ÎCCJ, decizie (scj.ro #86409)
ÎCCJ, decizie (scj.ro #86409) (Înalta Curte de Casație și Justiție)
TROISIÈME SECTION
AFFAIRE GROSARU c. ROUMANIE
(Requête
n
o
78039/01)
ARRÊT
STRASBOURG
2 mars 2010
DÉFINITIF
02/06/2010
Cet
arrêt est devenu définitif en vertu de l'article 44 § 2 de la
Convention. Il peut subir des retouches de forme.
En
l'affaire Grosaru c. Roumanie,
La Cour européenne des droits de
l'homme (troisième section), siégeant en une chambre composée de :
Josep Casadevall,
président,
Elisabet Fura,
Corneliu Bîrsan,
Alvina Gyulumyan,
Egbert Myjer,
Ineta Ziemele,
Ann Power,
juges,
et de Santiago Quesada,
greffier de
section
,
Après en avoir délibéré en
chambre du conseil le 2 février 2010
Rend l'arrêt que voici, adopté
à cette date :
PROCÉDURE
A l'origine de
l'affaire se trouve une requête (n
o
78039/01) dirigée contre
la Roumanie et dont un ressortissant de cet État, M. Mircea Grosaru (« le
requérant »), a saisi la Cour le 30 avril 2001 en vertu de l'article 34 de
la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales
(« la Convention »).
Le gouvernement
roumain (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. R.-H.
Radu, du ministère des Affaires extérieures.
Le requérant, s'étant
vu refuser l'attribution d'un mandat de député au nom de la minorité italienne
de Roumanie, s'estimait victime d'une violation de ses droits garantis par les
articles 13 de la Convention et 3 du Protocole n
o
1.
Par une décision du 25
novembre 2008, la chambre a déclaré la requête partiellement recevable.
Le Gouvernement, mais
non le requérant, a déposé des observations écrites complémentaires (article 59
du règlement).
EN
FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
Le requérant est né en
1952 et réside à Bucarest.
Membre de
l'Association des Italiens de Roumanie, il se porta candidat aux élections
législatives du 26 novembre 2000 au nom de la Communauté italienne de Roumanie,
l'une des organisations représentant la minorité italienne de Roumanie. Ladite
organisation déposa la liste uninominale du requérant dans 19 des 42
circonscriptions du pays.
Après le
décompte des voix, le bureau électoral central décida, en vertu de l'article 4
de la loi n
o
68/1992 sur l'élection à la Chambre des députés
et au Sénat (ci-après « la loi n
o
68/1992 »),
d'attribuer le mandat de député revenant à la minorité italienne
à la Communauté italienne de Roumanie, celle-ci ayant obtenu 21 263
voix au niveau national.
Bien que le requérant
eût obtenu au niveau national 5 624 voix sur un total de 21 263
suffrages, le bureau électoral central attribua le mandat de député à un
autre membre de la Communauté italienne de Roumanie, M
me
Ileana
Stana Ionescu, qui s'était présentée sur une autre liste uninominale et n'avait
obtenu que 2 943 voix, mais dans une seule et même circonscription.
Le 1
er
décembre 2000, le requérant contesta devant le bureau électoral central la
décision d'attribution du mandat de député. Le 2 décembre 2000, le
bureau rejeta sa contestation à la majorité des voix. Cette décision fut
signée par six juges et six représentants des partis politiques.
En ses parties
pertinentes, elle est libellée en ces termes :
« En
vertu de l'article 4 § 2 de la loi n
o
68/1992 telle que modifiée et
complétée, les organisations de citoyens appartenant à des minorités
nationales qui participent aux élections sont assimilées juridiquement aux
partis politiques en ce qui concerne les opérations électorales.
S'agissant
de la minorité italienne, la centralisation des voix et la répartition des mandats
ont été effectuées conformément à l'article 66 de la loi, en retenant
l'organisation qui a obtenu le plus grand nombre de voix ainsi que l'ordre des
candidats sur la liste gagnante de cette organisation, le critère de la
candidature individuelle n'étant pas prévu par la loi.
Il
convient de préciser que l'ordonnance d'urgence n
o
165 du
Gouvernement en date du 15 octobre 2000, qui donne le droit aux minorités
nationales de déposer la même liste de candidats à la Chambre des
députés dans plusieurs circonscriptions électorales, ne méconnaît pas le
principe des mandats répartis par circonscriptions électorales, le fondement de
cette réglementation étant de déterminer, en l'occurrence, l'organisation de la
minorité ethnique qui dispose du plus grand nombre de voix, et non de
contrevenir au principe de la représentativité territoriale dans le cadre des
élections. »
Dans une opinion
dissidente, la représentante d'un parti politique estima que l'article 68, § 1
g), de la loi n
o
68/1992 devait être interprété en ce sens que
dans le cas d'une minorité ethnique donnée, le mandat de député devait
être attribué au premier candidat sur la liste gagnante au niveau
national de l'organisation ayant obtenu, toujours à l'échelon national,
le plus grand nombre de voix.
Le 2 décembre 2000,
le requérant introduisit un recours devant le bureau électoral central contre
la décision rendue par celui-ci le même jour. Le 3 décembre 2000, le
bureau, siégeant en une formation composée de six juges et douze représentants
des partis politiques, rejeta le recours comme irrecevable, au motif que ses
décisions étaient définitives.
Le 4 décembre 2000,
le requérant porta l'affaire devant la Cour constitutionnelle. Par une lettre
du 11 décembre 2000 dans laquelle elle renvoyait à l'article 21 de la
Constitution consacrant le libre accès à la justice, la Cour
informa le requérant qu'elle n'était pas compétente en matière de
contentieux électoral.
Le 4 décembre 2000,
le requérant saisit la Cour suprême de justice. Par une décision du 13
décembre 2000, celle-ci déclara ce recours irrecevable, au motif que les
décisions du bureau électoral central étaient définitives.
