ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4255/2014

Asupra recursului de față, Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Cadrul procesual Consiliul Local al Municipiului Slatina, Municipiul Slatina și Primăria Municipiului Slatina - Direcția Economică, în temeiul dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, au sesizat instanța de judecată cu soluționarea excepției de nelegalitate a pct. 185 alin. (2) din H.G. nr. 44/2004, pentru aprobarea Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003, privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare. Intimatul Guvernul României a formulat întâmpinare invocând excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate raportat la dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, susținându-se că excepția de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter individual, iar nu și pe cele cu caracter normativ, pentru care legea instituie o altă procedură.

La data de 19 aprilie 2013, Ministerul Finanțelor Publice a depus cerere de intervenție în interesul Guvernului României - emitentul actului normativ (H.G. nr. 44/2004), susținându-se că excepția este inadmisibilă raportat la art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Intimata SC C.H.P. SA, prin apărător, a depus Note de ședință, cu privire la excepția de nelegalitate a pct. 185 alin. (2) din H.G. nr. 44/2004, pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Codului fiscal, prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca fiind inadmisibilă. 2. Hotărârea instanței de fond Prin Sentința nr. 209 din 20 mai 2013 a Curții de Apel Craiova a fost respinsă excepția de nelegalitate a pct. 185 alin. (2) din H.G.

nr. 44/2004 formulată de Consiliul Local al Municipiului Slatina, Municipiul Slatina și Primăria Municipiului Slatina - Direcția Economică în contradictoriu cu intimații SC C.H.P. SA și Guvernul României. Instanța a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul Finanțelor Publice. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, condițiile de admisibilitate a excepției de nelegalitate pentru sesizarea instanței specializate decurg din această prevedere indicată, acestea referindu-se la existența unui act administrativ unilateral cu caracter individual și constatarea ca de acest act să depindă soluționarea litigiului pe fond.

Instanța a constatat că excluderea actelor administrativ normative din sfera actelor supuse excepției de nelegalitate nu corespunde intenției legiuitorului. Instanța a reținut faptul că dispozițiile art. 4 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 554/2004 reglementează obiectul excepției de nelegalitate ce vizează actele administrativ unilaterale, emise anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ. În raport de aceste considerente, instanța de contencios administrativ nu a reținut inadmisibilitatea obiectului excepției de nelegalitate. Analizând excepția de nelegalitate invocată, instanța de fond a reținut că titularul excepției a invocat incompatibilitatea pct. 185 alin. (2) din normele aprobate prin H.G.

nr. 44/2004, față de dispozițiile art. 139 din Constituția României, potrivit cărora sarcinile fiscale, precum și orice alte venituri bugetare, se stabilesc numai prin lege, încălcarea principiului ierarhiei actelor juridice, precum și încălcarea principiului conformității actului administrativ normativ față de limitele și condițiile stabilite prin actul normativ supraordonat. Instanța de primă jurisdicție a excepției a constatat că, prin dispozițiile art. 139, text cu denumirea marginală "Impozite, taxe și alte contribuții", este reglementat principiul stabilirii, numai prin lege a impozitelor, taxelor și oricăror altor venituri ale bugetului de stat și ale bugetului asigurărilor sociale de stat.

Prin alin. (2) al textului se reglementează principiul stabilirii impozitelor și taxelor locale, de către consiliile locale sau județene, în limitele și în condițiile legii. Taxa hotelieră (ce intră în categoria taxelor locale cu stopaj la sursă, fiind colectată de către unitatea hotelieră și virată lunar către organele fiscale) este stabilită prin dispozițiile art. 278 alin. (1) din Legea nr. 571/2003, iar norma fiscală condiționează posibilitatea consiliilor locale de a institui această taxă, de respectarea condițiilor de fond și formă, precum și de respectarea sistemului de calcul al taxei, reglementate de normele fiscale. Normele metodologice reglementează, prin pct. 185 - 188, condițiile de instituire a taxei hoteliere, detaliază sistemul de calcul al taxei, ipotezele de scutire de la plata taxei, respectiv condițiile de plată a taxei.

Potrivit pct. 185 alin. (1) și (2) (în forma în vigoare, invocată de către titularul excepției de nelegalitate), instituirea taxei hoteliere constituie atribuția opțională a consiliilor locale ale comunelor, ale orașelor sau ale municipiilor, după caz. La nivelul municipiului București această atribuție se îndeplinește de către Consiliul General al Municipiului București. Hotărârea privind instituirea taxei hoteliere se adoptă în cursul lunii mai și se aplică în anul fiscal următor, în condițiile prezentelor norme metodologice. Neadoptarea hotărârii până la data de 31 mai a fiecărui an fiscal corespunde opțiunii autorității deliberative de a nu institui taxa hotelieră pentru anul fiscal următor.

