ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1512/2020

Prin cererea înregistrată la data de 26 martie 2014, pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2014, reclamanta Comuna Comișani, în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit (actual Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale), a solicitat: - anularea Deciziei nr. 30310/2013 de soluționare a contestației formulate de Comuna Comișani; - anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 31 iulie 2013, precum și a actelor subsecvente, respectiv Notificarea nr. x din 5.08.2013 și Notificarea nr. x din 6.08.2013; - suspendarea executării procesului-verbal anterior indicat, în condițiile art. 15 alin. (1) raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2001; - în subsidiar, anularea în parte a deciziei și procesului-verbal de constatare a neregulilor și menținerea acestora în limita contravalorii prețului convenit prin Actul adițional nr. x/18 mai 2009 la Contractul nr. x/22.08.2008, respectiv 40.000 RON + TVA 7.600 RON. 1.

La data de 28 aprilie 2014, reclamanta Comuna Comișani a renunțat la judecarea capătului de cerere vizând suspendarea executării actelor administrative contestate. 1.

Prin Sentința civilă nr. 127 din 19 mai 2014, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis, în parte, acțiunea, dispunând anularea, în parte, a Deciziei nr. 30310/2013, precum și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 31 iulie 2013 și menținerea acestora în limita prețului convenit prin Actul adițional nr. x din 18 mai 2009 la Contractul nr. x/22.08.2008, respectiv 40.000 RON + TVA 7600 RON. 1.

Împotriva Sentinței civile nr. 127 din 19 mai 2014, pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și casarea, în parte, a hotărârii recurate, în sensul respingerii acțiunii, ca neîntemeiată. 1.

Prin Decizia nr. 68 din 19 ianuarie 2017, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis recursul declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, a casat sentința recurată și a trimis cauza spre rejudecare instanței de fond. 1.