Le 8 décembre 2000,
le requérant réitéra sans succès sa contestation dans un mémoire adressé
à la commission de validation de la Chambre des députés. Il ressort de
la transcription de la séance du 15 décembre 2000 de la Chambre des députés
publiée sur le portail Internet de cette institution que la contestation du
requérant fut rejetée pour les mêmes motifs que ceux qui avaient été
avancés par le bureau électoral central.
Lors des élections
législatives de 2004 et de 2008, le requérant fut élu député au nom de la
minorité italienne de Roumanie.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES ET INTERNATIONAUX
PERTINENTS
A. Le droit interne
La
Constitution roumaine (en vigueur à l'époque des faits)
L'élection
des Chambres
Article 59
« 1) La Chambre des députés et le Sénat sont
élus au suffrage universel, égal, direct, secret et librement exprimé,
conformément à la loi électorale.
2) Les organisations de citoyens appartenant aux
minorités nationales qui ne réunissent pas aux élections le nombre de voix
nécessaire pour être représentées au Parlement ont droit chacune à
un siège de député, dans les conditions fixées par la loi électorale.
Les citoyens d'une minorité nationale ne peuvent être représentés que par
une seule organisation.
(...) »
La loi n
o
68/1992 du 15 juillet
1992 sur l'élection à la Chambre des députés et au Sénat
Les articles
pertinents de cette loi, en vigueur à l'époque des faits, sont libellés
comme suit :
Article
4
«
Conformément à l'art. 59 al. 2 de la
Constitution, les organisations légalement constituées de citoyens appartenant
à une même minorité nationale qui n'ont pas obtenu au moins un
siège de député ou de sénateur ont droit, conjointement, à un
siège de député, si elles ont obtenu au moins 5% du nombre moyen de
suffrages valablement exprimés à l'échelon national pour l'élection d'un
député.
Les
organisations de citoyens appartenant à des minorités nationales qui
participent aux élections sont assimilées juridiquement aux partis politiques
en ce qui concerne les opérations [électorales].
Bénéficient
également des dispositions du paragraphe 1 les organisations de citoyens appartenant
à des minorités nationales qui ont participé aux élections sur la liste
commune des organisations en question ; dans ce cas, si aucun des
candidats inscrits sur la liste commune n'a été élu, un siège de député
est attribué à toutes les organisations qui ont proposé la liste, dans
le respect des dispositions du paragraphe 1.
Les
dispositions du paragraphe 3 ne s'appliquent pas aux organisations de citoyens
appartenant à des minorités nationales qui ont participé aux élections
sur une liste commune avec un parti politique ou une autre formation politique
ou qui y ont participé tant sur les listes communes visées au paragraphe 3 que
sur leurs propres listes.
Le
siège de député accordé conformément aux paragraphes 1 et 3 est attribué
en sus du nombre total de députés (...) »
Article
24
« 1. Le
bureau électoral central est composé de sept juges de la Cour suprême de
justice et de seize représentants des partis, formations politiques et
coalitions qui participent aux élections.
Dans
les cinq jours suivant la fixation de la date des élections, le président de la
Cour suprême de justice procède à la désignation des sept
juges parmi l'ensemble des juges en exercice de la Cour, en séance publique et
par tirage au sort. Le résultat du tirage au sort est consigné dans un
procès-verbal signé par le président de la Cour suprême de
justice, qui vaut acte de confirmation. Le président de la Cour suprême
de justice rend publique la date de la séance par voie de presse, au moins
quarante-huit heures à l'avance.
Dans
les vingt-quatre heures qui suivent leur confirmation, les juges désignés
choisissent parmi eux, à bulletin secret, le président du bureau
électoral central. Le bureau ainsi constitué, qui est ensuite complété par les
représentants des partis, formations politiques et coalitions, remplit toutes
les fonctions qui lui incombent en vertu de la présente loi.
Dans
les deux jours qui suivent l'expiration du délai de dépôt des candidatures, les
partis, formations politiques et coalitions qui participent aux élections
communiquent par écrit au bureau électoral central le nombre de listes
présentées dans chaque circonscription électorale, ainsi que les noms et
prénoms des candidats. Les communications déposées après ce délai ne
sont plus prises en considération.
La
désignation des représentants des partis, formations politiques ou coalitions
au bureau électoral central est effectuée dans l'ordre décroissant du nombre de
listes communiquées par chaque parti, formation politique ou coalition au sens
du paragraphe 4 par rapport au nombre total de circonscriptions électorales que
compte le pays. Un parti, une formation politique ou une coalition ne peut
avoir plus de cinq représentants.
Les
personnes ayant la qualité de représentants d'un parti, d'une formation ou
d'une coalition au bureau électoral central sont choisies dans l'ordre
mentionné dans la communication visée au paragraphe 4.
Si
plusieurs partis, formations politiques ou coalitions ont déposé le même
nombre de listes, la désignation de leurs représentants est effectuée par le
président du bureau électoral central, par tirage au sort, en présence des
personnes déléguées par les partis, formations ou coalitions concernés
(...) »
Article
25
« 1. Le
bureau électoral central exerce les attributions suivantes :
a) veiller à la mise à jour des
listes électorales, à l'application à l'échelon national des
disposions légales concernant les élections, ainsi qu'à l'interprétation
uniforme de celles-ci ;
b) résoudre les contestations relatives à
ses activités ou aux opérations des bureaux électoraux de
circonscription ;
c) recevoir des bureaux électoraux de
circonscription les procès-verbaux mentionnant le nombre de suffrages
valablement exprimés pour chaque liste de candidats et constater quels partis,
formations politiques ou coalitions n'ont pas obtenu 3% au moins des suffrages
valablement exprimés à l'échelon national ; communiquer aux bureaux
électoraux de circonscription et rendre publics, dans les vingt-quatre heures
qui suivent, les noms des partis, formations politiques ou coalitions
concernés ;
d) vérifier et enregistrer le résultat des
élections, additionner, à l'échelon national, les suffrages non utilisés
pour chaque parti, formation politique ou coalition qui remplissent la
condition prévue à la lettre c) ci-dessus et procéder à la
répartition centralisée des sièges par circonscription électorale ;
e) confirmer l'attribution d'un siège de
député à l'organisation de citoyens appartenant à une minorité nationale
qui a satisfait aux conditions prévues à l'article 4, et délivrer
l'attestation correspondante au député ainsi désigné ;
f) annuler les élections organisées dans une
circonspection électorale si le vote ou la validation des résultats ont fait l'objet
d'une fraude de nature à modifier les modalités d'attribution des
sièges, et décider de l'organisation d'un nouveau scrutin ;
g) exercer toutes autres attributions qui lui
incombent conformément à la présente loi.
