ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1444/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de apel Bacău sub nr. x/2018, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâții Consiliul Național de Etică a Cercetării Științifice, Dezvoltării Tehnologice și Inovării din cadrul Ministerului Cercetării și Inovării și Ministerul Cercetării și Inovării, solicitând suspendarea executării Hotărârii nr. 7 din data de 22.01.2018, emisă de Consiliul Național de Etică a Cercetării Științifice, Dezvoltării Tehnologie și Inovării, până la data pronunțării instanței de fond.

Prin sentința civilă nr. 56/2018 din 04 mai 2018, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Cercetării și Inovării și a respins acțiunea promovată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Cercetării și Inovării, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, a respins acțiunea promovată de reclamant împotriva pârâtului Consiliul Național de Etică a Cercetării Științifice, Dezvoltării Tehnologice și Inovării, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul A..

În motivarea recursului declarat se arată că în speță sunt întrunite condițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în sensul că hotărârea recurată conține motive contradictorii și străine de natura pricinii.

Recurentul critică faptul că prin hotărârea recurată instanța de fond a respins cererea, reținând că niciunul din motivele invocate nu ar fi oferit instanței indicii de natură a răsturna prezumția de legalitate a Hotărârii nr. 7/2018 și că aspectele invocate nu ar dovedi îndeplinirea niciuneia dintre condițiile cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv a cazului bine justificat și a pagubei iminente.

Recurentul reiterează argumentele expuse în fața instanței de fond și apreciază că se impune suspendarea executării, întrucât ne aflăm într-un caz bine justificat și pentru prevenirea unei pagube a cărei iminență de a-i fi produsă este evidentă, în condițiile în care, conform art. 326 din Legea nr. 1/2011, sancțiunile trebuie puse în aplicare în termen de 30 de zile de la data emiterii hotărârii, iar, conform prevederilor art. 11, 25 și 34 din Carta Universității (Codul de Etică) și art. 325 din Legea nr. 1/2011, există posibilitatea teoretică a desfacerii contractului său de muncă.

În opinia recurentului, paguba iminentă a pierderii locului de muncă reprezintă în mod evident un caz justificat.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, urmând a fi admis, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Instanța de fond a fost sesizată cu acțiunea formulată de reclamantul A., prin care s-a solicitat suspendarea executării Hotărârii nr. 7 din data de 22.01.2018, emisă de Consiliul Național de Etică a Cercetării Științifice, Dezvoltării Tehnologie și Inovării, până la data pronunțării instanței de fond asupra acțiunii în anulare.

Instanța de fond a respins acțiunea, apreciind că niciunul dintre motivele invocate de către reclamant în susținerea cererii sale nu a oferit instanței indicii de natură a răsturna prezumția de legalitate a Hotărârii nr. 7/2018; aspectele invocate nu dovedesc îndeplinirea niciuneia dintre condițiile cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv a cazului bine justificat și a pagubei iminente.

În opinia instanței de fond, posibilitatea teoretică a desfacerii contractului de muncă sau a împiedicării participării la concursul pentru funcții de conducere peste 2 ani nu pot fi circumscrise sferei noțiunilor de caz bine justificat și pagubă iminentă și nu pot fundamenta o soluție de suspendare a executării actului administrativ.

Soluția instanței de fond a fost criticată de către recurent pentru că ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, temeiul de drept invocat fiind art. 488 pct. 6 C. proc. civ.

Înalta Curte constată, însă, că recurentul a invocat în susținerea recursului declarat motive de recurs care pot fi circumscrise motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material").

În condițiile în care circumstanțele litigiului dedus judecății au fost detaliat expuse în cuprinsul hotărârii ce formează obiectul recursului, reluarea acestora în cadrul prezentelor considerente ar avea caracter redundant, iar, în temeiul art. 499 din C. proc. civ., Înalta Curte va analiza motivele de casare invocate prin prisma criticilor formulate de recurent în contextul factual prezentat în sentința atacată.

Pentru a ajunge la soluția de admitere a recursului, instanța de control judiciar a constatat că, în cauză, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este întemeiat și că instanța de fond a făcut, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o greșită interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Analizând criticile din recurs ce vizează soluția pronunțată de Curtea de apel, Înalta Curte constată că acestea sunt întemeiate, întrucât din probele cauzei rezultă îndeplinirea condițiilor legale pentru suspendarea actului administrativ, astfel încât instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală.

Contrar opiniei exprimate de instanța de fond, Înalta Curte apreciază că în speță sunt întrunite condițiile cumulative impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ contestat.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cerute de dispozițiile menționate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepțională.

În recursul său, reclamantul A. a arătat că cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt îndeplinite și că instanța de fond a ignorat argumentele aduse de reclamant în susținerea acțiunii sale.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Noțiunea de caz bine justificat este definită legal în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 și reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Ca și în cazul ordonanței președințiale, reglementată în procedura civilă de drept comun, în cadrul cererii de suspendare, instanța învestită nu cercetează fondul dreptului, dar, pentru ca soluția să nu fie arbitrară, se analizează acele elemente care creează o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului.

