ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6292/2019

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, la data de 04.04.2018, reclamanta A. a formulat cerere de chemare în judecată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale, solicitând suspendarea producerii efectelor actelor administrative reprezentate de adresa nr. x/27.03.2018 a Ministerului Educației Naționale, reprezentând calificativul acordat de 60 puncte, acordat reclamantei in urma reevaluării activității manageriale desfășurata de aceasta in funcția de inspector școlar general adjunct in perioada 01.09.2016 - 31.08.2017, ce face parte integranta cu fisa cadru de evaluare datata de comisia de contestații cu 23.03.2018 și obligarea paratului la plata cheltuielilor de judecata.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 3371 din data de 17 iulie 2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității. A admis în parte acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale și a dispus suspendarea efectelor fișei de evaluare din 23.02.2018. A respins ca inadmisibile capetele de cerere privind suspendarea efectelor adresei nr. x/27.03.2018 și a suspendării comisiei de contestații al cărei număr și dată nu au fost precizate. Prin aceeași sentință a dispus obligarea pârâtului la plata către reclamantă a sumei de 800 RON cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând taxă timbru și onorariu avocat.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civilă nr. 3371 din data de 17 iulie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ au declarat recurs pârâtul Ministerul Educației Naționale și reclamanta A.. A) Prin cererea de recurs, recurentul-pârât Ministerul Educației Naționale a solicitat admiterea recursului și în rejudecarea cauzei să se respingă acțiunea formulată de reclamantă ca fiind neîntemeiată. În susținerea cererii de recurs recurentul-pârât a precizat că toate apărările reclamantei reprezintă critici care vizează în mod direct obiectul unei acțiuni în anularea actului administrativ. În ceea ce privește motivarea primei condiții prevăzută de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 reclamanta a dezvoltat critici ce țin de fondul acțiunii în anulare, iar în cadrul soluționării cererii de suspendare, instanța nu poate analiza criticile care țin de soluționarea cererii în anularea actului. În ceea ce privește îndeplinirea în cauză a condiției privitoare la prevenirea producerii unei pagube iminente, recurentul-pârât susține că reclamanta nu a făcut dovada certă ca în executarea ordinului contestat a suferit un prejudiciu. În drept, recurentul-pârât și-a întemeiat cererea de recurs pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. B) Prin cererea de recurs, recurenta-reclamanta A. a solicitat admiterea recursului și suspendarea efectelor celor două acte administrative. În susținerea cererii de recurs recurenta-reclamanta în analiza hotărârii instanței de fond prin care s-a apreciat că înscrisul nr. 1072/23.03.2018 este un simplu act, prin care se informează asupra punctajului și asupra calificativului și nu produce efecte, iar raportului nu i s-ar fi precizat un număr și o dată, sens în care nu se știe exact actul la care s-a făcut referire în cerere, la termenul stabilit după repunerea cauzei pe rol, s-au făcut precizări verbal, la interpelarea instanței și s-a menționat în mod clar despre raportul comisiei de contestații, despre data acestuia, de cine a fost întocmit, dându-se astfel toate informațiile pentru a-1 identifica. De asemenea, s-a precizat că, acel act înregistrat sub nr. x/2018, deși, inițial intitulat de către reclamantă adresă, a fost perceput de instanța ca un act care informează, sub acest aspect recurenta-reclamantă apreciind că în mod greșit, acesta de fapt, concluzionează asupra a ceea ce se hotărâse cu privire la rezultatul contestației, astfel încât, împreună cu fișa cadru de (auto)evaluare și cu raportul comisiei de contestații, este un act ce produce efecte, prin modificarea, dar și prin stingerea raporturilor juridice. Ca și în cererea de chemare în judecată, dar ca și în celelalte modificări și răspunsuri date de către reclamantă și pentru cele două acte administrative, a căror efecte trebuie suspendate, există aceeași motivare a admisibilității cererii, cerință impusă prin art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a cazului bine justificat și a iminenței unei pagube, condiții ce trebuie analizate în mod cumulativ și în funcție de circumstanțele concrete ale situației reclamantei, ele regasindu-se în cererile adresate instanței de fond. Exista o îndoiala serioasă în privința conformității actelor administrative cu legea în a căror executare au fost emise, aspecte reținute și de către instanța de fond și o iminență a pagubei, prin crearea unui prejudiciu material, viitor și previzibil pentru reclamantă. Dacă nu s-ar suspenda și efectele acestui raport, pârâtul poate să-1 folosească, făcând abstracție de sentința dată de instanța de fond, care a admis în parte cererea reclamantei. Calificativul și punctajul stabilite în urma contestației conduc nu numai la emiterea ordinului de revocare din funcția de inspector școlar general adjunct, ci determină o imposibilitate de progres profesional. La ocuparea unei funcții de conducere, la acordarea gradației de merit, la participarea în diferitele etape de mobilitate, se impune un punctaj și un calificativ diferite de cele acordate reclamantei, într-un mod constant, pe o perioadă de 4-5 ani, în funcție de ceea ce optează. Punctajul și calificativul afectează și remunerația. Daca nu s-ar suspenda efectele acestor acte, până la soluționarea definitivă a litigiului ce face obiectul dosarului nr. x/2018, cariera, evoluția profesională a reclamantei vor fi prejudiciate, tocmai datorită calificativului si punctajului pe care-1 contesta. Recurenta-reclamanta a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Ministerul Educației Naționale a depus întâmpinare la cererea de recurs prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate în ceea ce privește acțiunea îndreptată împotriva adresei nr. x/27.03.2018 și a raportului încheiat în urma soluționării contestației privind evaluarea reclamantei. Intimata-reclamanta A. a depus întâmpinare la cererea de recurs a recurentului-pârât prin care a solicitat respingerea recursului formulat de recurentul-pârât, ca nefondat.

