ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 866/2019

Asupra recursurilor de față:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Timișoara sub nr. x/2015, la 15 decembrie 2015, reclamantele A. și SC B. SRL au chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, pentru a se dispune anularea parțială a H.G. nr. 1102/2014 privind stabilirea condițiilor pentru punerea la dispoziție pe piață a articolelor pirotehnice, respectiv a art. 6, 16 alin. (1) și (2) și art. 18, obligarea pârâtului la adoptarea acestor articole într-o altă formă, care să fie conformă cu Directiva 2013/29/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 iunie 2013.

Prin Sentința civilă nr. 115 din 20 aprilie 2016, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată, precizată și completată de reclamantele A. și SC B. SRL.

Pentru a dispune astfel, prima instanță a avut în vedere următoarele:

Prin cererea formulată, reclamantele solicită în esență anularea dispozițiilor din H.G. nr. 1.102/2014 care interzic deținerea, utilizarea și/sau vânzarea modificarea către publicul larg a articolelor pirotehnice de divertisment din categoriile F2 și F3, susținând că interdicția de comercializare a acestor produse le vatămă interesele, dar și obligarea pârâtului la adoptarea unor reglementări similare, care însă să permită punerea la dispoziție pe piață a acestor articole pirotehnice persoanelor care au împlinit vârsta de 18 ani.

Acțiunea astfel promovată este parțial nefondată, iar parțial inadmisibilă.

Astfel cum cu temei învederează pârâtul, diminuarea veniturilor operatorilor economici autorizați să importe și să comercializeze articole pirotehnice, ca urmare a restricției de punere la dispoziție pe piață a produselor de acest gen din categoriile F2 și F3 nu poate fi reținut ca motiv pentru anularea unora dintre dispozițiile H.G. nr. 1.102/2014, căci nu se analizează ca motive de nelegalitate ale actului administrativ cu caracter normativ, ci, eventual, ca efect al acestora, intervenit ulterior adoptării actului atacat, iar nu anterior sau cel mult concomitent acestuia.

Nu se poate reține în cauză nici că dispozițiile contestate în cauză ar contraveni art. 135 din Constituția României, care protejează libertatea comerțului, de vreme ce o atare libertate nu poate fi exercitată decât cu protejarea altor valori sociale, cum sunt cele arătate în art. 6 din H.G. nr. 1.102/2014, care justifică adoptarea unor restricții la comercializarea articolelor pirotehnice de divertisment din categoriile F2 și F3. Cât privește efectele la nivel macroeconomic ale acestei interdicții, instanța reține că se analizează în egală măsură ca efecte ale reglementării adoptate, iar nu ca o cauză de nelegalitate, intrând însă în marja de apreciere ce revine legiuitorului, fiind un aspect analizat la momentul adoptării hotărârii de guvern, după cum rezultă din nota de fundamentare ce a stat la baza acesteia .

Cât privește creșterea evaziunii fiscale și a infracționalității juvenile, instanța reține că, invocând aceste argumente, reclamantele se erijează în protectoare ale unor interese legitime publice, astfel încât acțiunea apare lipsită de interes în această privință, căci art. 8 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004 permite persoanelor fizice și juridice de drept privat să formuleze capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat, ceea ce nu este cazul în speță.

În egală măsură se constată că legislația mai permisivă a statelor vecine membre UE, precum și eventualele aprecieri făcute de MAI prin secretarul de stat ori IGPR, în adresele de răspuns comunicate reclamantelor, nu pot fi analizate ca motiv de admitere a acțiunii, întrucât aceste argumente ar putea fi valorificate doar pentru a se statua asupra oportunității adoptării în altă formă a actului normativ contestat în cauză, aspect ce excede controlului judecătoresc în contencios administrativ, limitat la legalitatea actelor administrative.

Nu pot fi valorificate în cauză nici argumentele reclamantelor potrivit cărora O.G. nr. 8/2012, de modificare a O.G. nr. 20/2010 nu ar putea constitui temei pentru emiterea unei hotărâri de guvern de transpunere în dreptul intern a Directivei 2013/29/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 iunie 2013.

