeinică și legală, a soluției pronunțate de instanța de fond, în speță fiind îndeplinite în mod cumulativ cele două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv condiția "cazului bine justificat" precum și cea de-a doua condiție "prevenirea unei pagube iminente".

În ceea ce privește primul motiv de recurs, solicită intimata - reclamantă a fi respinse argumentele recurentei constatându-se că, din contră, prima instanță, în soluționarea cauzei, a respectat limitele formale și legale ale unui astfel de litigiu, însă, vis-a-vis de situația de fapt, analiza sumară a cererii a indicat incidența cazului bine justificat.

Astfel, în sinteză, instanța, realizând o cercetare sumară, fără a antama fondul cauzei, a semnalat prezența unor indicii de nelegalitate și netemeinicie, cum ar fi:

- faptul că Notificarea este nemotivată, ceea ce atrage sancțiunea nulității.

Astfel, din conținutul Notificării nu reiese care este motivul de fapt care a condus la concluzia că sumele au fost utilizate cu nerespectarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, simpla menționare eliptică a unor texte de lege neputând conduce la concluzia că autoritatea a motivat obligația de restituire stabilită în sarcina beneficiarului;

- Faptul că Notificarea a cărei suspendare s-a solicitat a fi dispusa de instanță încalcă principiul proporționalității;

Astfel, se va observa că neregula constatată se desprinde, ca motivare în fapt mai mult din argumentele aduse prin răspunsul la plângerea prealabilă și din întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, decât din actul administrativ propriu-zis, ceea ce contravine regulii că actul administrativ trebuie motivat în fapt și în drept în cuprinsul său, nefiind admise "completările" sau lămuririle prin acte ulterioare.

Astfel, potrivit răspunsului la plângerea prealabilă și întâmpinării, sancțiunea ar fi fost aplicată întrucât cheltuiala nu ar mai fi fost eligibilă, întrucât contractul ar fi suferit o modificare substanțială, însă, așa cum rezultă din documente, pârâta nici măcar nu contesta această împrejurare, la momentul efectiv al cesiunii lucrările erau foarte avansate - respectiv - peste 70 %, iar la momentul emiterii Notificării - peste 85%.

Din acest punct de vedere, consideră intimata - reclamantă că solicitarea pârâtei de restituire a întregii sume apare ca fiind cel puțin nerezonabilă, neproporțională, dacă nu nelegală.

- faptul că Notificarea a cărei suspendare s-a solicitat a fi dispusă de instanță este nelegală și privită din prisma următoarelor aspecte:

- contractul de lucrări dintre subscrisa și S.C. A. S.A. a fost încheiat la data de 6 august 2010 - deci anterior intrării în vigoare nu numai a noului C. civ., dar anterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului Național de Dezvoltare Locală, cu modificările și completările ulterioare;

- Majoritatea lucrărilor din contractul cesionat au fost efectuate, înainte de cesiune, respectiv peste 70%:

- prin contractul inițial, cesiunea NU ERA INTERZISĂ, ci permisă cu avizul beneficiarului lucrării, aviz care a fost obținut.

Mai susține intimata - reclamantă că, deși recurenta critica sentința prin prisma împrejurării că prima instanță ar fi depășit limitele obiectului cererii, totuși, în susținerea argumentelor face ample referiri la situația de drept și de fapt.

În concluzie, solicită respingerea recursului, ca nefondat și menținerea soluției date de instanța de fond, ca legală și temeinică.

Împotriva aceluiași recurs, în data de 14 februarie 2019 și intimatul - pârât Ministerul Finanțelor Publice a depus la dosar întâmpinare, în cadrul căreia a invocat, pe cale de excepție, lipsa calității procesuale pasive.

În susținerea excepției a menționat că, față de obiectul cererii de chemare în judecată, prin care se supune cenzurii instanței judecătorești un act administrativ emis de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, în speță nu poate fi reținută calitatea procesuală pasivă a Ministerului Finanțelor Publice, deoarece în speță nu se realizează identitatea cerută de lege între cel care stă în judecată în calitate de pârât și cel care poate fi obligat la raportul juridic dedus judecății. Astfel, apreciază intimatul - pârât că, în raport de obiectul acțiunii, chemarea în judecată a Ministerului Finanțelor Publice este nejustificată, având în vedere că acest pârât nu este emitentul actului administrativ contestat.

