ÎCCJ, decizie (scj.ro #87036)

Dispoziție emisă de primar în procedura administrativă a Legii nr. 10/2001. Natura juridică – act civil. Acțiune în constatarea nulității promovată de emitentul actului.

Cuprins pe materii :

Drept civil. Actul juridic civil.

Index alfabetic :

dispoziție emisă de primar

- notificare

- control de legalitate

- prefect

Legea nr. 10/2001, art. 25

Ceea ce este relevant pentru stabilirea naturii juridice a dispoziției emise de primar în procedura Legii nr. 10/2001, este faptul că, soluționând notificările transmise pe temeiul acestui act normativ de reparație, primarul nu acționează ca reprezentant al puterii executive locale, ci ca reprezentant al persoanei juridice (unitatea administrativ-teritorială) deținătoare a bunului.

De aceea, dispoziția de restituire având ca emitent primarul, nu întrunește caracteristicile unui act administrativ de autoritate, nefiind emisă în regim de putere publică (în soluționarea unor raporturi bazate pe inegalitate juridică, adică pe subordonarea părților, specifică raporturilor administrative).

Astfel, în sistemul Legii nr. 10/2001, indiferent de calitatea entității deținătoare a bunurilor imobile, deciziile sau dispozițiile de restituire sunt acte de drept privat, respectiv acte juridice civile [mai exact, acte de dispoziție făcute asupra bunurilor din patrimoniu și care, potrivit art. 25 alin. (4), au valoarea unui titlu de proprietate și constituie titlu executoriu pentru punerea în posesie].

În aceste condiții, odată stabilită natura juridică - aceea de act juridic civil - nu poate fi negată, în absența unei dispoziții legale exprese în acest sens, posibilitatea promovării acțiunii în nulitate, inclusiv de către emitentul actului, parte a raportului juridic astfel creat.

Secția I civ

ilă, decizia nr.1819 din 11 iunie 2014

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanța la 12 iunie 2009, reclamanții A.I., S.C. O.F. S.R.L. și C.A. au chemat în judecată pe pârâtul Primarul municipiului Constanța, solicitând anularea dispoziției nr. 2343 din 3.04.2009 emise de acesta, prin care a procedat la revocarea altor trei dispoziții ai căror beneficiari sunt reclamanții (respectiv, dispozițiile nr. 4671 din 11.08.2008, nr. 5233 din 12.09.2008 și nr. 7336 din 11.11.2008) și prin care au fost retrocedate terenuri care au aparținut numitului C.N.

Anterior, la data de 19.05.2009, prin cerere înregistrată pe rolul Judecătoriei Constanța (declinându-se competența în favoarea tribunalului, conform sentinței nr. 14654/2009), Primarul municipiului Constanța a chemat în judecată pe A.I., S.C. O.F. S.R.L. și C.A., solicitând să se constate nulitatea absolută a dispozițiilor primarului nr. 4671 din 11.08.2008, nr. 5233 din 12.09.2008 și nr. 7336 din 11.11.2008.

Cele două cereri au făcut obiectul conexării conform art. 164 C.proc.civ., iar prin sentința civilă nr. 880 din 7.05.2010 a Tribunalului Constanța a fost admisă cererea reclamanților A.I., S.C. O.F. S.R.L. și C.A. și  a fost anulată dispoziția nr. 2343 din 03.04.2009 emisă de pârât.

A fost admisă cererea conexă formulată de reclamantul Primarul municipiului Constanța, în contradictoriu cu pârâții A.I., S.C. O.F. S.R.L. și C.A. și s-a constatat nulitatea absolută a dispozițiilor nr. 4671 din 11.08.2008 și 733 din 11.11.2008, emise de reclamant.

Prin încheierea din 13.07.2010, pronunțată pe temeiul art. 281 C.proc.civ., s-a dispus, din oficiu, rectificarea sentinței menționate, în sensul consemnării și a soluției de ,,constatare a nulității absolute a dispoziției nr. 5233 din 12.09.2008 emise de Primarul municipiului Constanța”, în mod greșit omisă în dispozitivul hotărârii.