(...)
4) Les
décisions du bureau électoral central sont prononcées en séance
publique. »
Article
66
« 1. Aux
fins de l'attribution des sièges aux candidats inscrits sur les listes,
sont pris en considération uniquement les partis, formations politiques et
coalitions qui ont réuni, à l'échelon national, au moins 3% des
suffrages valablement exprimés. L'attribution des sièges a lieu
séparément pour la Chambre des députés et pour le Sénat.
Les
sièges sont attribués après communication par le bureau électoral
central des noms des partis, formations politiques ou coalitions ayant réuni au
moins 3% des suffrages valablement exprimés à l'échelon national.
L'attribution des sièges a lieu séparément pour la Chambre des députés
et pour le Sénat.
La
répartition et l'attribution des sièges de députés et de sénateurs
s'effectuent en deux étapes : au niveau de chaque circonscription
électorale et au niveau national.
Au
niveau de la circonscription électorale, le bureau électoral détermine,
séparément pour la Chambre des députés et pour le Sénat, le coefficient
électoral de la circonscription, en divisant le nombre total de suffrages
valablement exprimés pour toutes les listes des partis, formations politiques
et coalitions qui remplissent la condition prévue au paragraphe 1 et pour les
candidats indépendants par le nombre de députés ou, selon le cas, de sénateurs
à élire dans ladite circonscription ; sont attribués à
chaque liste autant de mandats que le nombre de suffrages valablement exprimés
pour cette liste contient de fois le coefficient électoral de la
circonscription électorale. Le bureau électoral de circonscription
procède à l'attribution des sièges dans l'ordre
d'inscription des candidats sur la liste ; il est attribué un siège
à chaque candidat indépendant ayant obtenu un nombre de voix valablement
exprimées au moins égal au coefficient électoral pour les députés ou, selon le
cas, les sénateurs. Le bureau électoral de circonscription communique au bureau
électoral central, en vue de leur répartition centralisée, la liste des
suffrages restants (non utilisés ou inférieurs au coefficient électoral)
obtenus par les listes des partis, formations politiques et coalitions
remplissant la condition prévue au paragraphe 1 et des sièges qu'il n'a
pas attribués.
Pour
chaque parti, formation politique ou coalition remplissant la condition prévue
au premier paragraphe, le bureau électoral central additionne à
l'échelon national, séparément pour la Chambre des députés et pour le Sénat,
les suffrages non utilisés ou inférieurs au coefficient électoral de
circonscription de toutes les circonscriptions électorales. Le nombre de
suffrages ainsi obtenu par chaque parti, formation politique ou coalition est
divisé par 1, 2, 3, 4 etc. en procédant à autant d'opérations de
division qu'il y a de sièges non attribués au niveau des
circonscriptions électorales ; les quotients résultant de la division,
quelle que soit la liste dont ils proviennent, sont classés par ordre
décroissant à concurrence du nombre de sièges non
attribués ; le quotient le plus bas constitue le coefficient électoral
national pour les députés ou, selon le cas, pour les sénateurs. Chaque parti,
formation politique ou coalition se voit attribuer autant de sièges de
députés, ou de sénateurs, que le nombre total de suffrages valablement exprimés,
non utilisés et inférieurs au coefficient électoral de circonscription qu'il ou
elle a recueillis à l'échelon national contient de fois le coefficient
électoral fixé au niveau national.
Le
bureau électoral central détermine la répartition des sièges par
circonscription électorale. (...) »
Article
68
« 1. Le
Bureau électoral central tranche les contestations pouvant survenir et dresse
un procès-verbal distinct pour la Chambre des députés et pour le Sénat.
Ce procès-verbal indique, à l'échelon national :
a) le
nombre total d'électeurs inscrits sur les listes électorales permanentes ;
b) le
nombre total de votants ;
c) le
nombre total de suffrages valablement exprimés ;
d) le
nombre total de suffrages nuls ;
e) la
manière dont les bureaux électoraux de circonscription ont appliqué les
dispositions de l'article 66 § 4 ;
f) la
répartition des mandats au niveau national en vertu de l'article 66 § 5, et
leur affectation aux circonscriptions électorales en vertu de l'article 66 §
6 ;
g) les
organisations de citoyens appartenant à des minorités nationales qui,
malgré leur participation aux élections, n'ont obtenu aucun mandat de député ou
de sénateur ; le total des suffrages valablement exprimés pour les listes
de chacune de ces organisations et pour les organisations qui ont droit
à un siège de député conformément à l'article 4 ;
ainsi que les nom et prénom du premier candidat inscrit sur la liste de
l'organisation ayant droit à un siège de député qui a réuni le
plus grand nombre de suffrages. En cas d'égalité des suffrages obtenus par les
listes de l'organisation, il est procédé à la désignation par tirage au
sort. »
L'article 91 § 9 de
la nouvelle loi n
o
373 du 24 septembre 2004 sur les élections
à la Chambre des députés et au Sénat précise que le mandat de député des
minorités nationales est attribué à la circonscription électorale dans
laquelle la liste de candidats déposée a obtenu le plus grand nombre de voix.