În susținerea aceleiași excepții invocă și dispozițiile art. 52 din Constituția României, menționându-se în continuare că, în mod greșit reclamanta s-a îndreptat, prin cererea de chemare în judecată formulată și împotriva Ministerului Finanțelor Publice, motiv pentru care se impune a se admite excepția lipsei calității procesuale pasive a acestei instituții și a se respinge acțiunea, ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă.

Răspunsul la întâmpinare.

Recurentul - pârât a depus Răspuns la întâmpinarea formulată de intimata - reclamantă UAT Sălcioara, în cadrul căruia combate susținerile acesteia din întâmpinare, solicitând, în esență, instanței de recurs a le înlătura, ca fiind neîntemeiate prin raportare la argumentele formulate de autoritatea recurentă în cadrul întâmpinării depusă la momentul judecării pe fond a cauzei și în cadrul recursului.

Procedura de soluționare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din Camera de Consiliu din data de 13 februarie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea de ședință din Camera de Consiliu din data de 23 octombrie 2018, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecata pe fond a recursului, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496 - 499 din C. proc. civ.

Situația de fapt reținută și considerentele primei instanțe privind admiterea cererii de suspendare

Analizându-se actele și lucrările dosarului se constată că, în fapt intimata-reclamantă UAT Sălcioara, a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Ministerul Finanțelor Publice, Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Ploiești, și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Ploiești - Agenția Județeană a Finanțelor Publice Dâmbovița suspendarea executării Notificării nr. x din 4 februarie 2016 și a actelor subsecvente de punere în aplicare a acesteia până la soluționarea de către instanța de fond a contestației împotriva actului administrativ care face obiectul prezentei cereri de suspendare.

În fapt, prin Notificarea nr. x din 4 februarie 2016 emisă de către pârâtul MDRAP, s-a dispus restituirea sumei de 7.328.161,66 RON acordată prin transferuri de la bugetul de stat, prin bugetul instituției, în vederea realizării obiectivului "Alimentare cu apă" (Conform contractului de finanțare din anul 2014) și ulterior prin Contractul de finanțare din anul 2015 denumit "alimentare cu apă în comuna Sălcioara, județul Dâmbovița" prin PNDR, întrucât reclamanta nu a respectat prevederile O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, prin actul administrativ a cărui suspendare se solicită, autoritatea emitentă, pârâtul MDRAP, în calitate de administrator al fondului, a constatat că UAT Sălcioara a încălcat prevederile art. 204

1

din O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, art. 1315 și art. 1341 din C. civ., art. 11 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului național de dezvoltare locală.

În ceea ce privește cazul bine justificat, a apreciat prima instanță ca fiind îndeplinită această condiție, raportat la faptul că Notificarea este nemotivată, aceasta apreciind că din conținutul acesteia nu reiese care este motivul de fapt care a condus la concluzia că sumele au fost utilizate cu nerespectarea O.U.G. nr. 34/2006; simpla menționare eliptică a unor texte de lege neputând conduce la concluzia că autoritatea a motivat obligația de restituire stabilită în sarcina beneficiarului.

De asemenea, a reținut instanța de fond, ca o încălcare a principiului proporționalității că, neregula constatată și care rezultă mai degrabă din susținerile din întâmpinare și nu din Notificare, nu este una cauzată de nemenținerea eligibilității proiectului, în sensul că ar fi suferit vreo modificare substanțială, în condițiile în care nu se contestă că la momentul cesionării menționatele lucrări erau foarte avansate, iar la data formulării cererii de chemare în judecată erau finalizate în proporție de 85%. Din acest punct de vedere, solicitarea de restituire a întregii sume de 7.328.161,66 RON, în condițiile în care lucrările sunt aproape finalizate, încalcă principiul proporționalității.

În ce privește condiția existenței unei pagube iminente, a apreciat prima instanță că și aceasta este îndeplinită, reținând prejudiciul cauzat reclamantei prin punerea în executare a actului administrativ fiscal, în condițiile în care Notificarea este titlu de creanță și titlu executoriu, iar introducerea contestației pe calea administrativă de atac nu suspendă executarea actului administrativ. A apreciat prima instanță că, consecințele executării premature a sumei, având în vedere cuantumul acesteia, pot duce la perturbarea gravă a funcționării autorității reclamante.