Prima instanță a reținut că prin dispoziția nr. 2343 din 03.04.2009 emisă de Primarul municipiului Constanța s-a procedat la revocarea altor trei dispoziții anterioare, emise în cursul anului 2008.

Tribunalul a reținut că analiza unei cereri în constatarea nulității unei dispoziții emise pe temeiul Legii nr. 10/2001 trebuie să pornească de la natura juridică a unui asemenea act. S-a constatat, astfel, că dispoziția emisă în cadrul procedurii administrative reglementate de Legea nr.10/2001 se înscrie în sfera actelor administrative individuale, care, potrivit regulilor generale în materie, produce efecte de la data comunicării sale. Potrivit art. 23 alin. (4) din Legea nr. 10/2001, decizia sau, după caz, dispoziția de aprobare a restituirii în natură a imobilului face dovada proprietății persoanei îndreptățite asupra acestuia, are forța probantă a unui înscris autentic și constituie titlu executoriu pentru punerea în posesie, după îndeplinirea formalităților de publicitate imobiliară. Prin urmare, constituind un act administrativ ce dă naștere unui drept subiectiv ocrotit de lege, ulterior comunicării, decizia de restituire emisă în baza Legii nr.10/2001 nu mai poate fi revocată de organul emitent, legiuitorul impunând o veritabilă excepție de la principiul revocabilității actelor administrative.

Instanța de fond a constatat că, din această perspectivă, emitentul dispoziției nu o mai poate revoca în mod unilateral.

În legătură cu cererea conexă formulată de Primarul municipiului Constanța și care s-a referit la nulitatea absolută a dispozițiilor anterioare emise în favoarea pârâților A.I., S.C. O.F. S.R.L. și C.A., tribunalul a apreciat că, odată anulată dispoziția de revocare nr. 2343/2009, au fost reactivate efectele juridice ale celor trei dispoziții anterioare: nr.4671/2008, nr.5233/2008 și nr.7336/2008, instanța urmând să procedeze la analiza legalității  dispozițiilor menționate.

Pe baza probatoriului administrat, s-a constatat că prin dispoziția nr. 4671/2008 s-a dispus restituirea parțială, în natură, a imobilului-teren în suprafață de 1.823 mp, situat în Constanța, precum și a terenului în suprafață de 1.433 mp.

Prin dispoziția nr. 5233/2008 s-a dispus restituirea parțială, în natură, a terenului în suprafață de 3.259 mp, situat în Constanța, iar prin dispoziția nr. 7336/2008 au fost acordate măsuri reparatorii în echivalent pentru terenul imposibil de restituit în natură, prin compensare cu mai multe terenuri echivalente ca valoare.

În această modalitate s-a dat  rezolvare notificării depuse de către S.I., I.E. și I.B., înregistrate  sub nr. 14133/2002 la Primăria Constanța și în cuprinsul căreia se invoca dreptul la măsuri reparatorii pentru terenul de 3 hectare și 2.882 mp pe care se afla o fabrică de cărămidă, situată pe ”mereaua” fostei comune Anadalchioi, care ar fi aparținut autorului C.N.

A reținut tribunalul, că în dosarul administrativ de Lege 10/2001, a fost depus certificatul de calitate de moștenitor din 04.01.1996, potrivit căruia singurul moștenitor al defunctului C.N. era numitul S.I., ca nepot de soră. Pe parcursul soluționării notificărilor, numitele I.E. și I.B. au formulat declarații autentice de renunțare la succesiunea defunctului C.N. (și implicit, la drepturile ce decurgeau din notificări) - referatul din 21.04.2008 privind renunțarea numitei I.E. și dispoziția nr. 3258/2008 de respingere a cererii formulate de  numita I.B., fiind actele care au precedat confirmarea de către unitatea deținătoare a calității de persoană îndreptățită doar a numitului S.I.

În această calitate - de unic moștenitor al fostului proprietar de la care bunul a trecut în patrimoniul statului – S.I. a încheiat contractul de cesiune autentificat sub nr. xx47 din 11.07.2007, prin care  a cedat drepturile sale numiților S.C.I., S.D.Z. și reclamantului A.I. Ulterior, prin contractul de cesiune autentificat sub nr. xx00 din 28.08.2007, primii doi cesionari menționați au cedat, la rândul lor, drepturile dobândite către reclamanta S.C. O.F. S.R.L.; prin contractul de cesiune autentificat sub nr. xx1 din 29.01.2008, reclamantul A.I. a cedat, la rândul său, o cotă din drepturile sale reclamantei C.A.

