ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4255/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4255/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față,

Din examinarea

lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

Consiliul Local al Municipiului Slatina,

Municipiul Slatina și Primăria Municipiului Slatina - Direcția Economică, în

temeiul dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr.

554/2004, au sesizat instanța de judecată cu soluționarea excepției de

nelegalitate a pct. 185 alin. (2) din H.G. nr. 44/2004, pentru aprobarea

Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003, privind Codul fiscal,

cu modificările și completările ulterioare.

Intimatul Guvernul

României a formulat întâmpinare invocând excepția inadmisibilității excepției

de nelegalitate raportat la dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr.

554/2004, susținându-se că excepția de nelegalitate poate avea ca obiect numai

actele administrative cu caracter individual, iar nu și pe cele cu caracter

normativ, pentru care legea instituie o altă procedură.

La data de 19 aprilie

2013, Ministerul Finanțelor Publice a depus cerere de intervenție în interesul

Guvernului României - emitentul actului normativ (H.G. nr. 44/2004),

susținându-se că excepția este inadmisibilă raportat la art. 4 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004.

Intimata SC C.H.P.

SA, prin apărător, a depus Note de ședință, cu privire la excepția de

nelegalitate a pct. 185 alin. (2) din H.G. nr. 44/2004, pentru aprobarea

Normelor metodologice de aplicare a Codului fiscal, prin care a solicitat

respingerea excepției de nelegalitate ca fiind inadmisibilă.

instanței de fond

Prin Sentința nr. 209

din 20 mai 2013 a Curții de Apel Craiova a fost respinsă excepția de

nelegalitate a pct. 185 alin. (2) din H.G. nr. 44/2004 formulată de Consiliul

Local al Municipiului Slatina, Municipiul Slatina și Primăria Municipiului

Slatina - Direcția Economică în contradictoriu cu intimații SC C.H.P. SA și

Guvernul României.

Instanța a admis

cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul

Finanțelor Publice.

Pentru a pronunța

această hotărâre, instanța a reținut că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr.

554/2004, condițiile de admisibilitate a excepției de nelegalitate pentru

sesizarea instanței specializate decurg din această prevedere indicată, acestea

referindu-se la existența unui act administrativ unilateral cu caracter

individual și constatarea ca de acest act să depindă soluționarea litigiului pe

fond.

Instanța a constatat

că excluderea actelor administrativ normative din sfera actelor supuse

excepției de nelegalitate nu corespunde intenției legiuitorului.

Instanța a reținut

faptul că dispozițiile art. 4 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 554/2004

reglementează obiectul excepției de nelegalitate ce vizează actele

administrativ unilaterale, emise anterior intrării în vigoare a Legii

contenciosului administrativ.

În raport de aceste

considerente, instanța de contencios administrativ nu a reținut

inadmisibilitatea obiectului excepției de nelegalitate.

Analizând excepția de

nelegalitate invocată, instanța de fond a reținut că titularul excepției a

invocat incompatibilitatea pct. 185 alin. (2) din normele aprobate prin H.G.

nr. 44/2004, față de dispozițiile art. 139 din Constituția României, potrivit

cărora sarcinile fiscale, precum și orice alte venituri bugetare, se stabilesc

numai prin lege, încălcarea principiului ierarhiei actelor juridice, precum și

încălcarea principiului conformității actului administrativ normativ față de

limitele și condițiile stabilite prin actul normativ supraordonat.

Instanța de primă

jurisdicție a excepției a constatat că, prin dispozițiile art. 139, text cu

denumirea marginală "Impozite, taxe și alte contribuții", este

reglementat principiul stabilirii, numai prin lege a impozitelor, taxelor și

oricăror altor venituri ale bugetului de stat și ale bugetului asigurărilor

sociale de stat. Prin alin. (2) al textului se reglementează principiul

stabilirii impozitelor și taxelor locale, de către consiliile locale sau

județene, în limitele și în condițiile legii.

Taxa hotelieră (ce

intră în categoria taxelor locale cu stopaj la sursă, fiind colectată de către

unitatea hotelieră și virată lunar către organele fiscale) este stabilită prin

dispozițiile art. 278 alin. (1) din Legea nr. 571/2003, iar norma fiscală

condiționează posibilitatea consiliilor locale de a institui această taxă, de

respectarea condițiilor de fond și formă, precum și de respectarea sistemului

de calcul al taxei, reglementate de normele fiscale.

Normele metodologice

reglementează, prin pct. 185 - 188, condițiile de instituire a taxei hoteliere,

detaliază sistemul de calcul al taxei, ipotezele de scutire de la plata taxei,

respectiv condițiile de plată a taxei.

Potrivit pct. 185

alin. (1) și (2) (în forma în vigoare, invocată de către titularul excepției de

nelegalitate), instituirea taxei hoteliere constituie atribuția opțională a

consiliilor locale ale comunelor, ale orașelor sau ale municipiilor, după caz.