Analiza concretă a motivelor de casare invocate

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea formulată de intimata - reclamantă și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare:

Analiza concretă a motivelor de casare invocate

Înalta Curte constată că prezentul recurs promovat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice vizează motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material").

Instanța de control judiciar, examinând hotărârea atacată prin prisma motivului de casare invocat, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, constată că recursul este nefondat, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare:

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89 din 13 septembrie 1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Conform art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea irevocabilă a cauzei.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare suplimentare) etc. .

S-a reținut că, în lipsa motivării explicite a actului administrativ, posibilitatea atacării în justiție a actului respectiv este iluzorie, de vreme ce judecătorul nu poate specula asupra motivelor care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură și absența acestei motivări favorizează emiterea unor acte administrative abuzive, de vreme ce absența motivării lipsește de orice eficiență controlul judecătoresc al actelor administrative.

Prin urmare motivarea reprezintă o obligație generală, aplicabilă oricărui act administrativ, reprezintă o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale, iar obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului.

Înalta Curte reafirmă, în acord cu jurisprudența sa, că motivarea actului administrativ constituie, într-adevăr, o veritabilă condiție de validitate a acestuia, o garanție împotriva conduitei arbitrare a autorităților publice, menită să asigure posibilitatea verificării limitelor exercitării puterii lor discreționare.

Analizând Notificarea ce face obiectul cererii de suspendare, din punctul de vedere al condițiilor de acordare a măsurilor de protecție provizorie, Înalta Curte constată că, în mod temeinic judecătorul fondului a reținut că aceasta este nemotivată, în sensul că, din cuprinsul acesteia nu reiese care este motivul de fapt care a condus la concluzia că sumele au fost utilizate cu nerespectarea O.U.G. nr. 34/2006.

Deși în Notificarea contestată se enumeră și se citează dispozițiile legale pe care pârâtul MDRAP, în calitate de administrator al fondului, a constatat că UAT Sălcioara le-a încălcat, respectiv art. 204

1

din O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, art. 1315 și art. 1341 din C. civ., art. 11, alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului Național de Dezvoltare Locală, din cuprinsul acesteia nu reiese cu certitudine dacă măsura dispusă vine ca o sancțiune aplicată pentru încălcarea unei obligații contractuale/legale sau ca urmare a examinării modului în care au fost utilizate sumele decontate.

Astfel cum și instanța de fond a reținut, neregula constatată rezultă mai degrabă din susținerile formulate de autoritate în cadrul întâmpinării depusă la dosarul de fond și nu din Notificare; aceste considerații ulterioare formulate prin acte de procedură adresate instanței neputând însă complini absența motivării actului administrativ.

Instanța de control judiciar apreciază, în urma propriului demers de verificare și examinare efectivă a tuturor înscrisurilor aflate la dosar, că Notificarea nu satisface cerința motivării actului administrativ, motivare privită în primul rând ca o garanție contra arbitrariului administrației publice.

În jurisprudența comunitară, la care și Înalta Curte a făcut în mod constant trimitere, s-a reținut că amploarea și detalierea motivării depinde de natura actului adoptat sau emis ca și de circumstanțele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greșită echivalând cu lipsa motivării.

Tot CJUE, prin jurisprudența amplă, a statuat în sensul că insuficiența motivării sau nemotivarea atrage nulitatea, respectiv nevalabilitatea actului, motivarea actelor administrative având un dublu rol: acela de a conferi actului transparență, putându-se verifica în acest fel dacă a fost corect fundamentat și de a permite realizarea controlului judiciar al acestuia.