În cererea conexă formulată de emitentul acestor dispoziții din 2008 s-a arătat că, ulterior acestui moment, s-a descoperit existența titlului de proprietate nr. x/1650/36/49/2003 emis pe numele numitului S.Ș., pentru un teren extravilan, în suprafață de 2,5 ha. Din examinarea actelor doveditoare, care au fundamentat emiterea acestui titlu de proprietate emis în baza Legii nr.18/1991, a reieșit că și defunctul S.Ș. s-a prevalat de calitatea de unic moștenitor al autorului C.N., precum și de actul de vânzare-cumpărare transcris sub nr. xx28/1927 la Grefa Tribunalului Constanța - act de proprietate de care se folosise și notificatorul S.I.

În consecință, în baza aceluiași act translativ de proprietate al autorului comun C.N., fuseseră recunoscute și conferite măsuri reparatorii în cadrul a două proceduri speciale, stabilite prin acte normative diferite dar care au urmărit - prin voința legiuitorului - aceeași finalitate: repararea prejudiciului suferit de persoanele ale căror imobile au fost preluate abuziv de stat în perioada 1945 -1989.

Tribunalul a găsit întemeiată cererea conexă, apreciind că în condițiile în care titlul de proprietate emis pe numele lui S.Ș. era pe deplin valabil, fiind intrat în circuitul civil și producând efecte juridice la momentul emiterii dispozițiilor în cadrul procedurii prevăzute de Legea nr. 10/2001, este evident că aceste dispoziții sunt cele nelegale, dispunându-se fără știința emitentului o dublă reparație, în contul aceluiași imobil preluat abuziv.

Au fost înlăturate apărările formulate de către succesorii cu titlu particular ai beneficiarului măsurilor reparatorii dispuse prin aceste acte din 2008, cu motivația că până la o eventuală constatare în justiție a nulității absolute a titlului de proprietate emis conform Legii nr. 18/1991, cele trei dispoziții de acordare a măsurilor

reparatorii pentru succesorii defunctului C.N. rămân nelegale, constituind temeiul unei îmbogățiri fără justă cauză.

Împotriva acestei sentințe au formulat apel atât reclamanții, cât și pârâtul.

Apelanții reclamanți au criticat soluția prin prisma admiterii cererii conexe, susținând că s-a dat o dezlegare nelegală în legătură cu vocația succesorală și cu drepturile recunoscute pentru măsuri reparatorii. S-a făcut trimitere la prevederile art. 25 din Legea nr. 10/2001, precum și la faptul că în mod greșit prima instanță a apreciat că este o situație supusă faptului juridic al îmbogățirii fără justă cauză.

Prin apelul pârâtului s-a susținut că soluția primei instanțe este susceptibilă de reformare în partea privitoare la anularea dispoziției nr.2343/2009, în speță, interpretându-se eronat prevederile Legii nr. 10/2001 și  neacordându-se eficiență dispozițiilor art. 25.6. din Normele metodologice de aplicare a legii.

S-a mai arătat că nu s-a făcut nici dovada îndeplinirii de către reclamanții beneficiari ai măsurilor reparatorii a cerințelor de publicitate imobiliară, dispoziția emisă într-o asemenea procedură neavând caracter irevocabil dacă nu s-a apelat la formalitățile de publicitate evocate de lege.

Prin încheierea din 18.10.2010, Curtea de Apel Constanța a suspendat, pe temeiul art. 244 alin. (1) pct. 1 C.proc.civ., judecata apelurilor până la soluționarea irevocabilă a dosarului civil nr. xxx85/212/2010 având ca obiect constatarea nulității absolute a titlului de proprietate nr. x/1650/36/49/2003 emis de Comisia Județeană pentru stabilirea dreptului de proprietate conform Legii nr. 18/1991 - Constanța, cauza fiind repusă pe rol la 20.05.2013, după prezentarea deciziei civile nr. 443 din 4.04.2013 a Tribunalului Constanța, prin care sentința nr. 1771 din 07.02.2012, pronunțată de Judecătoria Constanța în dosarul menționat, a rămas irevocabilă (în sensul respingerii demersului judiciar inițiat de către reclamanții din prezenta cauză cu privire la nulitatea absolută a titlului emis pe numele lui S.Ș. în procedura legii fondului funciar).

