ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4953/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 14 februarie 2017, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Institutul Național de Cercetare Dezvoltare pentru Chimie și Petrochimie - ICECHIM București, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Cercetării și Inovării, a solicitat anularea Deciziei nr. 9025 din 17.11.2016 de respingere a contestației administrative, precum și a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență nr. 8256 din 19.09.2016, ambele emise de pârât și, pe cale de consecință, exonerarea reclamantului de la plata sumei de 1.783.802 RON. Totodată, reclamantul a solicitat și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 4077 din 1 noiembrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: (i) a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Institutul Național de Cercetare Dezvoltare pentru Chimie și Petrochimie - ICECHIM București, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Cercetării și Inovării; (ii) a anulat Decizia nr. 9025/17.11.2016 de respingere a contestației formulate împotriva Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență nr. 8256 din 19.09.2016, emisă de pârât; (iii) a anulat Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență nr. 8256 din 19.09.2016, emisă de pârât; (iv) a obligat pârâtul să plătească reclamantei suma de 7190 RON cheltuieli de judecată reprezentând taxă de timbru și onorariu avocat.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 4077 din 1 noiembrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Cercetării și Inovării, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată. A criticat recurentul-pârât hotărârea primei instanțe din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arătând că este nelegală și netemeinică această sentință, întrucât, în opinia M.C.I., a fost valorificat greșit, de către prima instanță, argumentul de nelegalitate susținut de intimatul-reclamant Institutul Național de Cercetare Dezvoltare pentru Chimie și Petrochimie -ICECHIM- București, referitor la nerealizarea activității de constatare a neregulii și de stabilire a corecției financiare de către structura de control din cadrul autorității de management, fiind redate întocmai concluziile din suspiciunea de neregulă derivată din raportul de audit nr. 61582/AP/26.07.2016 întocmit de Autoritatea de audit a Curții de Conturi din România. A susținut recurentul-pârât că a procedat conform prevederilor art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, organizând activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare în termen de maxim 10 zile de la primirea constatărilor cu implicații financiare cuprinse în raportul de audit emis de Autoritatea de audit din cadrul Curții de Conturi a României, iar această structură de control a verificat suspiciunea de neregulă, fiind examinate documentele la care făcea trimitere raportul de audit ce a fundamentat suspiciunea avută în vedere în cauză. Critică recurentul-pârât faptul că prima instanță a reținut eronat că ar fi fost încălcate prevederile art. 20 din O.U.G. nr. 66/2011, în sensul că structura de control a omis a efectua propriile verificări/investigații în scopul stabilirii existenței unei nereguli. Subliniază recurentul-pârât că neregula reținută în cuprinsul actului administrativ contestat este rezultatul verificărilor întreprinse de structura de control abilitată legal, iar rezultatul acestei verificări a constat în aplicarea corecției financiare prin nota de constatare nr. x/19.09.2016. A mai susținut recurentul M.C.I. că nu-i poate fi reproșat faptul că a ajuns la aceeași concluzie cu cea exprimată în raportul de audit ce a fundamentat suspiciunea de neregulă, iar acest rezultat să trebuie să conducă automat la ideea că nu au fost respectate prevederile legale din cuprinsul O.U.G. nr. 66/2011. A făcut trimitere recurentul-pârât la prevederile art. 5 alin. (3) din acest act normativ, în care se arată că "autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația implementării corespunzătoare și la timp a recomandărilor formulate de organismele de control și audit intern și extern, naționale și europene, în aplicarea prezentei ordonanțe de urgență".