Prin urmare, instanța de control judiciar apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiția cazului bine justificat pentru suspendarea Notificării atacate, nemotivarea actului administrativ constituindu-se într-o împrejurare capabilă să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea Notificării, acest aspect rezultând cu ușurință în urma unei cercetări sumare, fără antamarea fondului, astfel cum impun dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte mai reține un argument juridic aparent valabil, capabil să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, acest argument constând în împrejurarea că MDRAP a avut cunoștință sau, ar fi trebuit să cunoască existența contractului de cesiune nr. x încheiat la data de 3 iulie 2014 între S.C. A. S.A. (în calitate de executant cedent) și S.C. B. SRL (în calitate de executant cesionar), în condițiile în care acesta a continuat să efectueze decontarea cheltuielilor justificative pentru executantul cesionar S.C. B. S.R.L., fără obiecții.

Instanța de recurs nu poate considera întemeiată susținerea recurentului - pârât, în sensul că autoritatea - MDRAP- nu a avut cunoștință de existența contractului de cesiune anterior datei de 2 decembrie 2015, în condițiile în care la dosarul de fond există corespondența purtată de autoritate chiar cu S.C. B. S.R.L., încă din luna septembrie 2015 (cererea de decontare lucrări de alimentare cu apă a comunei Sălcioara, județul Dâmbovița, contract nr. x din 6 august 2010 formulată de S.C. B. S.R.L. prin Adresa nr. x emisă la data de 3 septembrie 2015 și înregistrată la MDRAP sub nr. x din 4 septembrie 2015, respectiv Răspunsul dat de autoritate aceleiași societăți, prin adresa cu același nr. - x din data de 24 septembrie 2015, înregistrat la societate la data de 29 septembrie 2015 sub nr. x, dosar fond).

Faptul că autoritatea, în calitate de finanțator, nu a verificat cu atenție documentele prezentate și nu a făcut propria analiză de specialitate la momentul decontării fondurilor alocate în baza contractului de finanțare, nu poate constitui, prin el însuși, un argument în sprijinul măsurilor dispuse, deoarece s-ar încălca un important principiu de drept, respectiv "Nemo auditur propriam turpitudem allegans".

Înalta Curte, apreciază, de asemenea că, reținerea instanței de fond cu privire la încălcarea principiului proporționalității, se încadrează tot în categoria împrejurărilor capabile să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea Notificării ce face obiectul suspendării, în condițiile în care nu se contestă faptul că la momentul cesionării lucrările erau foarte avansate, la momentul introducerii acțiunii fiind realizate în proporție de 85 %, iar prin Notificare se solicită restituirea întregii sume, fără a se face o examinare a modului în care au fost utilizate aceste sume.

Astfel, Înalta Curte apreciază, în acord cu judecătorul fondului, că există elemente care conturează îndeplinirea condiției cazului bine justificat, prima instanță reținând în mod corect că susținerile reclamantei au capacitatea de a crea o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ atacat.

Înalta Curte constată astfel că prima instanță, raportându-se la cerința neprejudecării fondului, în mod temeinic a realizat doar o cercetare sumară a aparenței dreptului, analizând actul ce face obiectul suspendării doar sub aspectul existenței unor indicii capabile să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, având în vedere tocmai faptul că această condiție a cazului "bine justificat" presupune ca, asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă, fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, fără a se analiza consecințele juridice pe care acesta le-a produs.

Instanța de control judiciar reține că indiciile de nelegalitate invocate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor.

Or, astfel cum și instanța de fond a constatat, prin argumentele sale, intimata - reclamantă a fost în măsură să indice împrejurări concrete care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului, aspectele invocate de aceasta fiind de domeniul evidenței.

Înalta Curte reține astfel, în acord cu judecătorul fondului, fără a se antama sau a se anticipa analiza pe fond a conținutului și legalității actului administrativ contestat, că argumentele aduse de reclamantă în dovedirea cazului bine justificat, respectiv nemotivarea Notificării, încălcarea principiului proporționalității și chiar atitudinea autorității - MDRAP care, în ciuda unor probe evidente, susține că nu a avut cunoștință de existența contractului de cesiune, se constituie în motive temeinice capabile să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea Notificării.

Împrejurarea că în susținerile din cadrul întâmpinării s-au adus argumente suplimentare în legătură cu neregula constatată, este irelevantă, în opinia instanței de control judiciar, din perspectiva cerinței motivării pe care trebuie să o îndeplinească chiar actul producător de efecte juridice.