Cu ocazia reluării judecății, s-a constatat că încheierea pronunțată la 13 iulie 2010, de îndreptare a erorii materiale, nu fusese comunicată reclamanților, iar după îndeplinirea acestei formalități procedurale, aceștia au depus și apel împotriva încheierii de îndreptare a erorii materiale, susținându-se că  textul art. 281 C.proc.civ. nu putea fundamenta o atare soluție a primei instanțe, referitoare la omisiunea pronunțării asupra legalității uneia dintre cele trei dispoziții cu care fusese sesizat tribunalul.

Prin decizia civilă nr. 95/C din 18 noiembrie 2013, Curtea de Apel Constanța, Secția civilă a admis apelurile formulate de reclamanții A.I., S.C. O.F. S.R.L. și C.A. și, în consecință,  a schimbat  sentința, în parte, în sensul respingerii,  ca nefondată, a  cererii conexe formulate de reclamantul Primarul municipiului Constanța, vizând constatarea nulității absolute a dispozițiilor nr. 4671/2008, 5233/2008 și 7336/2008. A fost schimbată în tot încheierea apelată, în sensul respingerii cererii de îndreptare a erorii materiale.

A fost respins, ca nefondat, apelul declarat de pârâtul Primarul municipiului Constanța.

Instanța de apel a reținut ca fiind importantă, în rezolvarea cauzei, calificarea naturii juridice a dispoziției emise de către primar în procedura Legii nr. 10/2001 și a definirii regulilor procedurale ce îi sunt aplicabile.

Astfel, s-a apreciat că, după criteriul procedurii de emitere și a apartenenței emitentului  său  la sfera administrației locale, actul se apropie de regimul celor administrative, în timp ce consecințele juridice create în planul relațiilor patrimoniale ale cetățenilor îl includ în sfera actelor juridice cu caracter civil.

Acest dualism a fost menținut și prin dispozițiile legale prin care s-a reglementat controlul de legalitate.

Astfel, prin art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, interpretat prin decizia nr. IX/2006 a Înaltei Curți de Casație și Justiție  - Secții Unite, s-a permis persoanei îndreptățite să conteste la tribunal, ca instanță civilă (iar nu în contencios administrativ) atât refuzul soluționării notificării, cât și dispoziția apreciată ca fiind nelegală. În același timp, pct. 21.6. din Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 confirmă dreptul instituției prefectului de a exercita controlul de legalitate asupra dispozițiilor de restituire emise de primari, independent de procedura instituită prin art. 26 din lege; textul arată că, în cazul în care se apreciază că acestea au fost ilegale (dându-se drept exemplu, situația restituirii în natură a unui imobil pentru care nu s-a făcut dovada dreptului de proprietate sau în lipsa dovezii calității de moștenitor al fostului proprietar), vor fi contestate pe calea contenciosului administrativ, în temeiul Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, precum și al Legii nr. 554/2004.

S-a reținut că, pentru terții vătămați, instanța supremă a confirmat prin jurisprudența sa, că dispoziția poate fi contestată ca orice alt act juridic intrat în circuitul civil, la instanța competentă.

Instanța de apel a constat că, din perspectiva acestei dualități de regim juridic și având în vedere că, printr-o asemenea dispoziție, legiuitorul a urmărit crearea unor măsuri reparatorii pentru bunul imobil preluat abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 - și, deci, recunoașterea pentru cel îndreptățit a unui drept patrimonial, sub forma unui drept de proprietate ori a unui drept de creanță - dispoziția primarului nu poate îmbrăca forma clasică a actului administrativ, supus revocării în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 554/2004.

Textul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 prevede, de altfel, că atunci când autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal nu mai poate să procedeze la revocarea lui, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, urmează să solicite instanței constatarea nulității acestuia.