L'ordonnance
d'urgence n
o
165 du 13 octobre 2000 portant modification de la loi n
o
68/1992
Par
cette ordonnance, le paragraphe suivant fut ajouté à l'article 5 de la
loi n
o
68/1992 précitée :
« 8. Par
dérogation aux dispositions des paragraphes 3, 6 et 7, les organisations de
citoyens appartenant à des minorités nationales peuvent déposer la
même liste de candidats à la Chambre des députés dans plusieurs
circonscriptions électorales. »
Le
règlement de la Chambre des députés du 24 février 1994, republié
le 14 mars 1996
Les articles
pertinents de ce règlement dans sa version en vigueur à l'époque
des faits étaient libellés comme suit :
Article
3
« Aux
fins de la validation des mandats, la Chambre des députés élit, lors de sa
première séance, une commission composée de 30 députés reflétant la
configuration politique de la Chambre, telle qu'elle ressort de la constitution
des groupes parlementaires. »
Article
6 § 6
« La
commission de validation examine les contestations pendantes et celles qui ont été
examinées en méconnaissance des dispositions procédurales. »
B. Travaux
de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (« Commission
de Venise »)
Le
code de bonne conduite en matière électorale
Le Code de bonne
conduite en matière électorale a été adopté par la Commission de Venise
lors de sa 51
ème
session plénière tenue les 5 et
6 juillet 2002, et soumis à l'Assemblée parlementaire le
6 novembre 2002. En ses parties pertinentes, il est ainsi
libellé :
«
3.3. L'existence d'un système de
recours efficace
Afin que
les règles du droit électoral ne restent pas lettre morte, leur
non-respect doit pouvoir être contesté devant un organe de recours. Cela
vaut en particulier du résultat de l'élection, dont la contestation permet
d'invoquer les irrégularités dans la procédure de vote ; cela vaut aussi
d'actes pris avant l'élection, en particulier en ce qui concerne le droit de
vote, les listes électorales et l'éligibilité, la validité des candidatures, le
respect des règles de la campagne électorale et l'accès aux
médias ou le financement des partis.
Deux
solutions sont envisageables :
- Les
recours sont traités par des tribunaux – ordinaires, spéciaux ou
constitutionnels.
- Les
instances compétences sont des commissions électorales. Ce système
présente de réels avantages du fait que ces commissions sont très
spécialisées et, donc, plus au fait des questions électorales que les
tribunaux. Il est néanmoins souhaitable, à titre de précaution, de
mettre en place une forme de contrôle juridictionnel. Dès lors, le
premier degré de recours sera la commission électorale supérieure, et le
deuxième le tribunal compétent.
Le
recours devant le Parlement, comme juge de sa propre élection, est parfois
prévu, mais risque d'entraîner des décisions politiques. Il est admissible en
première instance là où il est connu de longue date, mais
un recours judiciaire doit alors être possible.
La
procédure de recours devrait être la plus brève possible, en tout
cas en ce qui concerne les décisions à prendre avant l'élection. Sur ce
point, il faut éviter deux écueils : d'une part, que la procédure de
recours retarde le processus électoral ; d'autre part, que, faute d'effet
suspensif, les décisions sur recours qui pouvaient être prises avant ne
soient prises après les élections. En outre, les décisions relatives aux
résultats de l'élection ne doivent pas tarder, surtout si le climat politique
est tendu. Cela implique à la fois des délais de recours très
courts et que l'instance de recours soit tenue de statuer aussitôt que
possible. Les délais doivent cependant être assez longs pour permettre un
recours, pour garantir l'exercice des droits de la défense et une décision
réfléchie. Un délai de trois à cinq jours en première instance
(aussi bien pour recourir que pour statuer) paraît raisonnable pour les
décisions à prendre avant les élections. Il est toutefois admissible que
les instances supérieures (Cours suprêmes, Cours constitutionnelles) se
voient accorder un peu plus de temps pour statuer.
Par
ailleurs, la procédure doit être simple. La mise à la disposition
des électeurs désirant former un recours de formulaires spéciaux contribue
à la simplification de la procédure. Il est nécessaire d'écarter tout
formalisme, afin d'éviter des décisions d'irrecevabilité, notamment dans les
affaires politiquement délicates.
En outre,
il faut absolument que les dispositions en matière de recours, et
notamment de compétence et de responsabilités des diverses instances, soient
clairement réglées par la loi, afin d'éviter tout conflit de compétences
positif ou négatif. Ni les requérants, ni les autorités ne doivent pouvoir
choisir l'instance de recours. Le risque de déni de justice est en effet accru
s'il est possible de recourir alternativement auprès des tribunaux et
des commissions électorales ou en l'absence de délimitation claire des
compétences entre plusieurs tribunaux – par exemple les tribunaux ordinaires et
la Cour constitutionnelle. (...)
Les
litiges liés aux listes électorales, qui relèvent par exemple de la
compétence de l'administration locale agissant sous contrôle des commissions
électorales ou en collaboration avec elles, peuvent être traités par des
tribunaux de première instance.
La
qualité pour recourir doit être reconnue très largement. Le recours
doit être ouvert à tout électeur de la circonscription et à
tout candidat qui se présente dans celle-ci. Un quorum raisonnable peut
toutefois être imposé pour les recours des électeurs relatifs aux
résultats des élections.
La
procédure doit avoir un caractère judiciaire, en ce sens que le droit
des requérants au contradictoire doit être sauvegardé.
Les
pouvoirs
de l'instance de recours sont
également importants. Il doit lui être possible d'annuler le scrutin si
une irrégularité a pu influencer le résultat, c'est-à-dire modifier la
répartition des sièges. Ce principe général doit être affiné, en
ce sens que le contentieux de l'annulation ne doit pas forcément porter sur
l'ensemble du territoire, voire l'ensemble de la circonscription ; au
contraire, l'annulation doit être possible par bureau de vote. Cela
permettra à la fois d'éviter deux situations extrêmes :
l'annulation de la totalité d'un scrutin alors que les irrégularités sont
limitées géographiquement ; le refus d'annuler le scrutin si l'étendue géographique
des irrégularités est insuffisante. L'annulation du scrutin doit entraîner la
répétition de l'élection sur le territoire où l'élection a été annulée.