Instanța de control judiciar are în vedere faptul că, în conformitate cu jurisprudența vastă în materie, cazul bine justificat poate fi reținut pe baza unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate, identificate dintr-un probatoriu căruia nu i se poate pretinde amploarea și consistența dovezilor ce urmează a fi administrate în cadrul acțiunii în anularea actului, deoarece, în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare, nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

În cauză, prima instanță, analizând sumar actul administrativ ce face obiectul suspendării, prin raportare și la celelalte înscrisuri depuse la dosar și fără a antama fondul litigiului, în mod temeinic a apreciat că indiciile reclamantei au capacitatea de a crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului

Înalta Curte constată astfel că instanța de fond a ajuns la concluzia că reclamanta a făcut dovada îndeplinirii condiției existenței cazului bine justificat coroborând argumentele reclamantei cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat, cu materialul probator administrat în cauză; în acest fel procedând la o analiză sumară a legalității actului.

Un argument în plus reținut de instanța de control judiciar în dovedirea condiției cazului bine justificat, constă în soluția data de instanța de fond învestită cu acțiunea în anularea aceluiași act ce face și obiectul prezentei suspendări, respectiv a Notificării nr. x din 4 februarie 2016.

Astfel, prin Sentința civilă nr. 1645 din data de 5 mai 2017 pronunțată în dosarul nr. x/2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Sălcioara, prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, anulând Notificarea nr. x din 4 februarie 2016 emisă de pârât.

Faptul că, prin sentința mai sus menționată instanța învestită cu acțiunea în anularea Notificării ce face și obiectul prezentei judecăți a dispus anularea acestui act administrativ, reprezintă în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, o împrejurare legată de starea de drept, care este de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Soluția pronunțată de instanța de fond învestită cu acțiunea în anularea actului administrativ, ce formează și obiectul cererii de suspendare a executării întemeiate pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 în prezenta cauză, conferă consistență concluziei că este îndeplinită condiția cazului bine justificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea măsurii provizorii de suspendare a executării actului a cărui nelegalitate a fost constatată în fond, în cadrul acțiunii în anulare.

Sentința pronunțată în fond de instanța învestită cu acțiunea în anulare, are o putere de lucru judecat relativă și constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și efectuării unei evaluări aprofundate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

Înalta Curte apreciază astfel că și acest aspect este de natură să genereze o aparență de nelegalitate a actului administrativ, făcând să planeze în privința acestuia o îndoială serioasă.

Prin urmare, pronunțarea unei hotărâri în fond, de anulare a actului administrativ, are aptitudinea de a genera o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ ce face obiectul cererii de suspendare, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, astfel încât este îndeplinită condiția cazului bine justificat, fiind de prisos analiza celorlalte susțineri și apărări ale părților.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului constată că și aceasta este îndeplinită, reținând prejudiciul cauzat intimatei - reclamante prin punerea în executare a actului administrativ fiscal, ce reprezintă titlu de creanță și titlu executoriu, în condițiile în care contestația administrativă nu suspendă executarea actului, raportat la cuantumul sumei ce ar trebui restituită - 7.328.161,66 RON.

Este lesne de anticipat că punerea în executare a actului administrativ reprezintă o împrejurare de natură a bloca funcționarea aparatului de specialitate al unității administrativ-teritoriale, cu consecințe grave, ce se pot răsfrânge asupra întregii comunități, dată fiind calitatea intimatei - reclamante de autoritate publică (sistare iluminat public, servicii sociale, servicii publice), generându-se astfel un prejudiciu greu de înlăturat, iar în condițiile în care acest prejudiciu este cauzat de un act în privința căruia a fost răsturnată prezumția de legalitate, prin anularea sa, fie doar printr-o hotărâre nedefinitivă, prejudiciul nu mai are caracter prezumat, iar condiția referitoare la prevenirea unei pagube iminente este îndeplinită.

Față de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză au fost dovedite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția iminenței pagubei, astfel încât hotărârea primei instanțe este legală, fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 14 și art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004, iar soluția de admitere a cererii de suspendare este întemeiată.

Prin urmare, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Astfel, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul- pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, ca nefondat, menținându-se astfel sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice împotriva Sentinței civile nr. 2266 din 28 iunie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 19 februarie 2019.

Procesat de GGC - MM