Revocarea lui în ipoteza în care actul a intrat în circuitul civil se analizează ca o încălcare a art. 1 din Protocolul 1 al Convenției, așa cum s-a reținut de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Jones contra României, 2009.

Prin urmare, s-a apreciat că aspectele invocate în apelul pârâtului Primarul municipiul Constanța, în sensul că în mod greșit prima instanță a anulat dispoziția de revocare nr. 2343/2009 sunt nefondate, câtă vreme toate cele trei dispoziții emise în anul 2008 intraseră în circuitul civil, prin comunicarea lor către cei care preluaseră prin cesiune calitatea de persoane îndreptățite.

Potrivit art. 25 alin. (4) din Legea nr. 10/2001, dispoziția de aprobare a restituirii în natură a imobilului face dovada proprietății persoanei îndreptățite asupra acestuia, are forța probantă a unui înscris autentic și constituie titlu executoriu pentru punerea în posesie, după îndeplinirea formalităților de publicitate imobiliară. Cum restituirea în compensare constituie o modalitate de atribuire a unui alt bun în locul celui imposibil a fi restituit în natură reiese, că și în această ipoteză, odată indicat, terenul oferit în compensare constituie un ,,bun” asupra căruia primarul nu mai poate dispune prin operațiunea revocării.

Astfel fiind, având în vedere dezînvestirea autorității publice locale odată cu emiterea dispoziției, apelul pârâtului a fost respins ca nefondat.

În privința apelului reclamanților, s-a apreciat că legiuitorul nu a lăsat acest act juridic (dispoziția primarului) în afara controlului de legalitate, în măsura în care persoana îndreptățită nu înțelege să îl conteste, punând în sarcina prefectului obligația de a verifica, din perspectiva aplicării corecte a legii, dispoziția primarului iar prefectul poate acționa în contencios administrativ, dacă se constată o încălcare gravă a legii, iar nu pe temeiul dat de art. 26 alin.(3) din Legea nr. 10/2001.

Astfel, potrivit  art. 2.2 din Capitolul III ,,Măsuri instituționale’’ al H.G. nr.250/2007, „controlul aplicării fazei administrative a Legii nr.10/2001 se exercită ... de prefecți sau persoanele desemnate de prefecți în acest sens. Controalele se efectuează fie din oficiu, fie pe baza unor sesizări ale persoanelor îndreptățite”. Iar art. 21.6 din H.G. nr.250/2007 prevede că „instituția prefectului va exercita controlul de legalitate asupra dispozițiilor de restituire emise de primari și de președinții consiliilor județene iar în cazul în care se apreciază că acestea au fost ilegale vor fi contestate pe calea contenciosului administrativ”.

În aceste condiții, s-a solicitat pârâtului-apelant să indice dacă actele emise în cursul anului 2008 au urmat procedura verificării de către instituția prefectului, fiind depusă, la termenul din 11.11.2013, dovada înaintării tuturor celor trei dispoziții revocate, în condițiile art. 115 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.

Astfel fiind, s-a apreciat că instanța de fond nu era în măsură să reevalueze, după mai mult de un an de la data emiterii dispozițiilor, dacă acestea stabileau corect dreptul celui căruia i se recunoscuse calitatea de persoană îndreptățită la măsuri reparatorii, precum și dreptul de a primi despăgubiri în condițiile legii speciale, pe considerentul evocat de către entitatea emitentă, a erorii în care s-a aflat Comisia de aplicare a Legii nr. 10/2001.

Pe de altă parte, nefiind formulate cereri de către aceeași persoană în una și aceeași procedură reparatorie, tribunalul nu putea dezlega, în absența unui control de legalitate permis de lege, care dintre titularii cererilor avea sau nu îndrituirea să pretindă aceste măsuri. Or, în speță, soluția instanței de fond s-a bazat exclusiv pe anterioritatea titlului de proprietate emis în condițiile Legii nr. 18/1991 și pe împrejurarea că reconstituirea dreptului de proprietate s-a realizat în considerarea aceluiași titlu al antecesorului.

S-a considerat că nici faptul că într-un proces distinct s-a încercat anularea titlului emis conform Legii nr. 18/1991 nu confirmă nelegalitatea titlului reclamanților, acest aspect neputând legitima cererea primarului de anulare a actelor emise ,,din eroare”.