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 8 aprilie 2018, intimatul-reclamant ICECHIM a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca fiind legală și temeinică a hotărârii judecătorești atacate. A susținut intimatul-reclamant că, din examinarea actelor administrative contestate rezultă că echipa de control a preluat concluziile raportului Autorității de audit nr. 61582/26.07.2016, fără a realiza o verificare proprie, pentru a stabili dacă se confirmă sau nu suspiciunea de neregulă derivată din raportul incident și fără a prezenta propriul raționament în baza căruia, prin ipoteză, ajunge la aceeași concluzie potrivit căreia ICECHIM ar fi restricționat accesul operatorilor economici la procedura de achiziție, prin impunerea unor specificații tehnice restrictive. Menționează intimatul-reclamant că cele afirmate anterior rezultă inclusiv din cuprinsul deciziei de soluționare a contestației, în cuprinsul căreia instituția recurentă a recunoscut că a procedat în acest fel, întrucât aceasta era conduita legală ce îi revenea în urma concluziilor și conținutului raportului de audit. Or, după cum arată intimatul-reclamant, o astfel de conduită este contrară prevederilor art. 20 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, coroborate cu cele ale art. 2 și art. 21 din același act normativ, în condițiile în care revine autorităților cu competențe în gestionarea fondurilor europene, prin structurile de control proprii, atunci când primesc o suspiciune de neregulă, obligația să efectueze propriile verificări/investigații în scopul stabilirii existenței unei nereguli, astfel cum este aceasta definită în O.U.G. nr. 66/2011, iar nu autorității de audit, care are doar competența de a formula recomandări în cazul constatărilor determinate de posibila nerespectare a reglementărilor europene și/sau naționale. A susținut intimatul-reclamant că prima instanță a reținut corect incidența dispozițiilor art. 518 din Hotărârea nr. 155/2014 a Curții de Conturi, potrivit cărora "autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor comunitare, sesizate de autoritatea de audit prin rapoartele sale, sunt obligate să comunice acesteia rezultatul propriilor verificări efectuate". A mai făcut trimitere intimatul-reclamant la notificarea privind verificarea procedurii de achiziție publică nr. x, emisă de Direcția Generală organism Intermediar pentru P.O.S. C.E.E., din al cărei cuprins rezultă că "...achiziția Crio-Microscopului electronic de transmisie realizată prin procedura de licitație deschisă a fost desfășurată cu respectarea prevederilor legale naționale și comunitare. Nu au fost constatate încălcări ale legislației.". În opinia intimatului ICECHIM, dacă structura de control ar fi efectuat propriile verificări, ar fi ajuns la o altă concluzie decât cea exprimată prin nota de constatare în discuție. Solicită intimatul-reclamant să se rețină caracterul nefondat al criticilor privind nelegalitatea sentinței atacate, prin care au fost anulate actele administrative contestate doar prin prisma faptului că în cuprinsul acestor acte nu s-ar regăsi critici și susțineri proprii ale echipei din cadrul structurii de control competente în gestionarea fondurilor europene, în ceea ce privește constatarea neregulii și aplicarea corecției financiare. Afirmă intimatul ICECHIM că astfel de susțineri sunt contrare prevederilor art. 21 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 66/2011, iar un aspect necriticat prin motivele de recurs a fost acela că echipa de control nu a înțeles să aducă argumente concrete prin care să explice în ce a constat restricționarea potențialilor ofertanți la procedura de atribuire, respectiv argumente din cuprinsul cărora să rezulte că niciun alt operator economic nu putea pune la dispoziția institutului un crio-microscop de transmisie având caracteristicile tehnice solicitate prin caietul de sarcini. În subsidiar, au fost reluate de către intimatul-reclamant celelalte motive de nelegalitate pentru care a solicitat anularea actelor administrative prin cererea de chemare în judecată formulată în prezenta cauză, aspecte ce nu au fost analizate de prima instanță.

Alte aspecte procesuale În ședința publică din 7 octombrie 2020, Înalta Curte a luat act de modificarea cadrului procesual al cauzei, în raport de modificările legislative survenite pe parcursul judecării litigiului, constatând că Ministerul Educației și Cercetării are calitatea de recurent-pârât în cauză, în locul Ministerului Cercetării și Inovării. II. Soluția instanței de recurs Examinând recursul prin prisma criticilor formulate, a motivului de casare invocat și a probelor administrate, Înalta Curte reține caracterul său fondat, pentru considerentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Prin sentința recurată au fost anulate Decizia nr. 9025/17.11.2016, de respingere a contestației formulate împotriva Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. 8259/19.09.2016, decizie emisă de pârâtul Ministerul Cercetării și Inovării (fost Ministerul Educației Naționale și Cercetării științifice-în prezent, potrivit prevederilor art. 8 din O.U.G. nr. 68/2019, sub denumirea de Ministerul Educației și Cercetării), și Nota de constatare nr. x/19.09.2016, pentru motivul de nelegalitate reprezentat de lipsa unei activități efective de constatare a neregulii din partea structurii de control. Pronunțând această soluție, a reținut judecătorul fondului că au fost încălcate prevederile art. 20 alin. (1) și ale art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011 de către structura de control din cadrul Autorității Naționale pentru Cercetare Științifică și Inovare-Direcția Generală Organism Intermediar pentru Cercetare, care, exercitând necorespunzător atribuțiile sale, nu a făcut altceva decât să redea în cuprinsul notei de constatare conținutul unei părți din raportul de audit privind pretinsa neregulă, ce a fost preluată și în suspiciunea