ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 377/2015

Decizia nr. 377/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 1211 din 20 decembrie 2011, Tribunalul Teleorman, secția conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ și fiscal, a respins cererea formulată de către reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul B. - C. Teleorman și chemații în garanție D. și E. privind suspendarea Ordinului nr. 35840/I din 14 septembrie 2011 emis de către inspectorul șef al C. Teleorman, ca nefondată.

A fost respinsă excepția invocată de pârâtul C. al județului Teleorman privind prematuritatea cererii formulată de reclamantul A., de anulare a Ordinului de trecere în rezervă nr. 35840/I din 14 septembrie 2011, ca nefondată.

A fost admisă excepția inadmisibilității, invocată de pârâtul C. al județului Teleorman, privind cererea de anulare a celor 3 acte administrative de împuternicire a colonelului F. în funcția de inspector șef al B./C. al județului Teleorman și, în consecință, a fost respins ca inadmisibil acest capăt de cerere.

Au fost respinse ca nefondate capetele de cerere formulate de reclamantul A. privind inopozabilitatea și nulitatea absolută a Ordinului nr. 35748/I din 22 iunie 2011 de punere la dispoziție și a anexelor sale, anularea Ordinului nr. 35840/I din 14 septembrie 2011 pentru trecerea în rezervă, ordine emise inspectorul șef al C. al județului Teleorman, de reîncadrare, plata despăgubirilor reprezentând salariile indexate, majorate, reactualizate, daunelor interese și a daunelor morale și respins ca nefondat capătul de cerere formulat de reclamantul A. în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 544/2001 privind obligarea pârâtului C. al județului Teleorman la plata de daune morale pentru îngrădirea dreptului legal la informație și la plata de daune interese /zi întârziere.

Tribunalul a admis excepția inadmisibilității cererilor de chemare în garanție, invocată de chematul în garanție E., și, în consecință, a respins ca inadmisibile cererile de chemare în garanție formulate de pârâtul C. al județului Teleorman împotriva chemaților în garanție E. și D.

Împotriva sentinței civile nr. 1211 din 20 decembrie 2011, pronunțată de Tribunalul Teleorman, secția conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Cererea a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/87/2011.

În cadrul recursului, recurentul-reclamant a invocat excepția de nelegalitate a Ordinului E. nr. 080211 din 11 iunie 2011, precum și a Metodologiei privind organizarea si desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării masurilor de reorganizare instituțională la nivelul E. și a procedurii privind organizarea si desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituționala la nivelul E., ambele anexate Ordinului inspectorului șef nr. 7104 din 21 iunie 2011, acte emise de aceeași instituție, respectiv E. nr. 080211 din 11 iunie 2011, prin inspector șef.

Prin încheierea din data de 03 septembrie 2012 a fost admisă cererea de sesizare cu excepția de nelegalitate și a fost trimisă excepția la Registratura, secției a VIII-a, pentru repartizare aleatorie, fiind suspendată soluționarea recursului.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2/2012.

Prin sentința civilă nr. 7252 din 21 decembrie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile de inadmisibilitate și lipsa calității procesuale pasive D.

A respins excepția de nelegalitate formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut, în ceea ce privește excepția inadmisibilității, că în cauză nu sunt aplicabile dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, întrucât actele administrative nu au fost contestate pe calea acțiunii directe, ci s-a solicitat efectuarea unui control de legalitate pe cale de excepție, potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Este neîntemeiată excepția lipsei calității procesuale a D., având în vedere calitatea de autoritate publică emitentă a actelor administrative cu privire la actele față de care s-a invocat excepția de nelegalitate a acestei autorități.

În continuare, instanța de fond a reținut că prin Ordinul D. nr. 1/658/2011 privind reorganizarea E. și a unităților subordonate acestuia au fost aprobate organigramele unităților E. (Anexele 1-58), Statul de organizare al E., prevăzut cu 242 posturi (173 de ofițer, 35 de subofițer, 8 de funcționar public și 26 de personal contractual) și lista cu posturile, pe tipuri și categorii de funcții, repartizate E., (Anexa nr. 59), fiind abrogat vechiul Stat de organizare al E., aprobat prin Ordinul D. nr. 1/0551/2010.

Ordinul a fost emis, astfel cum rezultă și din preambulul acestuia, având în vedere prevederile Anexei nr. 3/19/06 la Legea nr. 286/2010 a bugetului de stat pe anul 2011, în temeiul dispozițiilor art. 7 alin. (4) și art. 12 alin. (3) și (4) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționareD..