Concluzionând, instanța de apel a  constatat că, nefiind - în raport cu emitentul său - un simplu act juridic civil susceptibil a fi atacat în procedura de drept comun, într-un termen general de prescripție și pentru temeiuri de nulitate de ordin general, dispoziția emisă conform Legii nr. 10/2001 nu poate face obiectul unei acțiuni în constatarea nulității, promovate de către primar. Legiuitorul a stabilit căile permise pentru contestarea legalității unui atare act, fiind exclusă posibilitatea a însuși emitentului acestui veritabil titlu (ce consacră existența unui ,,bun’” în sensul art. 1 din Protocolul 1 al Convenției) de a-l contesta în instanță, înainte sau după controlul de legalitate al prefectului.

S-a apreciat că recunoașterea existenței unui asemenea instrument juridic la dispoziția primarului ar trimite în derizoriu rolul evaluării în controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ și ar periclita securitatea raporturilor juridice.

Referitor la apelul declarat de  reclamanți împotriva încheierii din 13 iulie 2010 a Tribunalului Constanța, prin care s-a inserat mențiunea celei de-a treia dispoziții anulate conform sentinței civile nr. 880 din 7.05.2010, instanța a reținut că textul art. 281 C.proc.civ. nu a fost greșit aplicat, toate actele juridice deduse judecății fiind evaluate global, din perspectiva aceleiași chestiuni de drept și în considerarea aceluiași probatoriu administrat. Prin urmare, instanța nu a adiționat în această modalitate o soluție care nu a urmat procedura contencioasă și încălcând un drept procesual al părților în proces. Însă, întrucât soluția dată cererii ulterioare judecății fondului depinde indisolubil de cea pronunțată prin sentința nr.880/2010, Curtea  a admis apelul și în raport de această soluție, schimbând-o în tot și respingând cererea de îndreptare a erorii materiale cu care s-a sesizat din oficiu tribunalul.

Împotriva deciziei a declarat recurs Primarul municipiului Constanța, care a solicitat, în principal, casarea hotărârii atacate, cu trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe de apel iar în subsidiar, modificarea în tot a deciziei, cu consecința respingerii apelului reclamanților și admiterii apelului primarului.

În dezvoltarea aspectelor de nelegalitate, s-au arătat următoarele:

În mod prealabil, din conținutul considerentelor deciziei, rezultă că întreaga analiză asupra temeiniciei apelurilor s-a concentrat asupra inadmisibilității acțiunii promovate de către emitentul dispozițiilor, având ca obiect constatarea nulității acestora.

Astfel, instanța de apel nu s-a preocupat decât a analiza dacă există posibilitatea legală pentru emitentul dispozițiilor de a solicita anularea acestora în procedura Legii nr. 10/2001, câtă vreme aceste dispoziții nu au fost atacate pe calea contenciosului administrativ de către Instituția Prefectului.

În condițiile în care instanța de apel a concluzionat că, raportat la natura juridică a dispoziției emise de primar - deși nu a indicat care este această natură - o cerere în anulare nu poate fi promovată decât de către Instituția Prefectului, în același timp, în mod contradictoriu, admițând apelul, a respins acțiunea ca nefondată, iar nu ca inadmisibilă (cum ar fi impus-o  considerentele).

O asemenea situație, de contrarietate a considerentelor și, totodată, de contradicție cu măsurile luate prin dispozitiv, se încadrează în motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 și  9 C.proc.civ.

De asemenea, instanța de apel a ignorat faptul că, prin criticile care au învestit-o, nu s-au invocat aspectele pe care aceasta le-a reținut ca justificându-i soluția, aspecte care, de altfel, nici nu au fost supuse dezbaterii contradictorii a părților.

Tot din punct de vedere procedural, instanța de apel s-a aflat în eroare atunci când a apreciat că Instituția Prefectului era cea care putea ataca dispozițiile pentru nelegalitate, întrucât neregulile care puteau fi invocate au fost descoperite cu mult timp ulterior momentului la care acestea au fost notificate prefectului.