Cauza a fost înregistrată, în rejudecare, la data de 1 martie 2017, pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2014*. 2. Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 121 din 31 mai 2017, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamanta Comuna Comișani, reprezentată prin Primar, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și a dispus anularea, în parte, a Deciziei nr. 30310/2013, precum și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 31 iulie 2013 și menținerea acestora în limita prețului convenit prin Actul adițional nr. x/18 mai 2009 la Contractul nr. x/22.08.2008, respectiv 40.000 RON + TVA 7600 RON. 3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 121 din 31 mai 2017, pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată. În motivarea recursului, pârâta a criticat soluția primei instanțe din perspectiva reținerii, ca fiind cheltuială neeligibilă, doar a valorii ce rezultă din Actul adițional nr. x/18 mai 2009 și nu a valorii Contractului de servicii încheiat sub nr. x din 22.08.2009. A arătat recurenta-pârâtă că nu pot fi considerate cheltuieli eligibile decât acele cheltuieli prevăzute cu caracter estimativ în bugetul proiectului, în Anexa II la contractul de finanțare. În cauză, reclamanta Comuna Comișani a încheiat Contractul de servicii nr. x/22.08.2008 cu Societatea A. SRL, obiectul contractului fiind acela de întocmire a documentației tehnico-economice aferente proiectului integrat, având ca și componente rețea apă, rețea de canalizare, drumuri, cămin cultural. Ulterior, prin Actul adițional nr. x/18 mai 2009, a fost schimbat obiectul contractului de servicii, în sensul că s-a renunțat la proiectarea componentei apă canal, în favoarea măririi lungimii drumului propus prin contractul inițial, de la 5,7 km la 8,946 km și adăugării unei noi componente, respectiv înființarea unui centru de zi pentru copii. A arătat recurenta-pârâtă că Actul adițional nr. x/18 mai 2009 a fost încheiat cu nerespectarea prevederilor art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006, astfel cum în mod corect a reținut instanța de fond, în cauză nefiind relevate circumstanțe imprevizibile care să justifice aplicarea procedurii prevăzute de acest text de lege. Conform prevederilor Ghidului Solicitantului aferent Măsurii 322 și O.U.G. nr. 34/2006, reclamanta avea obligația atribuirii unui nou contract de achiziții de servicii de proiectare pentru noul studiu de fezabilitate, prin organizarea unei noi proceduri de cerere de oferte. Recurenta-pârâtă a susținut că, în condițiile în care, prin Actul adițional nr. x/18 mai 2009, s-a modificat obiectul Contractului de servicii nr. x/22.08.2008, sumele decontate anterior încheierii actului adițional nu pot fi considerate eligibile. În raport de dispozițiile art. 11 alin. (3) și art. 16 din contractul de finanțare, art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 și art. 4 din Regulamentul nr. 2988/95, suprapunctarea cererii de finanțare echivalează cu o abatere de la legalitate, regularitate și conformitate, ce conduce la declararea proiectului ca neeligibil și retragerea ajutorului financiar nerambursabil. Având în vedere și obligația recuperării fondurilor UE, la constatarea neregulilor sau fraudelor, fără a fi necesară demonstrarea unui prejudiciu efectiv, recurenta-pârâtă a concluzionat că toate sumele decontate în baza contractului de servicii sunt neeligibile, nu doar sumele aferente Actului adițional nr. x/18 mai 2009. 4. Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la data de 23 octombrie 2017, intimata-reclamantă Comuna Comișani, reprezentată prin Primar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Reiterând contextul factual care a condus la semnarea Actului adițional nr. x/18 mai 2009, intimata-reclamantă a susținut că serviciile prestate în baza acestui act adițional reprezentau o adaptare și completare a proiectului inițial, ce a făcut obiectul serviciilor prestate conform Contractului nr. x/22.08.2008. Totodată, a susținut că, în primul ciclu procesual, pârâta nu a formulat, prin recurs, critici referitoare la modalitatea de încheiere a Contractului de servicii nr. x/22.08.2008, aceste aspecte intrând în puterea lucrului judecat. Prin urmare, nu poate fi primită critica din prezentul recurs, prin care reclamanta tinde la calificarea, ca nelegală, a încheierii contractului de servicii, prin prisma nelegalității încheierii actului adițional. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale este fondat, pentru următoarele considerente: Pentru a răspunde criticilor formulate de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, Înalta Curte reține că, prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 31 iulie 2013, s-a constituit, în sarcina reclamantei Comuna Comișani, un debit în valoare de 151.560 RON, la care se adaugă valoarea TVA aferentă de 28.796,40 RON, pârâta reținând că: "Serviciile privind realizarea SF - documentație tehnică - modernizare drumuri comunale, reabilitare și dotare cămin cultural și înființare și dotare centru de zi pentru copii (pentru activități de after school, în valoare de 151.560 RON au fost achiziționate în mod eronat, prin procedura de încredințare directă, în condițiile în care pentru aceste servicii se impunea organizarea unei proceduri de cerere de oferte". Autoritatea emitentă a titlului de creanță a apreciat că încheierea Actului adițional nr. x din 18 mai 2009 la Contractul de servicii nr. x din 22.08.2008 s-a făcut cu nerespectarea dispozițiilor art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006, neregulă care a afectat integral contractul de servicii și care a condus la calificarea, ca fiind neeligibilă, a cheltuielii reprezentate de valoarea acestui contract. În sens contrar, reclamanta a susținut, pe de-o parte, inexistența vreunei nereguli la încheierea Actului adițional nr. x/18 mai 2009, iar pe de altă parte, cu caracter subsidiar, a apreciat că debitul trebuia stabilit doar prin raportare la valoarea actului adițional, iar nu la valoarea contractului de servicii inițial. Prin sentința recurată, instanța de fond a constatat că lucrările suplimentare propuse de beneficiar, care au făcut obiectul Actului adițional nr. x din 18 mai 2009 la Contractul de servicii nr. x din 22.08.2008, nu au fost determinate de circumstanțele prevăzute de