Lorsque
les commissions électorales supérieures sont instances de recours, elles
doivent pouvoir rectifier ou annuler d'office les décisions des commissions
électorales supérieures. »
Le
rapport sur le droit électoral et l'administration des élections en Europe
Le Rapport sur le
droit électoral et l'administration des élections en Europe
(Étude
de synthèse sur certains défis et problèmes récurrents) a été
adopté par le Conseil des élections démocratiques lors de sa 17
e
réunion
(Venise, 8-9 juin 2006) et par la Commission de Venise lors de sa 67
e
session
plénière (Venise, 9-10 juin 2006). En ses parties pertinentes, il est
ainsi libellé :
« XII. Recours
en matière d'élections et responsabilité au titre des violations du
droit électoral
Les
procédures de dépôt de recours doivent être ouvertes au moins à
tout électeur, candidat et parti. Un quorum raisonnable peut toutefois
être imposé pour les recours des électeurs relatifs aux résultats des
élections (CDL-AD(2002)023rev,
paragraphe 99). Pour être conformes aux normes internationales, les
procédures de recours doivent clairement conférer les droits suivants aux
électeurs, aux candidats et aux partis politiques : droit de déposer un
recours, droit de présenter des éléments de preuve à l'appui d'un
recours, droit à un examen public et équitable d'un recours, droit
à ce qu'un tribunal se prononce de façon transparente et impartiale sur
un recours, droit à une solution effective et rapide ainsi que droit de
s'adresser à un tribunal d'appel si le recours est rejeté (voir par
exemple CDL-AD(2004)027,
paragraphe 111). En pratique, cependant, ces droits ne sont pas toujours
respectés. Il arrive que même des recours fondés ne puissent pas conduire
à l'élimination de l'inégalité.
En
raison de traditions juridiques et politiques différentes selon les pays,
diverses procédures sont utilisées pour résoudre les litiges électoraux. Dans
nombre de démocraties bien établies d'Europe de l'Ouest (comme l'Allemagne, la
France, l'Italie ou le Royaume-Uni), les recours en matière électorale
sont entendus par les organes administratifs et judiciaires ordinaires dans le
cadre de procédures spéciales. Par contre, dans la plupart des démocraties
nouvelles ou émergentes d'Europe centrale et de l'Est (ainsi que dans d'autres
régions du monde), des commissions électorales indépendantes et des tribunaux ordinaires
se partagent la responsabilité d'examiner les recours en matière
électorale (...) »
Le
rapport sur le droit électoral et les minorités nationales
Le rapport sur le
droit électoral et les minorités nationales a été adopté par la Commission de
Venise le 25 janvier 2000. Il concerne l'élément central de la vie publique, la
participation aux organes élus de l'État, et tout particulièrement au
Parlement national. Cette participation est examinée au travers du droit
électoral, et des possibilités qu'il offre aux personnes appartenant à
des minorités nationales d'être présentes dans les organes élus.
Les règles du droit électoral
relatives à une représentation spéciale des minorités sont l'exception.
Ainsi, parmi les États qui ont répondu au questionnaire de la Commission, trois
seulement (Croatie, Roumanie, Slovénie) prévoyaient l'élection de députés
destinés à représenter les minorités nationales. Selon le rapport, la
Roumanie est le pays où le plus grand nombre de partis ou organisations
de minorités - assimilées aux partis politiques en matière électorale –
ont participé aux élections et ont des députés et des sénateurs au Parlement.
Sans forcément garantir la présence
de personnes appartenant à des minorités nationales dans les organes
élus, d'autres systèmes facilitent la représentation des organisations
de minorités. En Pologne et en Allemagne, les règles en matière
de quorum ne s'appliquent en effet pas à de telles organisations.
Le système belge est
spécifique. L'ensemble des institutions est conçu de manière à
établir un équilibre entre les divers groupes linguistiques (plutôt qu'entre
des minorités proprement dites). En outre, dans certains territoires mixtes du
point de vue linguistique, des aménagements ont été opérés afin que les
électeurs des différentes communautés linguistiques soient représentés dans
l'organe élu.
Le plus souvent toutefois, la
représentation des minorités dans l'organe élu est au contraire assurée par
l'application des règles générales du droit électoral, qui traitent de
la même manière les personnes appartenant à des minorités
nationales et les autres.
C. Les
recommandations de Lund sur la participation effective des minorités nationales
à la vie publique
Les recommandations
ont été adoptées à Lund (Suède) en septembre 1999 par un
groupe d'experts internationaux sous l'égide du Haut Commissaire pour les
minorités nationales de l'OSCE. En ses parties pertinentes, les recommandations
sont ainsi libellées :
« B. Elections
7) L'expérience acquise, notamment en Europe,
démontre l'importance du processus électoral pour faciliter la participation
des minorités à la vie politique. Les Etats doivent garantir le droit
des personnes appartenant à des minorités nationales de prendre part
à la conduite des affaires publiques, notamment grâce au droit de voter
ou de se porter candidat, sans discrimination.
8) Les règlements applicables à la
formation et à l'activité de partis politiques doivent être
conformes au principe de droit international concernant la liberté d'association.
Ce principe inclut la liberté de créer des partis politiques basés sur des
caractéristiques communautaires de même que des partis qui ne sont pas
identifiés exclusivement avec les intérêts d'une communauté déterminée.
9) Le système électoral devrait faciliter
la représentation et l'influence des minorités.
- Lorsque des minorités sont concentrées sur le plan
territorial, les circonscriptions qui n'élisent qu'un seul député peuvent
assurer une représentation suffisante de la minorité.
- Des systèmes de représentation proportionnelle,
selon lesquels le nombre de voix qu'obtient un parti politique dans le scrutin
national se reflète dans le nombre de sièges législatifs, peuvent
contribuer à assurer la représentation des minorités.
- Certaines formes de vote préférentiel, selon lesquelles
les électeurs classent les candidats dans un ordre de préférence, peuvent
faciliter la représentation des minorités et promouvoir une coopération
intercommunautaire.
- Un abaissement du seuil fixé pour être représenté au
sein du corps législatif peut renforcer l'insertion des minorités nationales
dans la gestion des affaires publiques.
10) Le découpage des circonscriptions électorales
devrait permettre aux minorités nationales d'être représentées de
manière équitable. »
Les recommandations de Lund sont
développées dans « Les lignes directrices visant à favoriser la
participation des minorités nationales au processus électoral », publiées
en janvier 2001, sous l'égide de l'OSCE.