Examinând textul criticat, instanța a apreciat că acesta nu contravine principiilor constituționale. În acest sens, constată că dispozițiile art. 139 din Constituție reglementează principiul legalității stabilirii sarcinii fiscale (din acest punct de vedere taxa hotelieră este stabilită prin dispozițiile art. 278 din Legea nr. 571/2003), iar pct. 185 din norme nu prezintă ca obiect stabilirea taxei, ci organizarea executării Codului fiscal, cu respectarea competenței stabilite de Legea nr. 571/2003, prin art. 1 alin. (1) teza finală și art. 5, în ceea ce privește organizarea executării legislației fiscale.

În ceea ce privește încălcarea principiului ierarhiei normelor juridice, respectiv conformitatea actului administrativ față de actul normativ, instanța a reținut că titularul excepției a invocat reglementarea termenului de exercitare a dreptului de opțiune privind instituirea taxei printr-un act subordonat legii, norma fiscală necondiționând instituirea taxei de respectarea unui termen. În analiza acestei critici, instanța a reținut faptul că prin dispozițiile art. 102 din Constituție se acordă emitentului actului rolul de asigurare a politicii interne (inclusiv a politicilor fiscale), precum și atribuția de conducere generală a administrației publice.

În acest sens, instanța a constatat că normele metodologice nu condiționează taxa hotelieră în sine, ci doar stabilesc data limită de exercitare a dreptului de opțiune, iar acest aspect este în măsură să asigure o aplicare unitară a normelor de drept fiscal; ca atare, indicarea termenului limită de opțiune, respectă art. 5 alin. (1) și (3) din Legea nr. 571/2003, fără ca reglementarea termenului să constituie o ingerință în sfera activității legislativului. Instanța a constatat că dispozițiile art. 4 din Carta Europeană a autonomiei locale (ratificată prin Legea nr. 199/1997) stabilesc caracterul deplin și exclusiv al competențelor, precizându-se că acestea nu pot fi îngrădite sau limitate de către o altă autoritate centrală sau regională, decât în cazurile prevăzute de lege.

De asemenea, prin art. 1 din Cartă se indică necesitatea recunoașterii, prin lege, a competențelor de bază aparținând autorităților administrației publice locale. Conform dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 215/2001 autonomia locală este numai administrativă și financiară, fiind exclus din această enumerare domeniul fiscal. În temeiul art. 49 alin. (3) C. proc. civ. și observând caracterul interdependent al cererii de intervenție accesorie față de soluția pronunțată asupra cererii principale, instanța a admis cererea de intervenție accesorie formulată în interesul intimatului Guvernul României, de către terțul intervenient accesoriu Ministerul Finanțelor Publice. 3. Recursul formulat de Consiliul Local al Municipiului Slatina, Municipiul Slatina și Primăria Municipiului Slatina - Direcția Economică.

Prin cererea de recurs formulată, recurentele au criticat soluția instanței de fond ca netemeinică și nelegală, solicitând admiterea recursului și, pe fond, modificarea sentinței în sensul admiterii acțiunii. Recurentele au criticat hotărârea instanței de fond, arătând că instanța nu a asigurat analiza temeinică a motivelor invocate în susținerea excepției de nelegalitate, respectiv raportarea dispozițiilor pct. 185 alin. (2) din H.G. nr. 44/2004 pentru aprobarea Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal la Constituția României, la dispozițiile Codului fiscal, la normele de tehnică legislativă, precum și la principiul autonomiei locale și regulile de drept comunitar privind exercitarea autonomiei locale.

Recurentele au susținut că impozitele și taxele locale se stabilesc de consiliile locale sau județene în limitele și condițiile legii, rezultând că stabilirea taxei hoteliere nu trebuie să depășească limitele și condițiile impuse de art. 278 din Codul fiscal, iar organizarea executării art. 278 din Codul fiscal ar fi trebuit să cenzureze actul emis de Guvern, înăuntrul acestor limite și condiții. Recurentele au arătat că nerespectarea acestor condiții înseamnă nerespectarea principiului ierarhiei actelor juridice, iar prin instituirea acestui termen Guvernul adaugă la Legea nr. 571/2004 privind Codul fiscal, fapt care contravine regulilor obligatoriu a fi respectate în privința ierarhiei actelor normative.

Recurentele apreciază că instanța de fond în mod greșit a constatat că normele metodologice nu condiționează taxa hotelieră în sine, ci doar stabilesc data limită de exercitare a dreptului de opțiune, întrucât limitarea acestui drept, impusă de Guvern și neprevăzută de lege, depășește rolul de normă interpretativă a hotărârii de Guvern. Recurentele au arătat că instanța de fond nu a avut în vedere stabilirea sensului dispozițiilor pct. 185 alin. (2) din H.G. nr. 44/2004, adică finalitatea urmărită de emitentul actului. De asemenea, s-a arătat că nu poate fi primită motivarea instanței de fond privind legalitatea H.G. nr. 44/2004 atât timp cât prin lege termenul de 31 mai a fost instituit numai pentru hotărârile adoptate până în anul 2004, iar începând cu anul 2005 dispozițiile art. 288 din Codul fiscal nu mai instituie un astfel de termen.