În fapt, se constată că, în temeiul art. 108 din Constituția României, prin Legea nr. 138/2010, Parlamentul României a abilitat Guvernul României să ia măsuri pentru transpunerea și implementarea unitară a legislației UE de armonizare a condițiilor de comercializare a produselor, fiind astfel adoptată O.G. nr. 20/2010, privind stabilirea unor măsuri pentru aplicarea unitară a legislației Uniunii Europene care armonizează condițiile de comercializare a produselor. În baza legii de abilitare, Guvernul României a depus ordonanța astfel adoptată la Parlament, aceasta fiind aprobată prin Legea nr. 50 din 19 martie 2015 pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 20/2010 privind stabilirea unor măsuri pentru aplicarea unitară a legislației Uniunii Europene care armonizează condițiile de comercializare a produselor, intrând astfel în mod definitiv în fondul legislativ.

Prin O.G. nr. 8/2012, s-a adus doar modificări la O.G. nr. 20/2010, rezultând astfel că efectele ordonanței din anul 2012 se extind în timp pe toată durata în care se află în vigoare ordonanța modificată. Trebuie astfel concluzionat că, atâta timp cât O.G. nr. 20/2010 produce efecte juridice și în prezent, după aprobarea sa prin Legea nr. 50/2015, și O.G. nr. 8/2012 modificatoare se află în fondul legislativ, atât la data adoptării H.G. nr. 1.102/2014, cât și în prezent.

Or, art. II din O.G. nr. 8/2012 statuează expres că "transpunerea legislației Uniunii Europene, la care se face referire în cuprinsul art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 20/2010, se face prin hotărâri ale Guvernului elaborate de către autoritățile cu competențe de reglementare în domeniile prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta ordonanță." Astfel fiind, trebuie considerat că printr-un act normativ ce are forța juridică a legii guvernului i-au fost delegate atribuțiile de adoptare a actelor necesare pentru transpunerea în dreptul intern a legislației UE, inclusiv în domeniul la care fac referire reclamantele, de armonizare a condițiilor de comercializare a produselor.

De asemenea, nu se poate reține că H.G. nr. 1.102/2014 nu ar fi fost emisă pentru organizarea executării unei legi, atâta timp cât aceasta a fost elaborată tocmai în baza O.G. nr. 20/2010, astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 8/2012 (art. II), act normativ care are forța juridică a legii, fiind adoptat în baza unei legi de abilitare emise de Parlamentul României (Legea nr. 138/2010 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe).

Nu se poate considera nici că adoptarea H.G. nr. 1.102/2014 ar contraveni cerințelor art. 47 din Directiva 2013/29/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 iunie 2013 care instituie obligația statelor membre de a transpune dispozițiile sale în dreptul intern "printr-un act normativ cu putere de lege". În această privință, este de observat că directiva face referire în norma citată la lege prin utilizarea termenului în sens larg, rezultând astfel că în aceasta nu s-a impus ca transpunerea în legislația națională a prevederilor sale să se facă printr-o lege, ci prin orice act normativ care are forța juridică a legii, noțiune în care, în sistemul român de drept actual, se includ și ordonanțele guvernului și hotărârile acestuia cu caracter normativ, întrucât nici Constituția României și nici alte legi nu instituie o ierarhizare a actelor normative sub aspectul forței lor juridice, o hotărâre de guvern cu caracter normativ fiind în aceeași măsură opozabilă și obligatorie erga omnes, ca și o lege.

În altă ordine de idei, instanța observă că motivele de nelegalitate invocate de reclamante referitoare la lipsa unui act de abilitare a guvernului pentru emiterea hotărârii, ori la obligația de transpunere a Directivei 2013/29/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 iunie 2013 printr-un alt act normativ, adoptat de către Parlament, se analizează ca potențiale motive de anulare a H.G. nr. 1.102/2014 în întregimea sa, iar nu doar parțială, limitată la articolele 6, 16 și 18, enumerate în petitul acțiunii.