D. Droit
comparé en matière de recours post-électoraux
Malgré la diversité
de l'organisation et des caractéristiques de l'administration électorale
compétente en matière de résultats et de répartition des sièges
(commissions électorales indépendantes, structures gouvernementales, bureaux
électoraux temporaires, tribunaux), il ressort des éléments dont la Cour
dispose sur la législation de bon nombre d'États membres du Conseil de l'Europe
qu'il existe une certaine convergence quant à l'existence d'un
système de recours postélectoral. Dans certains États, il est possible
d'exercer un tel recours devant un organe qualifié de cour ou de tribunal,
qu'il s'agisse du juge ordinaire, d'une cour électorale spéciale, ou d'un
tribunal constitutionnel. Si certains pays prévoient jusqu'à deux degrés
de recours devant des organes juridictionnels, d'autres n'envisagent qu'un seul
recours de ce type, en première instance. Les trois pays qui
n'envisagent aucun recours juridictionnel en dehors de la validation des
pouvoirs par la chambre législative sont des pays d'Europe occidentale
(Belgique, Italie, Luxembourg). L'existence de cette tendance à la
juridictionnalisation du contentieux postélectoral s'inscrit dans le droit fil
des normes européennes préconisées par la Commission de Venise, qui souligne
qu'un recours juridictionnel devrait exister dans tous les cas, les seuls
recours devant la commission de validation du parlement ou devant une
commission électorale n'offrant pas de garanties suffisantes.
a) L'administration
électorale centrale en tant qu'organe de recours
Tel est le
système adopté par la Roumanie et l'Albanie. Dans ce dernier pays, il
est possible de contester les décisions relatives à la déclaration des
résultats devant la commission électorale centrale elle-même. Cependant,
les parties lésées peuvent ensuite recourir contre la décision de la commission
devant un tribunal (le collège électoral de la Cour d'appel de Tirana).
b) La
validation politique : les commissions parlementaires de validation
Si cette pratique est
largement répandue, trois pays (Belgique, Italie, Luxembourg) présentent la
particularité de ne pas prévoir d'autre recours postélectoral que la validation
par le Parlement, les décisions des bureaux électoraux étant considérées comme
définitives. Cela étant, ces trois pays jouissent d'une longue tradition
démocratique qui tend à dissiper les doutes éventuels quant à la
légitimité d'une telle pratique. La Commission de Venise se montre toutefois
réservée de manière générale quant à l'effectivité de ce type de
recours, l'impartialité de tels organes paraissant sujette à caution
(voir ci-dessus, paragraphe 22).
On peut rappeler
à cet égard l'exemple français : la Commission de validation (qui
était alors seule à statuer sur les recours) ayant, en 1956, exclu
25 députés poujadistes du Parlement, le Conseil constitutionnel institué par la
Constitution de 1958 a été chargé d'éviter de tels écueils, et la pratique de
la validation a purement et simplement disparu du paysage parlementaire
français. On peut souligner par ailleurs qu'en 2005, la Suisse a instauré la
possibilité d'un recours devant le Tribunal fédéral (alors qu'auparavant, seule
la vérification des pouvoirs par le Conseil national tenait lieu de recours).
Pour autant, cette
pratique reste implantée dans certains États. Par ailleurs, un système
double persiste dans de nombreux pays, dont la Suisse. Le contrôle
juridictionnel n'empêche pas de fait l'existence d'une validation par le
parlement, dans la mesure où les buts de l'un et de l'autre restent
distincts : dans un cas, il s'agit d'un contrôle judiciaire visant
à régler d'éventuels contentieux, dans l'autre, il s'agit d'un contrôle
politique visant à valider les mandats. L'existence de ce type de
validation repose sur une reconnaissance de la spécificité et de l'indépendance
du pouvoir législatif par rapport tant au pouvoir exécutif qu'au pouvoir
judiciaire.
c) Le
recours juridictionnel
Un
premier type de recours est celui que l'on porte devant le juge
« ordinaire ». Les instances compétentes peuvent être des tribunaux
administratifs et des cours d'appel, comme dans les pays suivants :
Andorre, Azerbaïdjan, Bosnie-Herzégovine, Espagne (chambre contentieuse
administrative de la Cour suprême), Géorgie (cour et cour d'appel de
Tbilissi), Hongrie, Lettonie (département des affaires administratives du Sénat
de la Cour suprême), Royaume-Uni (Election Court de la High Court et
appel devant la Court of Appeal).
De
nombreux pays confient la tâche de statuer sur le contentieux postélectoral au
juge constitutionnel. Cependant, le contrôle que celui-ci opère n'est
pas nécessairement le même d'un système à l'autre :
ainsi, il peut se contenter de contrôler la constitutionnalité (Géorgie), ou
vérifier et approuver les résultats transmis par la commission électorale
(Azerbaïdjan).
Certains
pays ont adopté ce type de recours, soit en première instance soit en
dernier ressort : Andorre (deuxième degré de juridiction), Arménie
(premier degré), Croatie (premier degré), Espagne (deuxième degré et
protection des droits fondamentaux), Estonie (premier degré, devant la Cour
suprême en tant que juge constitutionnel), France (premier degré),
Géorgie (seulement si des questions de constitutionnalité se posent), Malte
(premier degré), Suisse (deuxième degré devant le Tribunal fédéral).
Enfin,
certains systèmes comprennent des juridictions qui ne connaissent que du
contentieux électoral. Elles sont composées de juges venant en général d'autres
juridictions et ont une durée de vie limitée (le temps des délais de recours
après la publication des résultats), mais elles jouissent d'une
compétence exclusive en matière de contentieux électoral. Des organes
spécifiques de ce type ont été institués dans les pays suivants : Albanie
(collège électoral de la cour d'appel de Tirana), Grèce (Cour
spéciale suprême, spécialisée dans certains types de contentieux, dont le
contentieux électoral), Royaume-Uni (Election court), Suède (Commission
de révision électorale).
d) Le
recours devant l'exécutif
Un seul cas est
connu, celui de la Suisse (contestation devant le gouvernement cantonal). Cette
particularité est le fruit de l'histoire du pays et de sa tradition
fédérale ; cependant les pouvoirs du gouvernement cantonal vont de pair
avec la validation par le Conseil national (Parlement) de ses propres pouvoirs
ainsi qu'avec le recours devant le Tribunal fédéral, depuis 2005.