În privința cerinței cazului bine justificat, instanța de fond a apreciat, în esență, că nu există niciun argument de fapt și de drept care să susțină o aparență vădită de nelegalitate a actului.

După cum se constată, prima instanță, soluționând cererea de suspendare, a apreciat în mod greșit că în cauză nu este îndeplinită condiția referitoare la "cazul bine justificat", motivat, în esență, de faptul că recurentul-reclamant nu a învederat și dovedit motive de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității Hotărârii nr. 7/2018, emisă de către pârât, care să poată forma obiectul analizei în acest cadru procesual, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În susținerea cererii de recurs, recurentul a reiterat motivele de nelegalitate dezvoltate în cuprinsul cererii de suspendare, făcând referire la motive de nelegalitate de ordin procedural, în raport de faptul că CNECSDTI a realizat în mod prematur analiza unei sesizări și nu a unei contestații, necunoscând că prevederile referitoare la cercetarea abaterilor presupus a fi fost săvârșite de un membru al Consiliului de administrație (în speță Decan) au fost abrogate; nu a cerut relații petentului cu privire la soluționarea plângerii adresate Comisiei din cadrul B.; nu a cerut relații nici de la Comisia din cadrul B.; nu a respectat termenul de 90 de zile de soluționare, soluționând în mod tardiv sesizarea; a constatat abateri neprevăzute de lege la datele la care se presupune că s-ar fi săvârșit și a aplicat sancțiuni neprevăzute de lege, încălcând astfel principiul neretroactivității legii civile.

Înalta Curte constată că susținerile reclamantului constituie aspecte care să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat, motivele invocate având caracterul unor indicii aparente care să răstoarne cu ușurință, în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, prezumția de legalitate a actului administrativ

Astfel, Înalta Curte apreciază că toate aceste împrejurări de fapt relevate, coroborate cu dispozițiile legale aplicabile speței, sunt de natură să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ contestat, în cauză fiind suficiente indicii care să creeze aparența conturării acelor împrejurări legate de starea de fapt și de drept prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere dubiul ce planează asupra legalității hotărârii contestate în ceea ce privește respectarea dreptului la apărare și al dreptului de a fi ascultat, precum și faptul că, în condițiile unei examinări sumare a aparenței dreptului, din datele și informațiile din dosar se reține că există împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ, Înalta Curte constată că în speță se impune a fi înlăturat temporar principiul executării din oficiu a actului administrativ în litigiu, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii vizând anularea aceluiași act.

"Paguba iminentă", cea de-a doua condiție cerută de lege pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Instanța de fond a apreciat că posibilitatea teoretică a desfacerii contractului de muncă sau a împiedicării participării reclamantului la concursul pentru funcții de conducere peste 2 ani nu pot fi circumscrise sferei noțiunilor de caz bine justificat și pagubă iminentă și nu pot fundamenta o soluție de suspendare a executării actului administrativ.

Cât privește criticile referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, de asemenea, că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente, iar în cauză s-au administrat probe de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituții juridice.

În ceea ce privește condiția existenței unei pagube iminente, instanța de control judiciar constată că în speță este dovedită îndeplinirea acestei cerințe, în condițiile în care, conform art. 326 din Legea nr. 1/2011, sancțiunile trebuie puse în aplicare în termen de 30 de zile de la data emiterii hotărârii, iar, în conformitate cu prevederile art. 11, 25 și 34 din Carta Universității (Codul de Etică) și art. 325 din Legea nr. 1/2011, există posibilitatea iminentă a desfacerii contractului de muncă al reclamantului.

Fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale/lipsirea de salariu prin desfacerea contractului de muncă, acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență mai ales în condițiile în care este incert dacă recurentul-reclamant se mai poate prezenta la concursuri pentru ocuparea funcțiilor de conducere organizate peste 2 ani.

În această speță, în raport de considerentele expuse anterior, justul echilibru se asigură prin considerarea ca îndeplinită și a acestei condiții.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt întemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală.

În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., republicat, coroborate cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul și, pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, va casa hotărârea atacată și, rejudecând, va admite acțiunea formulată de reclamantul A. și va dispune suspendarea executării Hotărârii nr. 7/22.01.2018 a Consiliului Național de Etică a Cercetării Științifice, Dezvoltării Tehnologice și Inovării, până la pronunțarea instanței de fond, menținând celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 56/2018 din 04 mai 2018, pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând, admite acțiunea formulată de reclamantul A. împotriva Consiliului Național de Etică a Cercetării Științifice, Dezvoltării Tehnologice și Inovării.

Suspendă executarea Hotărârii nr. 7/22.01.2018 a Consiliului Național de Etică a Cercetării Științifice, Dezvoltării Tehnologice și Inovării, până la pronunțarea instanței de fond.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 martie 2019.