Cu privire la examinarea recursului În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 07.01.2019 s-a fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de la data de 07 decembrie 2021, iar ulterior prin încheierea din 28 mai 2019 s-a preschimbat din oficiu termenul de judecată la data de 01 octombrie 2019. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Examinând sentința recurată prin prisma criticilor formulate de către recurenta-reclamantă A., în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare: Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a solicitat suspendarea producerii efectelor actelor administrative reprezentate de adresa nr. x/27.03.2018 a Ministerului Educației Naționale, reprezentând calificativul acordat de 60 puncte, acordat reclamantei in urma reevaluării activității manageriale desfășurata de aceasta in funcția de inspector școlar general adjunct in perioada 01.09.2016 - 31.08.2017, ce face parte integranta cu fisa cadru de evaluare datata de comisia de contestații cu data de 23.03.2018. Înalta Curte în analiza cererii de recurs formulată de recurenta-reclamantă apreciază că susținerile acesteia privitoare la argumentele instanței de fond în temeiul cărora a apreciat că este inadmisibilă cererea prin care s-a solicitat suspendarea efectelor adresei nr. x/27.03.2018 a Ministerului Educației Naționale sunt neîntemeiate. În acord cu opinia instanței de fond, Înalta Curte, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 conform cărora este "act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice", apreciază că adresa nr. x/27.03.2018 a hotărârii Comisiei de contestații din cadrul Ministerului Educației Naționale, nu reprezintă un act administrativ. Această adresă nu este un act de autoritate, întrucât ea conține concluzia reevaluării activității manageriale în ceea ce o privește pe reclamantă, acest act pregătind doar luarea unei măsuri, fără a conține ea însuși o asemenea măsură, neavând caracter executoriu și neproducând efecte juridice. În ceea ce privește suspendarea hotărârii Comisiei de contestații din Cadrul Ministerului Educației Naționale, în mod corect a reținut instanța de fond că nu sunt prezentate elemente care să individualizeze acest act, fapt care conduce implicit la concluzia că și acest act nu poate produce efecte juridice. În aceste condiții, în măsura în care, potrivit art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, în speță nu sunt îndeplinite condițiile de a promova o acțiune în contencios administrativ, respectiv actul asupra căruia se solicită suspendarea executării efectelor, nu este un act administrativ, în mod corect instanța de fond a respins ca inadmisibil acest capăt de cerere. Înalta Curte, trecând la analiza recursului formulat de către recurentul-pârât, Ministerul Educației Naționale și examinând sentința recurată prin prisma criticilor formulate de către recurentul-pârât, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, se constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare: Instanța de fond a apreciat în mod greșit că în ceea ce privește Fișa cadru de evaluare din 23.02.2018, în speță sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care să conducă la suspendarea efectelor acestui act administrativ. În conformitate cu prevederile art. 14 alin. (1) și art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "În cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, dupa sesizarea, in conditiile art. 7, a autoritatii publice care a emis actul sau a autoritatii ierarhic superioare, persoana vatamata poate sa ceara instantei competente sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ unilateral pana la pronuntarea instantei de fond ..." Iar în conformitate cu și art. 15 alin. (1) din aceeași lege "Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei." Suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, constituie un instrument procedural menit să asigure protecția juridică provizorie a subiectelor de drept în privința cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare. Această măsură de protecție, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute cumulativ de lege: - cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; - paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Îndeplinirea celor două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul celor expuse anterior, este verificată în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță. Așadar, partea care solicită suspendarea executării unui act administrativ are obligația să prezinte instanței argumente din care să rezulte că, asupra actului contestat planează o îndoială serioasă în privința legalității sale. În cadrul procedurii instituită de art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. În speță, Înalta Curte constată că instanța de fond a avut în vedere susținerile reclamantei, susțineri care prezentau critici menite să antameze fondul acțiunii în anulare a actului administrativ contestat, or procedura instituită de art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu permite o astfel de analiză. Înalta Curte apreciază așadar că, în cauză, în sensul celor expuse, pe de-o parte nu suntem în prezența unor împrejurări vădite de fapt sau de drept care să facă dovada îndeplinirii cerinței referitoare la cazul bine justificat în sensul art. 14 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, întrucât, atât prin cererea de chemare în judecată, cât și pe tot parcursul procesual, reclamanta invocă motive de nelegalitate a actului administrativ ce presupun o analiză în fond, complexă și în concret a situației de fapt și a dispozițiilor legale incidente, care au stat la baza emiterii Fișei cadru de (auto)evaluare din 23.02.2018, examinare ce excede procedurii sumare de verificare a aparenței dreptului reglementată de art. 14 din Legea nr. 554/2004, iar pe de altă parte nu se face dovada existenței unei pagube iminente prin emiterea acestui act. Așadar, nefiind evidențiat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, prejudiciul material viitor și previzibil, greu sau imposibil de înlăturat, de natură a pune în pericol activitatea sau parcursul profesional al reclamantei, Înalta Curte apreciază că instanța de fond a pronunțat o soluție greșită prin suspendarea efectelor Fișei cadru de evaluare din 23.02.2018. Pentru toate considerentele expuse, în ceea ce privește recursul formulat de recurenta-reclamantă A., constatând că este neîntemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., republicat, și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul formulata de aceasta. În ceea ce privește, recursul formulat de recurentul-pârât Ministerul Educației Naționale, constatând că este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, invocat de acesta, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., republicat, și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa în parte sentința atacată și în rejudecare va respinge capătul de cerere privind suspendarea efectelor fișei de evaluare din 23.02.2018, precum și capătul de cerere accesoriu privitor la cheltuielile de judecată. PENTRU ACESTE MOTIVE,