Prin Ordinului inspectorului general al E. nr. 080211 din 11 iunie 2011 au fost aprobate statele de organizare ale structurilor subordonate E., inclusiv al C. al județului Teleorman, menționat atât in ordinul de punere la dispoziție a reclamantului, Ordinul inspectorului-șef al C. al județului Teleorman nr. 35748 din 22 iunie 2011, cat si in cel de trecere in rezerva, Ordinul inspectorului-șef al C. al județului Teleorman nr. 35835 din 14 septembrie 2011, ce fac obiectul acțiunii de fond formulate în fața Tribunalului Teleorman.

Cerința referitoare la aprobarea prin ordin al ministrului administrației și internelor este satisfăcută prin aceea că prin chiar ordinul ministrului administrației și internelor se dispune reorganizarea E. și a unităților subordonate acestuia, iar ordinul criticat pentru nelegalitate aduce la îndeplinire dispozițiile ordinului ministrului administrației și internelor.

Potrivit art. 12 alin. (3) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționare D., încadrarea unităților pe categorii, organizarea, funcționarea și dotarea acestora se aprobă prin ordin al ministrului, iar potrivit art. 17 alin. (3) din H.G. nr. 1490/2004 pentru aprobarea Regulamentului de organizare

și funcționare și a organigramei E.

„

Statul de organizare (statul de funcțiuni) al Inspectoratului General se aprobă prin ordin al ministrului administrației și internelor

”.

De asemenea, potrivit art. 22 din același act, numărul de posturi pentru E. se stabilește prin ordin al ministrului internelor și reformei administrative,

iar numărul de posturi stabilit în condițiile alin. (1) se asigură cu încadrarea în numărul maxim de posturi aprobat G. și unităților din subordinea sa”.

Așadar, organigrama, statul de organizare și în final lista cu posturile repartizate E. și unităților subordonate acestuia se stabilește/se aprobă prin ordin al administrației și internelor, condiție îndeplinită în speță, astfel cum rezultă din conținutul Ordinului nr. 1/658/2011, în care s-a aprobat la art. 1 lit. b),

Statul de organizare al E., prevăzut cu 242 posturi (173 de ofițer, 35 de subofițer, 8 de funcționar public și 26 de personal contractual), iar la lit. c), lista cu posturile, pe tipuri și categorii de funcții, repartizate E., (Anexa nr. 59).

Potrivit dispozițiilor art. 55 alin. (3) din H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, Partea I, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum și cele cu caracter individual.

În raport de calificarea pe care instanța de contencios administrativ a dat-o actelor contestate, respectiv de acte administrative unilaterale cu caracter individual, rezultă în mod clar că dispozițiile art. 6 (alin. (1), (2) și (4)) din Legea nr. 52/2003 nu se aplică Metodologiei privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul E. și Procedurii privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul E., acte anexate Ordinului nr. 7104 din 21 iunie 2011.

Tot astfel, nu se poate pune problema respectării dispozițiilor referitoare la transparența decizională atât timp cât este vorba de acte cu un domeniu restrâns de aplicabilitate și care prezintă un interes limitat, dar și atât timp cât Ordinul nr. 080211 este un act cu caracter fiind incidente dispozițiile Legii nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate și H.G. nr. 585/2002.

Împotriva sentinței civile nr. 7252 din 21 decembrie 2012, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., solicitând desființarea acesteia și admiterea excepției de nelegalitate.

În motivarea recursului, s-a arătat că instanța de fond a interpretat în mod eronat sfera de aplicare a Ordinului D. nr. 1/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea E. și a subunităților subordonate acestuia, forțând aplicabilitatea acestuia și asupra unor aspecte pe care acest act normativ nu le reglementează.

Ordinul nu aprobă statele de organizare ale inspectoratelor județene, așa cum prevăd dispozițiile art. 10 din H.G. nr. 1492/2004 și ale art. 2 din Ordinul D. nr. 370/2004, ci aprobă doar statul de organizare al E.

În acest context, Ordinul nr. 080211 din 11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al C. Teleorman apare ca nelegal, pentru lipsa aprobării statului de organizare al acestei instituții de către ministrul administrației și internelor.

S-a mai susținut că exista obligația publicării în M. Of. a Metodologiei privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul E. și procedura privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul E., atât în baza dispozițiilor art. 11 din O.G. nr. 88/2001, care nu fac nici o deosebire, cât și din perspectiva că aceste două acte sunt acte normative, intrând, deci, și sub incidența dispozițiilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională.

Intimatul D. a formulat întâmpinare, prin care a invocat, mai întâi, excepția tardivității recursului, solicitând, în situația respingerii excepției, respingerea recursului, ca nefondat.

Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefundat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Instanța de control judiciar constată că, în speță, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect aspectele de drept relevante, în raport de susținerile părților și dispozițiile legale incidente, și a pronunțat o soluție legală și temeinică.