de neregulă. Contrar soluției primei instanțe, reține Înalta Curte că Nota de constatare a neregulii și de stabilire a creanței bugetare nr. x/19.09.2016 nu este afectată de acest viciu de nelegalitate, iar normele legale ce reglementează activitatea de verificare efectuată de către structura de control din partea autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene nu au fost încălcate. Verificând conținutul Notei de constatare nr. x/19.09.2016, se observă că aceasta cuprinde toate mențiunile prevăzute de art. 21, alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, elementele necesare pentru valabilitatea actului administrativ fiind cele enumerate în conținutul normei, respectiv: "denumirea autorității emitente, data la care a fost emis, datele de identificare a debitorului sau a persoanei împuternicite de debitor, cuantumul creanței bugetare stabilite în urma constatărilor, motivele de fapt, temeiul de drept, numele și semnătura conducătorului autorității emitente, ștampila autorității emitente, posibilitatea de a fi contestat, termenul de depunere a contestației și autoritatea la care se depune contestația, mențiuni privind punctul de vedere al debitorului și poziția exprimată de structura de control competentă, ca urmare a aplicării prevederilor alin. (14) și (15)". Însușirea, de către structura de control, a constatărilor prezentate în raportul de audit întocmit de Autoritatea de audit din cadrul Curții de Conturi a României, prin preluarea unor argumente care au fundamentat suspiciunea de neregulă, nu determină, per se, nulitatea actului administrativ pentru nemotivare, situația nefiind similară celei în care lipsește complet motivarea în fapt a notei constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare. Este important ca în cuprinsul actului administrativ atacat să existe elemente de fapt și de drept care să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate. Anularea actului administrativ se impune atunci când este vorba despre o nemotivare totală a acestuia sau dacă, din cuprinsul motivelor sumar expuse, judecătorul, dar și partea vătămată, nu pot analiza și decela raționamentul autorității emitente. Chiar în condițiile reluării unor argumente regăsite în raportul de audit și în suspiciunea de neregulă, în partea referitoare la verificările proprii ale structurii de control, nu se poate afirma, cu deplin temei, că lipsește cu desăvârșire activitatea proprie de verificare documentară a neregulii indicate în actul de sesizare. Este de menționat, în acest context, posibilitatea conferită structurii de control, de a utiliza rezultatele investigațiilor altor instituții abilitate prin lege să identifice abateri ale legislației naționale, inclusiv în domeniul achizițiilor publice, posibilitate conferită prin prevederile art. 10 din Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 66/2011, aprobate prin H.G. nr. 875/2011, în care se arată că "(1) În vederea fundamentării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare sau a clarificării unor aspecte referitoare la acesta/aceasta, structura de control sau, după caz, autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene poate utiliza rezultatele investigațiilor altor instituții/structuri abilitate prin lege care au identificat abateri privind aplicarea prevederilor legislației naționale, inclusiv în domeniul achizițiilor publice, și poate solicita acestora informațiile suplimentare necesare și, în plus, poate solicita puncte de vedere ori informații oricăror alte entități publice sau structuri de specialitate, în limita prevederilor legale aplicabile; termenul de finalizare a misiunilor de verificare poate fi prelungit cu durata necesară obținerii acestor puncte de vedere/informații, dar cu respectarea prevederilor art. 21 alin. (24) din ordonanță". Prin urmare, împrejurarea că structura de control a utilizat rezultatele verificării efectuate de Autoritatea de audit, iar în verificarea suspiciunii de neregulă, a confirmat aceste rezultate, reținând că se impune aplicarea unei corecții financiare beneficiarului finanțării, Institutul ICECHIM București, nu atrage nulitatea actelor administrative de constatare a neregulii și de stabilire a corecției aferente, nefiind încălcate nici prevederile art. 20 alin. (1), nici cele ale art. 21, ambele din cuprinsul O.U.G. nr. 66/2011. Se mai reține în reformarea soluției pronunțate de judecătorul fondului că modalitatea în care a procedat structura de control din cadrul autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene se circumscrie dispozițiilor art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 66/2011, ce instituie în sarcina acestei autorități "obligația implementării corespunzătoare și la timp a recomandărilor formulate de organismele de control și audit intern și extern, naționale și europene, în aplicarea prevederilor prezentei ordonanțe de urgență". Întrucât nu se confirmă în calea recursului motivul formal de nelegalitate reținut de prima instanță, Înalta Curte va admite recursul declarat de recurentul-pârâtul Ministerul Educației și Cercetării, reținând că Nota de constatare nr. x/19.09.2016, astfel cum este motivată în fapt și în drept, permite examinarea actului administrativ prin prisma celorlalte motive de nelegalitate care au fost invocate de intimatul-reclamant în cererea sa de chemare în judecată. 2. Temeiul de drept al soluției pronunțate Pentru considerentele expuse anterior, în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Educației și Cercetării împotriva sentinței civile nr. 4077 din 1 noiembrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, pentru a se pronunța asupra celorlalte motive de nelegalitate invocate de intimatul-reclamant în cererea sa de anulare a Deciziei nr. 9025 din 17.11.2016 de respingere a contestației administrative, precum și a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență nr. 8256 din 19.09.2016. PENTRU ACESTE MOTIVE,