ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1295/2015

Decizia nr. 1295/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul municipiul Piatra Neamț a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul M.D.R.A.P., anularea Deciziei nr. 18 din 23 mai 2013 emisă de pârât, admiterea contestației formulate și, pe cale de consecință, anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare din 12 februarie 2013 și suspendarea executării actului administrativ unilateral Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare din 12 februarie 2013, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Prin Sentința nr. 211 din 14 noiembrie 2013, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a dispus suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare din 12 februarie 2013, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii în anularea actului administrativ.

Pe fond, a admis acțiunea formulată de reclamantul municipiul Piatra Neamț a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul M.D.R.A.P. și a anulat Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare din 12 februarie 2013 și Decizia nr. 18 din 23 mai 2013 de soluționare a contestației.

Împotriva Sentinței nr. 211 din 14 noiembrie 2013 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs pârâtul M.D.R.A.P., criticând-o pentru nelegalitate, prin prisma motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat.

Arată recurentul-pârât că singurul motiv de nelegalitate reținut de instanța de fond a fost acela că, în cauză, corecția financiară a fost instituită prin aplicarea retroactivă a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, act normativ ce a intrat în vigoare la 30 iunie 2010, pentru acte și fapte emise și/sau comise cu mult înaintea intrării în vigoare a actului normativ menționat anterior.

Acesta este, de altfel și singurul aspect avut în vedere de judecătorul fondului ca și "caz bine justificat, condiție de admisibilitate a cererii de suspendare a actului".

Prevederile art. 66 din actul normativ invocat precizează că "Activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor bugetare care sunt în desfășurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se finalizează și se valorifică prin aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003, cu modificările și completările ulterioare".

Per a contrario, activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare desfășurate după data intrării în vigoare a ordonanței se finalizează și se verifică cu aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 66/2011.

Este adevărat că la momentul derulării procedurii de achiziție, respectiv la momentul încheierii contractului erau în vigoare prevederile O.U.G. nr. 79/2003, însă la momentul controlului erau în vigoare prevederile O.U.G. nr. 66/2011, iar față de prevederile art. 66 din acest act normativ, reiese neîndoielnic că dispozițiile privind procedura de realizare a controlului, respectiv actele administrative ce urmează a se încheia în această etapă și căile de atac sunt cele ale noului act normativ, fiind vorba de norma de procedură, principiul general valabil la acel moment este cel al imediatei aplicări.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) noul C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza Încheierii de ședință din data de 12 decembrie 2014, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) noul C. proc. civ.

Părțile nu au depus puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului.

În raport de jurisprudența consolidată a Înaltei Curți, în sensul că aplicarea unor corecții reglementate prin legea nouă unor nereguli săvârșite sub imperiul legii vechi nu încalcă principiul constituțional al neretroactivității legii și nici principiul legalității consacrat în materie fiscală, s-a apreciat să recursul este admisibil, aplicându-se în cauză dispozițiile art. 493 alin. (6) C. proc. civ.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Intimata-reclamantă U.A.T. - municipiul Piatra Neamț a învestit instanța de contencios administrativ în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 cu o acțiune vizând legalitatea Notei de constatarea a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare din 12 februarie 2013, prin care în sarcina sa s-a stabilit o creanță bugetară în cuantum de 4.826,38 RON după cum urmează: contribuție la bugetul Uniunii Europene - 3.492,44 RON; contribuție la bugetul de stat - 464,31 RON; TVA aferent de 869,63 RON.

Corecția financiară a fost stabilită în procent de 5% din valoarea Contractului de servicii din 7 octombrie 2009 încheiat de U.A.T - mun. Piatra Neamț, cu un operator economic în cadrul implementării proiectului "Modernizarea străzilor 1 Decembrie 1918 continuată cu strada Cetatea Neamțului care va asigura legătura municipiului Piatra Neamț cu viitoarea autostradă Est-Vest", finanțat prin Contractul din 26 februarie 2009.

Contestația administrativă formulată de intimata-reclamantă, în temeiul art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011 a fost respinsă prin Decizia nr. 18 din 23 mai 2013 emisă de M.D.R.A.P.

Neregula reținută de autoritatea emitentă constă în încălcarea normelor legale în materie de achiziții publice, prin faptul că: 1) autoritatea contractantă a impus cerințe minime privind experiența personalului, restrictive și 2) a utilizat factorii de evaluare nelegali, fiind încălcate dispozițiile art. 15 alin. (1) din H.G. nr. 925/2006.

Soluția de admitere a acțiunii și de anulare a actelor administrative contestate, motivată de împrejurarea că pârâtul a aplicat corecții financiare în temeiul unui act normativ care nu mai era în vigoare în momentul comiterii faptelor apreciate ca fiind nereguli, încălcând principiul neretroactivității legii civile consacrat de art. 15 din Constituție, nu este împărtășită de instanța de control judiciar.

Astfel, potrivit dispozițiilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011: "Activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care sunt în desfășurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003, cu modificările și completările ulterioare".

Interpretând per a contrario textul legal citat se ajunge la concluzia, corect expusă de recurent, că activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare desfășurate după data intrării în vigoare a ordonanței se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor acesteia.

Prima instanță a considerat că acest articol se aplică numai în privința procedurii de constatare și raportare a neregulilor, a condițiilor de fond și de formă pe care trebuie să le îndeplinească actele întocmite și a căilor de atac împotriva lor, dar nu și în ceea e privește sancțiunea aplicată unei încălcări a dispozițiilor contractuale, calificată ca "neregulă", săvârșită înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011.