Pe fondul cauzei, și concordant cu practica judiciară în materie, dispoziția emisă de primar în procedura Legii nr. 10/2001, nu poate fi calificată ca reprezentând un act administrativ, ci natura acesteia este a unui act civil.

Față de natura complexă a dispoziției primarului, aceasta poate fi atacată inclusiv de către Instituția Prefectului, în considerarea controlului de legalitate care intră în atribuțiile acestei instituții, dar, deopotrivă, îndreptățite a formula o cerere de anulare sunt și beneficiarii acesteia, terții vătămați prin emiterea ei, precum și emitentul acesteia - primarul - pe calea dreptului comun.

Instanța de apel înlătură în mod greșit un asemenea punct de vedere, motivat de necesitatea respectării securității raporturilor juridice, ignorând faptul că și primarul este parte în cadrul raportului juridic, născut urmare a emiterii dispoziției, și că trebuie să i se recunoască aceleași drepturi și obligații ca și beneficiarului dispoziției.

A considera că o dispoziție emisă de primar în procedura Legii nr. 10/2001 nu poate fi atacată decât

de către beneficiarul acesteia, de către terț sau de Instituția Prefectului, nu și de către emitent, este lipsită de orice fundament în prevederile legale.

Întrucât instanța de apel nu s-a preocupat de analiza chestiunilor de fond ale cauzei, ci doar de aspecte ce au vizat fine de neprimire, se impune casarea hotărârii și trimiterea dosarului spre rejudecare.

Analizând criticile deduse judecății, Înalta Curte a constatat caracterul fondat al acestora.

Astfel:

În mod corect a arătat recurentul că decizia din apel se sprijină pe considerente contradictorii atunci când definește natura juridică a dispoziției emise de primar în procedura Legii nr. 10/2001, pentru a trage apoi concluzii asupra căii procedurale prin intermediul căreia poate fi atacată, negând dreptul la promovarea acesteia emitentului actului (primarul).

Pe de o parte, instanța de apel reține - făcând trimitere în acest sens și la decizia în interesul legii nr. IX/2006 a instanței supreme -, că dispoziția prin care primarul soluționează notificări în procedura Legii nr.

10/2001 este un act cu caracter civil, date fiind consecințele create în planul relațiilor patrimoniale.

Pe de altă parte, se constată că dispoziția primarului poate fi contestată, potrivit Normelor metodologice de punere în aplicare a Legii nr. 10/2001, de către prefect, pe calea contenciosului administrativ, dar că, totuși, nu poate fi vorba de forma clasică a actului administrativ, ceea ce înseamnă că emitentul său nu poate proceda la revocare și nici nu poate face obiectul unei acțiuni în constatarea nulității promovate de către primar.

Or, reținând că este vorba despre un act civil, instanța de apel nu putea, decât într-o manieră contradictorie și negând propria calificarea asupra naturii juridice a acestuia, să nege posibilitatea cenzurării actului pe calea acțiunii în nulitate.

Ceea ce este relevant pentru stabilirea naturii juridice a dispoziției emise de primar în procedura Legii nr. 10/2001, este faptul că, soluționând notificările transmise pe temeiul acestui act normativ de reparație, primarul nu acționează ca reprezentant al puterii executive locale, ci ca reprezentant al persoanei juridice (unitatea administrativ-teritorială) deținătoare a bunului.

De aceea, dispoziția de restituire având ca emitent primarul nu întrunește caracteristicile unui act administrativ de autoritate, nefiind emisă în regim de putere publică (în soluționarea unor raporturi bazate pe inegalitate juridică, adică pe subordonarea părților, specifică raporturilor administrative).

Astfel, în sistemul Legii nr. 10/2001, indiferent de calitatea entității deținătoare a bunurilor imobile (societate comercială, regie autonomă, instituție publică, organizație cooperatistă, unitate administrativ - teritorială), deciziile sau dispozițiile de restituire sunt acte de drept privat, respectiv acte juridice civile [mai exact, acte de dispoziție făcute asupra bunurilor din patrimoniu și care, potrivit art. 25 alin. (4), au valoarea unui titlu de proprietate și constituie titlu executoriu pentru punerea în posesie].