EN
DROIT
I.
SUR
LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE
3 DU PROTOCOLE N
o
1 À LA CONVENTION
Le requérant se
plaint du refus des autorités de lui attribuer un mandat de député au nom de la
minorité italienne lors des élections parlementaires de 2000. Il invoque
l'article 3 du Protocole n
o
1, qui est ainsi libellé :
« Les
Hautes Parties contractantes s'engagent à organiser, à des
intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les
conditions qui assurent la libre expression de l'opinion du peuple sur le choix
du corps législatif. »
A. Thèses
des parties
Le Gouvernement
souligne d'emblée que, selon la jurisprudence de la Cour, les États
contractants jouissent d'une large marge d'appréciation en matière
électorale. Il argue que les conditions requises par la législation en vigueur
à l'époque des faits (la Constitution et la loi n
o
68/1992
sur l'élection à la Chambre des députés et au Sénat) pour la représentation
des minorités au Parlement étaient minimales, qu'elles poursuivaient un but
légitime, et que les moyens employés pour y parvenir n'étaient pas
disproportionnés.
Le Gouvernement
considère que dans sa décision du 2 décembre 2000, le bureau
électoral central a correctement interprété les dispositions législatives
pertinentes en matière d'élection des députés représentant des minorités
nationales. Ainsi, le bureau aurait jugé à bon droit que le mandat
devait être attribué à l'organisation italienne ayant réuni le
plus grand nombre de voix dans une seule et même circonscription, en
l'occurrence la Communauté italienne de Roumanie. Or le requérant représentait
l'Association des Italiens de Roumanie.
39
. Enfin, le Gouvernement souligne
que la représentation des minorités au Parlement roumain est importante. C'est
d'ailleurs ce qu'a constaté la Commission de Venise dans son rapport du 25
janvier 2000 sur la loi électorale et les minorités nationales et dans son avis
de 2005 sur le projet de loi relatif au statut des minorités en Roumanie.
Ainsi, lors des élections législatives de 2000, les minorités nationales se
sont vu attribuer 45 mandats de députés sur un total de 341, et, lors des
élections municipales, des centaines de maires et de conseillers départementaux
et locaux appartenant à des minorités nationales ont été élus.
Le requérant fait
valoir que l'Association des Italiens de Roumanie, dont il faisait partie, et
la Communauté italienne de Roumanie avaient signé un protocole d'alliance validé
par le bureau électoral central, en vertu duquel l'Association des Italiens de
Roumanie participait aux élections avec son emblème électoral et la
Communauté italienne de Roumanie avec son nom. Lors des élections
parlementaires de 2000, il aurait donc fait partie de la même
organisation que M
me
Ileana Stana Ionescu, à savoir la
Communauté italienne de Roumanie.
Le requérant estime
que l'interprétation des dispositions électorales donnée par le bureau
électoral central est contraire à la logique même de la
possibilité qu'offre la loi aux représentants des minorités de déposer une
liste dans plusieurs circonscriptions, en application du principe de
représentation au niveau national. En outre, il argue que le mandat de député
est attribué aux minorités ayant obtenu 5% au moins des suffrages valablement
exprimés au niveau national pour l'élection d'un député et ce, en sus du nombre
de députés issu de la norme de représentation.
B. Appréciation
de la Cour
Principes
se dégageant de la jurisprudence de la Cour
La Cour rappelle que
l'article 3 du Protocole n
o
1 diffère des autres dispositions
de la Convention et de ses Protocoles garantissant des droits en ce qu'il
énonce l'obligation pour les Hautes Parties contractantes d'organiser des
élections dans des conditions qui assurent la libre expression de l'opinion du
peuple et non un droit ou une liberté en particulier. Toutefois, eu égard aux
travaux préparatoires de l'article 3 du Protocole n
o
1 et
à l'interprétation qui est donnée de cette clause dans le cadre de la
Convention dans son ensemble, la Cour a établi que cet article implique
également des droits subjectifs, dont le droit de vote et celui de se porter
candidat à des élections (
Mathieu-Mohin
et Clerfayt c. Belgique
, 2 mars 1987, §§ 46-51, série A n
o
113,
Ždanoka c. Lettonie
[GC], n
o
58278/00, § 102, CEDH
2006-IV).
Les droits garantis
par l'article 3 du Protocole n
o
1 sont cruciaux pour l'établissement
et le maintien des fondements d'une véritable démocratie régie par la
prééminence du droit. Néanmoins, ces droits ne sont pas absolus. Il y a place
pour des « limitations implicites », et les États contractants
doivent se voir accorder une marge d'appréciation en la matière. A ce
sujet, la Cour a déjà réaffirmé que la marge d'appréciation en ce
domaine est large (
Mathieu-Mohin
,
arrêt précité, § 52, et, plus récemment,
Matthews c. Royaume-Uni
[GC], n
o
24833/94, § 63, CEDH 1999-I,
Labita
c. Italie
[GC], n
o
26772/95, § 201, CEDH 2000-IV, et
Podkolzina c. Lettonie
, n
o
46726/99, § 33, CEDH 2002-II). Il existe de nombreuses manières
d'organiser et de faire fonctionner les systèmes électoraux, et une
multitude de différences au sein de l'Europe, notamment dans l'évolution
historique, la diversité culturelle et la pensée politique qu'il incombe
à chaque État contractant d'incorporer dans sa propre vision de la
démocratie (
Hirst
c. Royaume-Un
i (n
o
2) [GC], n
o
74025/01,
§ 61, CEDH 2005-IX).
Cependant, il
appartient à la Cour de statuer en dernier ressort sur l'observation des
exigences de l'article 3 du Protocole n
o
1 ; il lui faut
s'assurer que les conditions auxquelles sont subordonnés les droits de vote ou
le fait de se porter candidat à des élections ne réduisent pas les
droits en question au point de les atteindre dans leur substance même et
de les priver de leur effectivité, que ces conditions poursuivent un but
légitime et que les moyens employés ne se révèlent pas disproportionnés
(
Mathieu-Mohin
,
ibidem
).