Or, se poate constata că reclamantele nu au solicitat anularea în întregime a H.G. nr. 1.102/2014, o atare măsură nefiind în interesul său, căci abrogarea reglementării cuprinse în actul administrativ cu caracter normativ sau anularea acestuia ar exclude însăși posibilitatea de comercializare pe piața internă a articolelor pirotehnice din orice categorie, deci, implicit, însăși posibilitatea de desfășurare a activității acestora, potrivit obiectului de activitate. Și în această privință însă se constată că reclamantele nu pot acționa pentru protejarea unui pretins interes legitim public, atâta timp cât nu dovedesc că măsura de anulare a actului administrativ cu caracter normativ ar fi de natură să protejeze propriul lor interes legitim privat.

Nefondate se constată a fi și alegațiile reclamantelor referitoare la modificările ce se pretinde a fi fost aduse Directivei 2013/29/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 iunie 2013 prin dispozițiile H.G. nr. 1102/2014.

În primul rând, este de observat că hotărârea ce face obiect al acțiunii de analizează ca un act normativ de drept intern, susceptibil să producă efecte juridice exclusiv în limitele teritoriale ale Statului Român, astfel încât nu ar putea fi interpretată în sensul modificării unui act din legislația UE, o astfel de dispoziție nefiind de altfel cuprinsă în H.G. nr. 1.102/2014.

În al doilea rând, este de reținut că această hotărâre de guvern este menită ea însăși să transpună în dreptul intern Directiva 2013/29/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 iunie 2013, asigurând astfel armonizarea legislației interne cu a tuturor statelor membre UE, referitoare la punerea la dispoziție pe piață a articolelor pirotehnice.

Astfel, trebuie observat că directiva este un act comunitar cu caracter obligatoriu circumstanțiat, care nu are aplicabilitate directă în dreptul național. Așadar, ea trebuie întotdeauna transpusă în sistemul de drept al fiecărui stat membru căruia îi este adresată, iar actul normativ intern de transpunere este cel prin intermediul căruia conținutul directivei pătrunde în sistemul de drept intern, acesta urmând a fi aplicat de către resortisanții acelui stat.

Pentru statele membre, directiva este obligatorie numai în privința rezultatului care trebuie atins, iar modul în care acele state adoptă măsurile prescrise de directivă, instrumentele juridice pe care le folosesc, sunt lăsate la latitudinea fiecărui stat căruia i se adresează.

Aplicând aceste reguli la cazul de față, trebuie concluzionat că Directiva 2013/29/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 iunie 2013 nu produce efecte directe în beneficiul reclamantelor și nici nu are aplicabilitate directă în sistemul de drept intern, ci doar prin intermediul actului de transpunere, H.G. nr. 1.102/2014.

Cât privește diferențele de reglementare din corpul H.G. nr. 1.102/2014, față de Directiva 2013/29/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 iunie 2013, trebuie reținut că, astfel cum s-a arătat mai sus, directiva lasă o marjă de apreciere statelor membre, stabilind doar rezultatul care trebuie atins, iar nu și mijloacele prin care trebuie să se ajung la acesta.

Astfel, dezideratul liberei circulații a articolelor pirotehnice, clamat în art. 4 alin. (1) al directivei, este dublat în al doilea paragraf al aceluiași articol de o dispoziție permisivă, care statuează expres că directiva "nu exclude măsurile luate de un stat membru de interzicere sau restricționare, din motive de ordine, securitate, sănătate și siguranță publică ori de protecția mediului, a deținerii, a utilizării și/sau a vânzării către publicul larg a articolelor pirotehnice de divertisment din categoriile F2 și F3, a articolelor pirotehnice de scenă și a altor articole pirotehnice". Este indicată astfel posibilitatea oricărui stat membru de a restricționa din motivele indicate, importul și comercializarea articolelor pirotehnice de divertisment din categoriile F2 și F3, posibilitate de care Statul Român a uzat, indicând interdicția deținerii utilizării și/sau vânzării către publicul larg a acelor produse în art. 6 din H.G. nr. 1.102/2014. Câtă vreme deci această interdicție a fost instituită în limitele marjei de apreciere recunoscute statelor membre prin art. 4 alin. (2) din Directiva 2013/29/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 iunie 2013, nu s-ar putea considera că aceasta ar fi contrară directivei ori dispozițiilor constituționale, menite să asigure libertatea comerțului și preeminența dreptului european.