În aceste condiții, a susține, așa cum procedează instanța de apel, că împotriva unor asemenea acte nu este deschisă calea acțiunii în nulitate de drept comun, înseamnă a nega însăși natura juridică a actului.

În mod greșit consideră instanța de apel că împotriva acestor acte legiuitorul ar fi stabilit „căile permise pentru contestarea legalității, fiind exclusă posibilitatea  emitentului actului de a-l contesta în instanță”.

În realitate, legiuitorul  nu definește natura juridică a actului emis de entitățile deținătoare în procedura Legii nr. 10/2001, ea fiind determinată de calitatea părților, de poziția juridică de egalitate a acestora, precum și de consecințele juridice produse.

Odată stabilită însă natura juridică - aceea de act juridic civil, conform criteriilor menționate - nu poate fi negată, în absența unei dispoziții legale exprese în acest sens, posibilitatea promovării acțiunii în nulitate, inclusiv de către emitentul actului, parte a raportului juridic astfel creat.

Faptul că prin Normele metodologice de punere în aplicare a Legii nr. 10/2001 s-a dat posibilitatea și prefectului să exercite un control de legalitate asupra dispozițiilor emise de primar, nu putea conduce instanța de apel la concluzia că numai în acest cadru (oferit de niște norme inferioare ca valoare juridică legii, în organizarea și executarea căreia au fost emise) putea fi verificată valabilitatea actelor primarului.

Instanța de apel nu era învestită să judece în procedura Legii contenciosului administrativ și să se pronunțe asupra legalității unui act administrativ întrucât, potrivit propriilor considerente, constatase că este vorba despre un act  de natură civilă care nu poate fi supus revocării, ci se poate cere constatarea nulității acestuia.

Această manieră contradictorie de rezolvare a problemelor de drept deduse judecății a condus

instanța de apel la soluții contradictorii pe cele  două apeluri - constatând, în apelul pârâtului, că revocarea nu e permisă odată cu dezînvestirea autorității publice prin emiterea actului, iar în apelul reclamanților, că primarul nu poate ataca actul (pentru că nu este vorba despre un simplu act juridic civil).

În plus, așa cum recurentul a arătat prin criticile formulate, admițând apelul reclamanților și schimbând sentința de primă instanță, decizia din apel analizează aspecte care nu fuseseră invocate de către apelanți și nici nu au fost puse în dezbaterea părților.

Astfel, în condițiile în care reclamanții au criticat sentința, arătând de ce soluția de anulare a celor trei dispoziții nu este corectă pe fondul ei - având în vedere că au făcut dovada dreptului de proprietate, în calitate de moștenitori ai autorului deposedat - instanța de apel și-a justificat hotărârea cu trimitere la argumente care au vizat, în realitate, un fine de neprimire, legat de imposibilitatea primarului de a contesta dispozițiile emise de acesta în procedura Legii nr. 10/2001.

Toate aceste aspecte legate, pe de o parte, de caracterul contradictoriu al considerentelor, iar pe de altă parte, de fundamentarea soluției pe împrejurări nesupuse dezbaterii contradictorii a părților, atrag incidența motivelor de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 C.proc.civ. și, respectiv, art. 304 pct. 5 C.proc.civ. [acest din urmă motiv, vizând nerespectarea principiilor și regulilor de desfășurare a procedurii judiciare, fiind reținut, în condițiile art. 306 alin. (3) C.proc.civ., prin încadrarea criticilor invocate din acest punct de vedere de către

recurent].

Potrivit art. 312 alin. (3) teza a II-a C.proc.civ., soluția va fi, pentru a se asigura o judecată unitară, de casare a deciziei și întrucât, față de aspectul procedural reținut în mod greșit de către instanța de apel, nu s-a dat dezlegare fondului pricinii, casarea se va dispune cu trimitere spre rejudecare aceleiași instanțe de apel.

La reluarea judecății, se vor avea în vedere dezlegările date prin prezenta decizie cu privire la natura juridică a dispoziției emise de primar în procedura Legii nr. 10/2001, aceea de act civil, susceptibil de a fi atacat pe calea dreptului comun inclusiv de către emitentul actului, ca parte a raportului juridic creat prin emiterea dispoziției.