En particulier, aucune des conditions imposées le cas échéant ne doit entraver
la libre expression du peuple sur le choix du corps
législatif – autrement dit, elles doivent refléter, ou ne pas contrecarrer, le
souci de maintenir l'intégrité et l'effectivité d'une procédure électorale
visant à déterminer la volonté du peuple par l'intermédiaire du suffrage
universel (
Hirst
,
arrêt précité, § 62 ;
Yumak
et Sadak c. Turquie
[GC], n
o
10226/03, § 109, 8
juillet 2008). Toutefois, la Cour n'a pas à prendre position sur le
choix entre un système électoral et un autre. En effet, ce choix, dicté
par des considérations d'ordre historique et politique qui lui sont propres,
relève en principe du domaine de compétence exclusive de
l'État (voir
Podkolzina
c. Lettonie,
n
o
46726/99, § 34, CEDH 2002-II).
Application
de ces principes généraux en l'espèce
En l'espèce,
la Cour observe d'emblée qu'il ressort des pièces du dossier que le
requérant s'est bel et bien porté candidat au nom de la Communauté italienne de
Roumanie et non, comme le soutient le Gouvernement, de l'Association des
Italiens de Roumanie.
Elle note que la
présente affaire ne concerne pas, comme dans la grande majorité des
arrêts qu'elle a rendus jusqu'à présent en matière
électorale, des conditions d'éligibilité, mais l'attribution d'un mandat de
député, soit une question de droit postélectoral. Il s'agit là d'une
problématique tout aussi cruciale, qui influe en outre directement sur le
résultat des élections, circonstance à laquelle la Cour accorde une
très grande importance (
I.Z.
c.
Grèce
, n
o
18997/91, décision de la Commission du
28 février 1994, Décisions et rapports (DR), et
Babenko
c. Ukraine
(déc.), n
o
43476/98, 4 mai 1999).
A cet égard, la Cour
rappelle que l'objet et le but de la Convention, instrument de protection des
êtres humains, appellent à interpréter et à appliquer ses
dispositions d'une manière qui en rende les exigences non pas théoriques
ou illusoires, mais concrètes et effectives (voir par exemple les
arrêts
Artico
c. Italie
du 13 mai 1980, série A n
o
37, pp. 15-16,
;
Parti communiste
unifié de Turquie et autres c. Turquie
du 30 janvier 1998
,
Recueil
1998-I, pp. 18-19, § 33, et
Chassagnou
et autres c. France
[GC], n
os
25088/94, 28331/95 et
28443/95, § 100, CEDH 1999-
III
). Or le
droit de se porter candidat aux élections et, le cas échéant, d'être élu,
garanti par l'article 3 du Protocole n
o
1 et inhérent à
la notion de régime véritablement démocratique, ne serait qu'illusoire si
l'intéressé pouvait à tout moment en être arbitrairement privé.
Par conséquent, s'il est vrai que les États disposent d'une grande marge
d'appréciation pour établir des règles électorales
in abstracto
,
le principe d'effectivité des droits exige que les décisions prises en
application de ces règles soient conformes à un certain nombre de
critères permettant d'éviter l'arbitraire. En particulier, ces décisions
doivent être prises par un organe présentant un minimum de garanties
d'impartialité. De même, le pouvoir autonome d'appréciation de cet organe
ne doit pas être exorbitant ; il doit être, à un niveau
suffisant de précision, circonscrit par les dispositions du droit interne.
Enfin, la procédure du constat d'inéligibilité doit être de nature
à garantir une décision équitable et objective, ainsi qu'à éviter
tout abus de pouvoir de la part de l'autorité compétente
(
Podkolzina,
précité, § 35).
La Cour constate
d'emblée que la Roumanie a choisi d'assurer une représentation spéciale des
minorités au Parlement, et qu'il s'agit du pays européen où le plus
grand nombre de partis ou d'organisations de minorités ont participé aux
élections et ont des représentants au Parlement (voir les conclusions du
rapport sur le droit électoral et les minorités nationales, paragraphe 24
ci-dessus).
La Cour observe que
la loi électorale n
o
68/1992 n'énonce pas clairement les modalités
à suivre pour l'attribution du mandat parlementaire correspondant
à l'organisation gagnante représentant une minorité nationale. Ainsi, le
bureau électoral central, conformément à l'article 68, alinéa g), de la
loi en question doit « déterminer les nom et prénom du premier candidat
inscrit sur la liste de l'organisation ayant droit à un siège de
député qui a réuni le plus grand nombre de suffrages ». Ce texte ne
précise donc pas s'il s'agit du plus grand nombre de voix au niveau national ou
au niveau d'une circonscription électorale. Or, une telle précision peut
s'avérer être décisive au moment de la détermination du candidat retenu.
Au sein de la
Communauté italienne, au nom de laquelle le requérant s'était porté candidat,
le mandat a été attribué non pas au requérant, qui avait obtenu le plus grand
nombre de suffrages sur l'ensemble du territoire, mais à un autre
candidat qui avait obtenu un nombre important de voix dans une seule et
même circonscription. Le bureau électoral central a donc opté pour une
méthode basée sur la représentativité territoriale et non sur la
représentativité nationale.
La question qui se
pose en l'espèce est celle de savoir si ce manque de clarté des
règles électorales pouvait donner lieu à une interprétation arbitraire
lors de leur application. A ce sujet, la Cour rappelle qu'elle a déjà
sanctionné l'interprétation extensive, et dès lors arbitraire, d'une
disposition légale en matière électorale (voir les affaires
Kovach
c. Ukraine
(requête n
o
39424/02, §§ 48-62 arrêt
du 7 février 2008), relative à l'invalidation du scrutin dans quatre
circonscriptions lors des élections parlementaires, ce qui avait conduit
à l'élection d'un autre candidat que le requérant ;
Lykourezos c.
Grèce
(n
o
33554/03, §§ 50-58, CEDH 2006-VIII),
relative à la déchéance d'un mandat p