Astfel, în speță, obiectul excepției de nelegalitate îl constituie dispozițiile Ordinului nr. 080211 din 11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al C. Teleorman, a Metodologiei privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcții ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul E. și a procedurii privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajarea în vederea numirii în funcții ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul E., emise de inspectorul șef al E.

Conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, legalitatea unui act administrativ nelegal cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

Odată cu instituționalizarea excepției de nelegalitate, prin Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ stabilește, în baza principiilor legalității, ierarhiei și forței juridice a actelor normative, legalitatea unui act administrativ pe calea acestei excepții.

Prin urmare, excepția de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la legea în a cărei executare au fost emise.

Cu alte cuvinte, avem de-a face cu consonanța unui act juridic care produce efecte cu o forță juridică inferioară față de actul juridic care produce efecte cu forță juridică superioară, fundamentul constituțional fiind reprezentat de art. 1 alin. (5), coroborat cu art. 16 alin. (2) și, respectiv, cu art. 108 alin. (2) din Constituție.

Or, examinând conținutul dispozițiilor contestate, prin raportare la actele normative cu forța juridică superioară, relevante pentru domeniul reglementat, în temeiul și executarea cărora au fost emise, conform principiului ierarhiei și forței juridice actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, Înalta Curte nu poate reține elemente de nelegalitate a acestora.

Astfel, primul dintre aceste acte, și anume Ordinul nr. 080211, este emis în executarea dispozițiilor Ordinului D. nr. 1/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea E. și a subunităților subordonate acestuia.

Contrar susținerilor recurentului, Ordinul D. nr. 1/658 din 10 iunie 2011, emis, la rândul său, în temeiul dispozițiilor art. 7 alin. (4) și art. 12 alin. (3) și (4) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționare D., precizează cu claritate: Art. 1 alin. (1) - Se aprobă: a) Organigramele unităților E. (Anexele 1-58); b) Statul de organizare al E. prevăzut cu 242 de posturi; c) Lista cu posturile, pe tipuri și categorii de funcții, repartizate E. (Anexa nr. 59); Art. 3 - Regulamentele de organizare și funcționare ale unităților care au fost reorganizate sau în structura cărora au fost efectuate modificări organizatorice se întocmesc sau se actualizează, după caz; Art. 6 - Inspectorul General al E. va emite ordine pentru punerea în aplicare a prevederilor prezentului ordin.

În aceste condiții este evident, așa cum a reținut și instanța de fond, că Ordinul nr. 080211 a fost legal emis, strict în executarea dispozițiilor Ordinului D. nr. 1/658 din 10 iunie 2011 și cu referire la modificările aduse statului de organizare al C. Teleorman, în baza actelor normative sus-menționate, cu forță juridică superioară.

Înalta Curte mai reține că Metodologia privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul E. și Procedura privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul E. nu pot constitui acte administrative normative, ci acte administrative unilaterale cu caracter individual.

Criteriile principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ și acte cu caracter individual sunt, pe de o parte scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise și, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse.

Astfel, în ceea ce privește primul criteriu, în doctrină este unanim acceptat că actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/ emise în scopul organizării executării legii/ dispozițiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/ dispozițiilor legale.

Or, în cauză, este necontestat, că cele două acte criticate au fost emise pentru aplicarea în concret a dispozițiilor Ordinului D. nr. 1/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea E.

În ceea ce privește întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conțin reguli/ norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes față de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr determinat sau determinabil de persoane.

În speță, prin cele două acte anterior arătate a fost aprobată metodologia de selecție a personalului, respectiv procedura de desfășurare a examenului de departajare, pentru numirea în funcție a personalului la nivelul unităților E.; ca atare, este vorba despre un subiect de drept determinat.

Astfel, cele două acte sunt acte interne, privesc strict o anumită structură D. și se adresează unui număr determinant de persoane, anume cele care lucrează în cadrul aparatului central și unităților subordonate; numai aceste persoane sunt supuse reorganizării autorităților și numai acestor funcționari publici/personal contractual li se aplică metodologia de selecție.

Iar actele administrative unilaterale cu caracter individual nu sunt supuse regimului publicării în M. Of. al României, după cum susține recurentul.

Față de conținutul concret și caracterul specific, Metodologia privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul E. și Procedura privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul E. nu intră nici sub incidența dispozițiilor art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001, și nici sub incidența dispozițiilor Legii nr. 52/2003, așa cum în mod corect a apreciat și instanța de fond.

Pentru aceste considerente, neexistând motive pentru reformarea hotărârii instanței de fond, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția tardivității recursului, invocată de intimatul-chemat în garanție D.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 7252 din 21 decembrie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 3 februarie 2015.