La nivelul municipiului București această atribuție se îndeplinește de către

Consiliul General al Municipiului București. Hotărârea privind instituirea

taxei hoteliere se adoptă în cursul lunii mai și se aplică în anul fiscal

următor, în condițiile prezentelor norme metodologice. Neadoptarea hotărârii

până la data de 31 mai a fiecărui an fiscal corespunde opțiunii autorității

deliberative de a nu institui taxa hotelieră pentru anul fiscal următor.

Examinând textul criticat,

instanța a apreciat că acesta nu contravine principiilor constituționale.

În acest sens,

constată că dispozițiile art. 139 din Constituție reglementează principiul

legalității stabilirii sarcinii fiscale (din acest punct de vedere taxa

hotelieră este stabilită prin dispozițiile art. 278 din Legea nr. 571/2003),

iar pct. 185 din norme nu prezintă ca obiect stabilirea taxei, ci organizarea

executării Codului fiscal, cu respectarea competenței stabilite de Legea nr.

571/2003, prin art. 1 alin. (1) teza finală și art. 5, în ceea ce privește

organizarea executării legislației fiscale.

În ceea ce privește

încălcarea principiului ierarhiei normelor juridice, respectiv conformitatea

actului administrativ față de actul normativ, instanța a reținut că titularul

excepției a invocat reglementarea termenului de exercitare a dreptului de

opțiune privind instituirea taxei printr-un act subordonat legii, norma fiscală

necondiționând instituirea taxei de respectarea unui termen.

În analiza acestei

critici, instanța a reținut faptul că prin dispozițiile art. 102 din

Constituție se acordă emitentului actului rolul de asigurare a politicii

interne (inclusiv a politicilor fiscale), precum și atribuția de conducere

generală a administrației publice.

În acest sens,

instanța a constatat că normele metodologice nu condiționează taxa hotelieră în

sine, ci doar stabilesc data limită de exercitare a dreptului de opțiune, iar

acest aspect este în măsură să asigure o aplicare unitară a normelor de drept

fiscal; ca atare, indicarea termenului limită de opțiune, respectă art. 5 alin.

(1) și (3) din Legea nr. 571/2003, fără ca reglementarea termenului să

constituie o ingerință în sfera activității legislativului.

Instanța a constatat

că dispozițiile art. 4 din Carta Europeană a autonomiei locale (ratificată prin

Legea nr. 199/1997) stabilesc caracterul deplin și exclusiv al competențelor,

precizându-se că acestea nu pot fi îngrădite sau limitate de către o altă

autoritate centrală sau regională, decât în cazurile prevăzute de lege.

De asemenea, prin

art. 1 din Cartă se indică necesitatea recunoașterii, prin lege, a

competențelor de bază aparținând autorităților administrației publice locale.

Conform dispozițiilor

art. 4 din Legea nr. 215/2001 autonomia locală este numai administrativă și financiară,

fiind exclus din această enumerare domeniul fiscal.

În temeiul art. 49

alin. (3) C. proc. civ. și observând caracterul interdependent al cererii de

intervenție accesorie față de soluția pronunțată asupra cererii principale,

instanța a admis cererea de intervenție accesorie formulată în interesul

intimatului Guvernul României, de către terțul intervenient accesoriu

Ministerul Finanțelor Publice.

de Consiliul Local al Municipiului Slatina, Municipiul Slatina și Primăria

Municipiului Slatina - Direcția Economică.

Prin cererea de

recurs formulată, recurentele au criticat soluția instanței de fond ca

netemeinică și nelegală, solicitând admiterea recursului și, pe fond,

modificarea sentinței în sensul admiterii acțiunii.

Recurentele au

criticat hotărârea instanței de fond, arătând că instanța nu a asigurat analiza

temeinică a motivelor invocate în susținerea excepției de nelegalitate,

respectiv raportarea dispozițiilor pct. 185 alin. (2) din H.G. nr. 44/2004

pentru aprobarea Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind

Codul fiscal la Constituția României, la dispozițiile Codului fiscal, la

normele de tehnică legislativă, precum și la principiul autonomiei locale și

regulile de drept comunitar privind exercitarea autonomiei locale.

Recurentele au

susținut că impozitele și taxele locale se stabilesc de consiliile locale sau

județene în limitele și condițiile legii, rezultând că stabilirea taxei

hoteliere nu trebuie să depășească limitele și condițiile impuse de art. 278

din Codul fiscal, iar organizarea executării art. 278 din Codul fiscal ar fi

trebuit să cenzureze actul emis de Guvern, înăuntrul acestor limite și

condiții.

Recurentele au arătat

că nerespectarea acestor condiții înseamnă nerespectarea principiului ierarhiei

actelor juridice, iar prin instituirea acestui termen Guvernul adaugă la Legea

nr. 571/2004 privind Codul fiscal, fapt care contravine regulilor obligatoriu a

fi respectate în privința ierarhiei actelor normative.

Recurentele apreciază

că instanța de fond în mod greșit a constatat că normele metodologice nu

condiționează taxa hotelieră în sine, ci doar stabilesc data limită de

exercitare a dreptului de opțiune, întrucât limitarea acestui drept, impusă de

Guvern și neprevăzută de lege, depășește rolul de normă interpretativă a

hotărârii de Guvern. Recurentele au arătat că instanța de fond nu a avut în

vedere stabilirea sensului dispozițiilor pct. 185 alin. (2) din H.G. nr.