De altfel, este de observat că art. 5 al directivei statuează expres obligația statelor membre de a lua "toate măsurile care se impun pentru a asigura că articolele pirotehnice pot fi puse la dispoziție pe piață numai dacă îndeplinesc cerințele prezentei directive", aceasta reprezentând o obligație de rezultat pentru statele membre, ce se impune a fi respectată de către acestea.

Or, în art. 7 al directivei se instituie limită de vârstă și limite legate de natura produselor puse la dispoziție de piață, arătându-se că "articolele pirotehnice pot fi puse la dispoziție pe piață pentru persoane numai cu respectarea următoarelor limite de vârstă:

(a) articole pirotehnice de divertisment:

(i) categoria F1: 12 ani;

(ii) categoria F2: 16 ani;

(iii) categoria F3: 18 ani;

(b) articole pirotehnice de scenă din categoria T1 și alte articole pirotehnice din categoria P1: 18 ani.

(2) Statele membre pot mări limitele de vârstă prevăzute la alin. (1) în cazul în care acest lucru se justifică din motive de ordine, securitate, sănătate și siguranță publică. Statele membre pot reduce, de asemenea, limitele de vârstă pentru persoanele deja formate în învățământul profesional sau care frecventează astfel de cursuri.

(3) Producătorii, importatorii și distribuitorii nu pot pune următoarele articole pirotehnice la dispoziție pe piață, cu excepția persoanelor având cunoștințe de specialitate:

(a) articole pirotehnice de divertisment din categoria F4;

(b) articolele pirotehnice de scenă din categoria T2 și alte articole pirotehnice din categoria P2".

Este de observat deci că și în privința acestor limite, directiva a instituit o marjă de apreciere în beneficiul statelor membre, care să asigure transpunerea sa în dreptul intern în conformitate cu interesele naționale, putându-se astfel concluziona că dispozițiile mai restrictive din dreptul intern constituie expresia acestui drept de apreciere, fiind deci adoptate în limitele instituite prin directivă.

Din acest motiv, apare lipsit de relevanță faptul că în exercitarea dreptului de apreciere, statele vecine membre UE nu au impus restricționări la comercializarea articolelor pirotehnice din categoriile F2 și F3, întrucât aprecierea făcută de către acestea nu poate afecta legalitatea actului de transpunere în dreptul român, adoptat în baza suveranității Statului Român.

Tot raportat la dispozițiile directivei mai sus citate, apar lipsite de relevanță în cauză argumentele referitoare la elementele analizate în cuprinsul notei de fundamentare ce a stat la baza emiterii H.G. nr. 1.102/2014, întrucât acestea se înscriu în marja de apreciere conferite statelor membre prin dispozițiile directivei, nefiind deci necesară dovedirea în cauză a motivelor ce au condus la adoptarea restricțiilor criticate, astfel cum se susține.

Față de aceste considerente apare neîntemeiată cererea de anulare parțială a H.G. nr. 1.102/2014, consecința fiind respingerea și celui de-al doilea petit, de obligare a pârâtului Guvernul României la modificarea dispozițiilor din hotărâre atacate, în baza principiului accesorium sequitur principale.

Împotriva Sentinței civile nr. 115 din 20 aprilie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantele A. și SC B. SRL au declarat recurs, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Se invocă încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 52 alin. (1) din Constituția României, art. 8 alin. (1) și art. 8 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004.

Așa cum reiese din considerentele sentinței recurate, prima instanță apreciază, printr-o interpretare greșită a normelor de drept material, că aspectele referitoare la diminuarea veniturilor operatorilor economici autorizați să importe și să comercializeze articolele pirotehnice, ca urmare a restricției de punere la dispoziție pe piață a produselor de acest gen din categoriile F2 și F3 și efectele la nivel macroeconomic ale acestei nu pot fi reținute ca motive de nelegalitate ale actului administrativ cu caracter normativ, ci eventual, ca efect al acestora, intervenit ulterior adoptării actului atacat, iar nu anterior sau cel mult concomitent acestuia.