art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006, astfel încât aplicarea procedurii de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare reprezintă o neregulă sancționată de prevederile contractuale și legale incidente. Totuși, instanța de fond a apreciat că avantajul nejustificat obținut de reclamantă este doar cel rezultat din încheierea actului adițional, astfel încât a menținut actele administrative contestate în limita prețului convenit prin Actul adițional nr. x/18 mai 2009. Înalta Curte constată că niciuna dintre părțile cauzei nu a contestat considerentele și concluziile instanței de fond referitoare la existența neregulii, astfel încât, în prezenta cale de atac, nu mai pot fi puse în discuție aspectele referitoare la încheierea Actului adițional nr. x/18 mai 2009 cu nesocotirea dispozițiilor art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006, examinarea recursului pornind de la premisa că neregula există și atrage consecința restituirii de către beneficiar a avantajului financiar nejustificat. Așadar, problema litigioasă dedusă judecății în calea de atac privește cuantumul debitului stabilit prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, respectiv stabilirea valorii cheltuielii neeligibile afectate de existența neregulii. După cum rezultă din actele dosarului, Contractul de servicii nr. x din 22.08.2008 a fost încheiat în urma finalizării procedurii cererii de oferte, inițiată prin anunțul de participare publicat la data de 29 iulie 2008, în cadrul căreia s-a constatat conformitatea ofertei tehnice și financiare depuse de Societatea A. SRL . Or, raportând obiectul Actului adițional nr. x/18 mai 2009 la cel al Contractului de servicii nr. x din 22.08.2008, Înalta Curte constată că, prin actul adițional, părțile au decis modificarea substanțială a obligațiilor asumate prin contractul inițial și care erau detaliate în anunțul de participare și în oferta prezentată de societatea câștigătoare, renunțând la o parte din serviciile de proiectare ce urmau a fi realizate de Societatea A. SRL și adăugând servicii care nu fuseseră stipulate în convenția inițială. Mai exact, au fost înlăturate serviciile de întocmire a documentației tehnice privind extinderea rețelei de apă și canalizare, în favoarea măririi lungimii drumului propus prin contractul inițial și s-a prevăzut întocmirea unei documentații tehnice pentru înființarea unui centru de zi pentru copii. Prin urmare, neregula sesizată la încheierea actului adițional, constând în neorganizarea unei noi proceduri de cerere de oferte și atribuirea lucrărilor direct contractantului inițial, nu s-a reflectat doar în lucrările suplimentare și prețul stabilite prin actul adițional. Prin încheierea actului adițional a fost modificat chiar obiectul contractului de servicii inițial, din perspectiva obligațiilor asumate de prestator, parte din aceste obligații fiind înlăturate, parte fiind modificate, iar o altă parte fiind completate cu servicii neprevăzute în contractul inițial. Or, această modificare afectează caracterul eligibil al cheltuielii reprezentate de valoarea integrală a contractului de servicii, iar nu doar a celei reprezentate de prețul stabilit prin Actul adițional nr. x/18 mai 2009. În mod greșit a susținut intimata-reclamantă că pârâta tinde, prin criticile formulate, la dovedirea caracterului nelegal al modalității de încheiere a contractului de servicii inițial. În cauză nu se pune în discuție nelegalitatea procedurii de contractare a serviciilor de proiectare inițiale, ci a procedurii aplicate de beneficiar cu ocazia încheierii actului adițional, iar constituirea, ca debit, a valorii integrale a contractului de servicii nu reprezintă o consecință a constatării vreunei nelegalități a procedurii de încheiere a contractului, ci o consecință a nelegalei modificări a obiectului acestei convenții. Nerespectarea termenilor și condițiilor de acordare a sprijinului financiar conduce, conform art. 11 alin. (3) și art. 17 din contractul de finanțare, la retragerea integrală a sprijinului, iar în cauză s-a stabilit, cu autoritate de lucru judecat, că reclamanta a nesocotit dispozițiile legale care impuneau desfășurarea unei noi proceduri de cerere de ofertă pentru realizarea lucrărilor încredințate contractantului inițial prin Actul adițional nr. x/18 mai 2009. Aplicarea de către intimata-reclamantă, în mod greșit, a procedurii prevăzute de art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006 a condus la modificarea nelegală a contractului de servicii, situație în care, neregula afectând întregul contract, și valoarea cheltuielii afectate de nereguli este reprezentată de prețul contractual integral, iar nu doar de diferența de preț stipulată prin Actul adițional nr. x/18 mai 2009. Neîntemeiate sunt și apărările intimatei-reclamante referitoare la încălcarea puterii de lucru judecat a dezlegărilor date de instanțele de judecată în primul ciclu procesual, întrucât, astfel cum s-a arătat anterior, prin prezentul recurs nu sunt prezentate critici referitoare la legalitatea procedurii de încheiere a contractului de servicii inițial (critici pe care intimata apreciază că recurenta trebuia să le invoce în prima cererea de recurs), ci a procedurii de atribuire a actului adițional. Pe de altă parte, criticile ce fac obiectul prezentului recurs au fost prezentate și în cuprinsul primei cereri, însă, având în vedere soluția de casare cu trimitere spre rejudecare, instanța de control judiciar din primul ciclu procesual nu a mai procedat la analizarea lor, neexistând, așadar, o soluție definitivă cu privire la aspectele contestate de pârâtă. Față de toate aceste aspecte, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o greșită apreciere cu privire la cheltuiala neeligibilă afectată de neregulă, astfel încât, nefiind identificată vreo cauză de nelegalitate a actelor administrative contestate, din cele expuse prin cererea de chemare în judecată, se impune reformarea sentinței de fond, în sensul respingerii acțiunii și menținerii integrale a Deciziei nr. 30310/2013, precum și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 31 iulie 2013, emise de pârâtă. Pentru aceste considerente, în temeiul art. 496 alin. (2) C. proc. civ., constatând incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Comuna Comișani, reprezentată prin Primar, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, ca neîntemeiată.