44/2004, adică finalitatea urmărită de emitentul actului.

De asemenea, s-a

arătat că nu poate fi primită motivarea instanței de fond privind legalitatea

H.G. nr. 44/2004 atât timp cât prin lege termenul de 31 mai a fost instituit

numai pentru hotărârile adoptate până în anul 2004, iar începând cu anul 2005

dispozițiile art. 288 din Codul fiscal nu mai instituie un astfel de termen.

II. Decizia instanței

de recurs

Înalta Curte de

Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând

motivele de recurs formulate în raport cu hotărârea atacată, materialul

probator și dispozițiile legale incidente în cauză, va respinge recursul ca

nefondat pentru considerentele ce urmează:

fapt și de drept relevante

Potrivit

dispozițiilor prevăzute la pct. 185 din Normele metodologice, aprobate prin

H.G. nr. 44/2004, în forma în vigoare la data avută în vedere de către autorul

excepției de nelegalitate, "Instituirea taxei hoteliere constituie

atribuția opțională a consiliilor locale ale comunelor, ale orașelor sau ale

municipiilor, după caz. La nivelul municipiului București această atribuție se

îndeplinește de către Consiliul General al Municipiului București" (alin.

(1)) și "Hotărârea privind instituirea taxei hoteliere se adoptă în cursul

lunii mai și se aplică în anul fiscal următor, în condițiile prezentelor norme

metodologice. Neadoptarea hotărârii până la data de 31 mai a fiecărui an fiscal

corespunde opțiunii autorității deliberative de a nu institui taxa hotelieră

pentru anul fiscal următor" (alin. (2)).

Dispozițiile

normative citate au fost date în aplicarea și executarea prevederilor art. 278

din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, conform cărora "Consiliul

local poate institui o taxă pentru șederea într-o unitate de cazare, într-o

localitate asupra căreia consiliul local își exercită autoritatea, dar numai

dacă taxa se aplică conform prezentului capitol" (alin. (1)) și, în acest

cadru, nu se poate susține că, prin stabilirea unui termen pentru exercitarea

efectivă, de către consiliul local, a atribuției prevăzute de dispozițiile

legale, în vederea punerii în executare, în concret, a acestor dispoziții, s-ar

adăuga la lege.

Înalta Curte nu poate

primi criticile formulate de recurente, constatând faptul că, stabilind cadrul

legal pentru punerea în executare a legii, dispozițiile normative contestate

sunt în acord cu scopul normelor metodologice de a organiza aplicarea și

executarea legii, inclusiv prin instituirea unor forme și stabilirea unor

termene, în care pot fi exercitate atribuțiile și drepturile și, respectiv,

îndeplinite obligațiile prevăzute de lege în competența, sau în

favoarea/sarcina diferiților subiecți cărora li se adresează.

În acest sens, sunt

relevante dispozițiile pct. 186 din aceleași Norme metodologice, potrivit

cărora "Persoanele juridice prin intermediul cărora se realizează cazarea

au obligația ca în documentele utilizate pentru încasarea tarifelor de cazare

să evidențieze distinct taxa hotelieră încasată, determinată în funcție de cota

și, după caz, de numărul de zile stabilite de către autoritățile

deliberative".

Înalta Curte are în

vedere faptul că dispozițiile normative criticate trebuie privite și din

perspectiva celorlalți subiecți cărora le este adresat actul normativ,

impunându-se analiza acestora în relație cu întreg ansamblul normelor actului

în discuție.

Din acest punct de

vedere, stabilirea momentului până la care consiliile locale pot adopta

hotărârea privind instituirea taxei hoteliere se justifică, așadar, și pentru a

da hotelierilor - supuși obligației de a evidenția distinct, în documentele

utilizate pentru încasarea tarifelor de cazare, taxa hotelieră încasată -

posibilitatea de a cunoaște, în timp util, dacă în anul fiscal următor le

revine această obligație și de a se organiza în consecință. Dispozițiile

normative criticate răspund, așadar, imperativului ce trebuie să caracterizeze

orice normă juridică și care se referă la previzibilitatea acesteia.

Argumentul invocat de

recurentă, potrivit căruia prin instituirea acestui termen limită s-ar aduce

atingere principiului autonomiei locale, nu poate fi reținut, întrucât, pe de o

parte, nu este afectată atribuția consiliului local de a dispune efectiv cu

privire la instituirea taxei hoteliere și, pe de altă parte, această

prerogativă legală trebuie exercitată în corelație cu exigența previzibilității

normei juridice, ce vizează modul de receptare a conținutului acelei norme de

către cei cărora li se adresează, care trebuie să fie informați în avans asupra

obligațiilor ce le revin.

soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele

expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge

recursul ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinței,

potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 304 pct. 7, 8 și 9 sau

art. 304

1

C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

formulat de Consiliul Local al Municipiului Slatina, Municipiul Slatina și

Primăria Municipiului Slatina - Direcția Economică împotriva Sentinței nr. 209

din 20 mai 2013 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 12 noiembrie 2014.

Procesat

de GGC - NN