II. Decizia instanței de recurs Înalta Curte de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu hotărârea atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză, va respinge recursul ca nefondat pentru considerentele ce urmează: 1. Argumentele de fapt și de drept relevante Potrivit dispozițiilor prevăzute la pct. 185 din Normele metodologice, aprobate prin H.G. nr. 44/2004, în forma în vigoare la data avută în vedere de către autorul excepției de nelegalitate, "Instituirea taxei hoteliere constituie atribuția opțională a consiliilor locale ale comunelor, ale orașelor sau ale municipiilor, după caz.

La nivelul municipiului București această atribuție se îndeplinește de către Consiliul General al Municipiului București" (alin. (1)) și "Hotărârea privind instituirea taxei hoteliere se adoptă în cursul lunii mai și se aplică în anul fiscal următor, în condițiile prezentelor norme metodologice.

Neadoptarea hotărârii până la data de 31 mai a fiecărui an fiscal corespunde opțiunii autorității deliberative de a nu institui taxa hotelieră pentru anul fiscal următor" (alin. (2)). Dispozițiile normative citate au fost date în aplicarea și executarea prevederilor art. 278 din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, conform cărora "Consiliul local poate institui o taxă pentru șederea într-o unitate de cazare, într-o localitate asupra căreia consiliul local își exercită autoritatea, dar numai dacă taxa se aplică conform prezentului capitol" (alin. (1)) și, în acest cadru, nu se poate susține că, prin stabilirea unui termen pentru exercitarea efectivă, de către consiliul local, a atribuției prevăzute de dispozițiile legale, în vederea punerii în executare, în concret, a acestor dispoziții, s-ar adăuga la lege.

Înalta Curte nu poate primi criticile formulate de recurente, constatând faptul că, stabilind cadrul legal pentru punerea în executare a legii, dispozițiile normative contestate sunt în acord cu scopul normelor metodologice de a organiza aplicarea și executarea legii, inclusiv prin instituirea unor forme și stabilirea unor termene, în care pot fi exercitate atribuțiile și drepturile și, respectiv, îndeplinite obligațiile prevăzute de lege în competența, sau în favoarea/sarcina diferiților subiecți cărora li se adresează.

În acest sens, sunt relevante dispozițiile pct. 186 din aceleași Norme metodologice, potrivit cărora "Persoanele juridice prin intermediul cărora se realizează cazarea au obligația ca în documentele utilizate pentru încasarea tarifelor de cazare să evidențieze distinct taxa hotelieră încasată, determinată în funcție de cota și, după caz, de numărul de zile stabilite de către autoritățile deliberative". Înalta Curte are în vedere faptul că dispozițiile normative criticate trebuie privite și din perspectiva celorlalți subiecți cărora le este adresat actul normativ, impunându-se analiza acestora în relație cu întreg ansamblul normelor actului în discuție.

Din acest punct de vedere, stabilirea momentului până la care consiliile locale pot adopta hotărârea privind instituirea taxei hoteliere se justifică, așadar, și pentru a da hotelierilor - supuși obligației de a evidenția distinct, în documentele utilizate pentru încasarea tarifelor de cazare, taxa hotelieră încasată - posibilitatea de a cunoaște, în timp util, dacă în anul fiscal următor le revine această obligație și de a se organiza în consecință. Dispozițiile normative criticate răspund, așadar, imperativului ce trebuie să caracterizeze orice normă juridică și care se referă la previzibilitatea acesteia.

Argumentul invocat de recurentă, potrivit căruia prin instituirea acestui termen limită s-ar aduce atingere principiului autonomiei locale, nu poate fi reținut, întrucât, pe de o parte, nu este afectată atribuția consiliului local de a dispune efectiv cu privire la instituirea taxei hoteliere și, pe de altă parte, această prerogativă legală trebuie exercitată în corelație cu exigența previzibilității normei juridice, ce vizează modul de receptare a conținutului acelei norme de către cei cărora li se adresează, care trebuie să fie informați în avans asupra obligațiilor ce le revin. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinței, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 304 pct. 7, 8 și 9 sau art. 304 1 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul formulat de Consiliul Local al Municipiului Slatina, Municipiul Slatina și Primăria Municipiului Slatina - Direcția Economică împotriva Sentinței nr. 209 din 20 mai 2013 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 12 noiembrie 2014. Procesat de GGC - NN