Consecventă raționamentului afectat de aceeași interpretare greșită a normelor de drept material, prima instanța apreciază ca invocarea aspectelor referitoare la legislația mai permisivă a statelor vecine membre UE, precum și eventualele aprecieri făcute de MAI prin secretarul de stat ori IGPR în adresele de răspuns comunicate recurentelor nu pot fi analizate ca motiv de admitere a acțiunii, întrucât acestea vizează în esență oportunitatea adoptării în altă formă a actului normativ contestat în cauză, aspecte care în opinia instanței exced controlului judecătoresc în contencios administrativ, limitat la legalitatea actelor administrative.

Motivele de nelegalitate nu reprezintă neapărat un efect produs în exclusivitate de dispozițiile legale atacate din H.G. nr. 1.102/2014, acestea existând chiar la data aderării României la Uniunea Europeana, respectiv 1 iulie 2007, de când legislația în materia articolelor pirotehnice a fost restricționată.

Chiar daca s-ar aprecia prin absurd, conform celor reținute de instanța de judecată, că motivele de anulare invocate sunt ulterioare adoptării H.G. nr. 1.102/2014, și nu anterioare sau concomitente, acest din urma aspect nu se constituie într-un impediment insurmontabil pentru anularea unui act administrativ.

Prin raportare la o analiza comparativa a masurilor adoptate de statele membre vecine din Uniunea Europeana, se desprinde concluzia ca doar România a instituit aceste masuri restrictive.

Menținerea restricțiilor instituite de dispozițiile art. 6, 16 și 18 din H.G. nr. 1.102/2014, act normativ de transpunere a Directivei Europene 2013/29/CE, afectează în mod direct operatorii economici din Statul Roman, prin imposibilitatea de comercializare a articolelor pirotehnice din categoriile prohibite, favorizând în același timp operatorii economici din statele vecine membre ale UE.

În această ordine de idei, deși Direcția 2013/29/UE lasă o marjă de apreciere statelor membre pentru reglementarea în legislația națională a unor reguli derogatorii fundamentate pe motive de ordine, securitate, sănătate și siguranță publică ori de protecția mediului, consideră ca legiuitorul roman nu poate abuza de aceasta marjă de apreciere, statuând doar formal și nefundamentat, ca H.G. nr. 1.102/2014 stabilește reguli care urmăresc să realizeze libera circulație a articolelor pirotehnice pe teritoriul României și al celorlalte state membre ale Uniunii Europene, asigurând un înalt nivel de protecție a sănătății umane și a siguranței publice, precum și protecția și securitatea consumatorilor, ținând seama de aspectele relevante legate de protecția mediului.

Guvernul României, nu a întreprins un studiu de impact al restricțiilor instituite de H.G. nr. 1.102/2014, aspecte ce reiese din nota de fundamentare a actului normativ atacat. Din aceeași notă reiese că nu a fost analizat impactul socioeconomic cum ar fi: impactul macroeconomic, impactul asupra mediului concurențial, impactul asupra mediului de afaceri, impactul social, impactul asupra mediului, impactul financiar asupra bugetului consolidat

În altă ordine de idei, prin interpretarea greșită a normelor de drept material respectiv art. 8 alin. (1

1

) din Legea 554/2004 instanța apreciază că prin invocarea în susținerea nelegalității parțiale a actului administrativ atacat, a aspectelor legate de creșterea evaziunii fiscale și a infracționalității juvenile, reclamantele se erijează în protectoare ale unor interese legitime publice, acțiunea apărând ca lipsită de interes.

Legiuitorul a avut în vedere, sub aspectul invocării unui interes legitim public un raport de subsidiaritate și un raport de cauzalitate între vătămarea interesului legitim public și dreptul legitim privat. Chiar dacă numai cu titlu subsidiar se poate invoca apărarea unui interes public, în speță există o asemenea posibilitate din moment ce vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv a interesului legitim privat.