Această abordare este greșită, pentru că pornește de la interpretarea rigidă, secvențială a noțiunilor de "neregulă" și "corecție/măsură administrativă" fără a avea în vedere, pe de o parte, scopul urmărit de legiuitor prin cele două reglementări naționale succesive, O.G. nr. 79/2003 și O.U.G. nr. 66/2011 și, de altă parte, aspectele comune și elementele care, dimpotrivă, diferențiază soluțiile legislative cuprinse în actele normative respective, interpretare sistematic și prin prisma reglementărilor corespunzătoare din ordinea juridică a Uniunii Europene.

În sensul art. 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2.988/1995, "abatere" reprezintă "orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate".

În mod similar, în sensul art. 2 pct. 7 din Regulamentul CE nr. 1.083/2006, de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999 "neregularitate" înseamnă "orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general".

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2001, în forma în vigoare la data emiterii notei contestate neregula este "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate, în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate pe baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului, ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale, printr-o sumă plătită necuvenit."

Art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 mai cuprinde următoarele definiții relevante din perspectiva analizei întreprinse:

h) activitatea de constatare a neregulilor - activitatea de control/investigare desfășurată de autoritățile competente în conformitate cu prevederile prezentei ordonanțe de urgență, în vederea stabilirii existenței unei nereguli;

i) activitatea de stabilire a creanțelor bugetare rezultate din nereguli - activitatea prin care se stabilește și se individualizează obligația de plată rezultată din neregula constatată, prin emiterea unui titlu de creanță;

j) creanțe bugetare rezultate din nereguli - sumele de recuperat ca urmare a constatării unei nereguli în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora;

k) activitatea de recuperare a creanțelor bugetare rezultate din nereguli - exercitarea funcției administrative de către autoritățile competente în conformitate cu prevederile prezentei ordonanțe de urgență, în vederea stingerii creanțelor bugetare rezultate din nereguli;

o) aplicare de corecții financiare - măsurile administrative luate de autoritățile competente, în conformitate cu prevederile prezentei ordonanțe de urgență, care constau în excluderea de la finanțarea din fonduri europene și/sau fonduri publice naționale aferente acestora a cheltuielilor pentru care a fost constatată o neregulă.

În mod corespunzător, O.G. nr. 79/2003 privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum și a fondurilor de cofinanțare aferente utilizate necorespunzător opera cu următoarele concepte: Art. 2 - a) neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile legale naționale și/sau comunitare, precum și cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziții, care prejudiciază bugetul general al Comunității Europene și/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum și bugetele din care provine cofinanțarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită;

d) creanțele bugetare rezultate din nereguli reprezintă sume de recuperat la bugetul general al Comunității Europene și/sau la bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum și/sau la bugetele de cofinanțare aferente, ca urmare a utilizării necorespunzătoare a fondurilor comunitare și a sumelor de cofinanțare aferente și/sau ca urmare a obținerii necuvenite de sume în cadrul măsurilor care fac parte din sistemul de finanțare integrală ori parțială a acestor fonduri;

f) activitatea de constatare a creanțelor bugetare rezultate din nereguli este activitatea prin care se verifică, se stabilește și se individualizează obligația de plată sub forma unui titlu de creanță;

g) activitatea de recuperare constă în exercitarea funcției administrative de către autoritățile cu atribuții specifice, în vederea stingerii creanțelor bugetare rezultate din nereguli, și care este reglementată de prezenta ordonanță și de actele normative emise în aplicarea acesteia.

Art. 3 - (1) Obiectul constatării existenței creanțelor bugetare îl constituie stabilirea neregulilor, prejudiciilor și/sau a persoanelor juridice ori fizice debitoare, ca urmare a nerespectării legalității, conformității și regularității utilizării și administrării fondurilor comunitare și a fondurilor de cofinanțare aferente.

Art. 4 - (1) Constituie obiect al recuperării creanțelor bugetare rezultate din nereguli sumele plătite necuvenit din fonduri comunitare și/sau din cofinanțarea aferentă, costurile bancare, inclusiv accesoriile acestora, precum și alte sume stabilite de lege în sarcina debitorului.

Prin urmare, între cele două acte normative nu există deosebiri de substanță, scopul urmărit fiind acela ar retragerii avantajelor obținute prin comiterea unor nereguli.

Motivul introducerii sistemului de corecții procentuale prin O.U.G. nr. 66/2011 poate fi identificat în preambulul ordonanței, care menționează necesitatea "implementării principiului proporționalității, în absența căruia au fost deja și pot fi în continuare stabilite debite excesive în sarcina beneficiarilor de fonduri europene, inclusiv a instituțiilor publice finanțate de la bugetul de stat".

În fine, Înalta Curte mai reține că jurisprudența acestei instanțe s-a consolidat în sensul că aplicarea unor corecții reglementate prin legea nouă unor nereguli săvârșite sub imperiul legii vechi nu încalcă principiul constituțional al neretroactivității legii și nici principiul legalității consacrat în materie fiscală (e.g. deciziile nr. 714/2013, nr. 5322/2013, nr. 442/2014, nr. 1785/2014, nr. 3066/2014).

Așadar, reținând că singurul motiv de nelegalitate reținut de judecătorul fondului a constat în faptul că, în cauză a fost aplicată o corecție financiară prin aplicarea retroactivă a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, fără a examina și celelalte critici invocate prin cererea de chemare în judecată, Înalta Curte apreciază că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 497 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmând să admită recursul, să caseze sentința și să trimită cauza spre rejudecare la aceeași instanță de fond.

Întrucât, încălcarea principiului neretroactivității legii civile a constituit unicul argument în reținerea "cazului bine justificat" definit de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, soluția de casare a sentinței recurate și de trimitere a cauzei spre rejudecare urmează să vizeze și cererea de suspendare formulată în cadrul acțiunii în anulare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul M.D.R.A.P. împotriva Sentinței civile nr. 211 din 14 noiembrie 2013 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 20 martie 2015.

Procesat de GGC - N