Sentința recurată este criticabilă fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material respectiv a dispozițiilor art. 135 din Constituție, art. 148 alin. (1) pct. 2 din Constituția României și art. 53 din Constituția României.

Instanța printr-o interpretare greșită a dispozițiilor art. 135 din Constituție, apreciază că nu se poate reține ca dispozițiile contestate ar contraveni art. 135 din Constituție, care protejează libertatea comerțului. În motivarea punctului său de vedere, libertatea comerțului nu poate fi exercitată decât cu protejarea altor valori sociale indicate în art. 6 din H.G. nr. 1.102/2014.

Art. 6 din H.G. nr. 1.102/2014 instituie regula potrivit căreia din motive de ordine și siguranță publică se interzic deținerea, utilizarea și/sau vânzarea către publicul larg a articolelor pirotehnice de divertisment din categoriile F2 și F3. Așadar restricția instituită de dispozițiile art. 6 din H.G. nr. 1.102/2014 se fundamentează pe motive de ordine și siguranță publică, concepte care însă nu au fost verificate de către Guvernul României printr-un studiu de impact așa cum reiese din nota de fundamentare a H.G. nr. 1.102/2014.

În hotărârea Dassonville, Curtea de Justiție a formulat opinia conform căreia toate normele comerciale dispuse de către statele membre care pot să împiedice, direct sau indirect, în mod real sau potențial, comerțul intracomunitar trebuie să fie considerate ca măsuri având un efect echivalent celui al restricțiilor cantitative.

Sentința recurată este criticabilă fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material respectiv a dispozițiilor art. 108 alin. (2) din Constituția României art. 47 din Directiva nr. 2013/29/UE, art. 115 din Constituția României; art. 1 și 2 din Legea 138/2010; art. 2 din O.G. nr. 8/2012, art. 1 și 2 din Legea nr. 284/2011

H.G. nr. 1.102/2014 nu putea fi adoptată în temeiul art. II din Ordonanța Guvernului nr. 8/2012 pentru modificarea Ordonanței Guvernului nr. 20/2010 privind stabilirea unor măsuri pentru aplicarea unitară a legislației Uniunii Europene care armonizează condițiile de comercializare a produselor.

Ordonanța Guvernului nr. 20 din 18 august 2010, a fost adoptată în temeiul art. 1 din Legea nr. 138 din 2 iulie 2010, act normativ prin care Parlamentul României obliga Guvernul României, prin art. 1, pct. 9 să ia măsuri pentru transpunerea și implementarea unitară a legislației Uniunii Europene de armonizare a condițiilor de comercializare a produselor.

Având în vedere că Ordonanța nr. 20/2010 și Ordonanța nr. 8/2012 în temeiul în care a fost adoptată H.G. nr. 1.102/2014, își încetaseră efectele pe motiv că nu au fost aprobate prin lege conform dispozițiilor imperative din art. 115, alin. (3) din Constituția României republicată coroborate cu dispozițiile din art. 2 din Legea nr. 138/2010 și art. 2 din Legea nr. 284/2011, acestea nu putea avea aptitudinea funcțională de a sta la fundamentarea adoptării H.G. nr. 1.102/2014.

H.G. nr. 1.102/2014 încalcă dispozițiile Directivei nr. 2013/29/UE, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria x, nr. 178 din 28 iunie 2013, întrucât Guvernul României avea obligația imperativă să transpună Directiva 2013/29/CE, conform exigențelor art. 47, alin. (1) din aceeași directivă printr-un act normativ cu putere de lege și actele administrative necesare pentru transpunerea directivei în legislația națională.

Sentința recurată este criticabilă, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material respectiv a dispozițiilor art. 6, 16, 18 din H.G. nr. 1.102/2014, art. 22 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 24/2000 art. 1, art. 4 alin. (1), art. 4 alin. (2) din Directiva 2013/29/UE, art. 30 din TFUE și art. 114 din TFUE.

În speță, recurentele au invocat faptul că dispozițiile art. 6, 16 și 18 din H.G. nr. 1.102/2014 interzic, spre deosebire de Directiva 2013/29/UE, accesul publicului larg la categoriile F2 și F3 și majorarea limitelor de vârstă pentru accesul publicului larg la categoria FI. Așadar, prin H.G. nr. 1.102/2014, s-a realizat transpunerea Directivei 2013/29/UE însă cu modificările aduse prin art. 6, 16 și 18.

Este adevărat că directivele au forța obligatorie pentru fiecare stat membru căruia i se adresează numai în ce privește rezultatul de atins, lăsându-se autorităților naționale posibilitatea alegerii formelor și mijloacelor de aplicare a lor însă, în speță, reclamantele au invocat dispozițiile directivei în fața instanței naționale pentru ca aceasta să decidă dacă autoritățile naționale competente în exercitarea opțiunii de care beneficiază în privința formelor și metodelor de implementare a directivei s-au menținut în cadrul limitelor în ce privește libertatea de acțiune stabilită în directivă.

Motivele de nelegalitate invocate vizau tocmai caracterul nefundamentat și discriminatoriu al restricțiilor instituite prin art. 6, 16 și 18 din H.G. nr. 1.102/2014, în raport de caracterul fundamentat al libertății circulației mărfurilor, discriminarea între resortisanții statelor membre, lipsa de competitivitate a operatorilor din Statul Român în comparație cu resortisanții statelor membre vecine, cu efecte directe din punct de vedere concurențial, precum și a consecințelor prejudiciabile produse de aceste restricții în sarcina subscriselor precum și în detrimentul Statului Român.

Având în vedere aspectele învederate, se poate aprecia că dispozițiile art. 6, 16 și 18 din H.G. nr. 1.102/2014 încalcă și exigențele art. 22 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative în conformitate cu care soluțiile legislative preconizate prin noua reglementare trebuie să aibă în vedere reglementările în materie ale Uniunii Europene, asigurând compatibilitatea cu acestea.

În drept, invocă dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 483 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Apreciază legală sentința instanței de fond și solicită menținerea acesteia.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurente, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-pârât, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Înalta Curte reține că motivul de recurs invocat de către recurente, în temeiul căruia acestea au solicitat casarea sentinței recurate, vizează motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia nelegalitatea unei hotărâri poate fi cerută atunci când hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea legii.

5.1. Recurentele își motivează recursul susținând că diminuarea veniturilor agenților economici ca urmare a aplicării restricțiilor de punere la dispoziție pe piață a produselor pirotehnice din categoriile F2 și F3, legislația mai permisivă a statelor vecine și aprecierile făcute de către MAI prin diferiți reprezentanți susțin nelegalitatea parțială a H.G. nr. 1.102/2014 respectiv a art. 6, 16 și 18, fiind încălcate art. 52 alin. (1) Constituție, art. 8 alin. (1) și (8) alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004.

Afirmă recurentele faptul că aspectele invocate vizează elemente de oportunitate, că scopul legii este un element de legalitate iar mijloacele pentru atingerea lui sunt aspecte de oportunitate.

Înalta Curte reține că, raportat la cele de mai sus, este chemată să se pronunțe asupra oportunității emiterii actului administrativ contestat.

În acest context instanța de recurs reține că, după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, oportunitatea unui act administrativ poate fi cenzurată de instanța de contencios administrativ dacă actul în cauză a fost emis cu exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. Astfel, puterea discreționară a administrației poate fi cenzurată de instanță dacă este exercitată abuziv sau vădit disproporționat în raport cu scopul ei.

În fapt, Guvernul și-a exercitat dreptul de apreciere, adoptarea măsurilor restrictive fiind făcută cu respectarea transparenței decizionale.

Pe de altă parte, atât în cadrul analizei de legalitate cât și al analizei care vizează oportunitatea actului administrativ motivele avute în vedere de autoritate pentru emiterea actului reprezintă aspecte-cheie.

Înalta Curte reține că statul dispune de o marjă largă de apreciere atunci când este vorba de reglementarea politicii sale economico-sociale. Întrucât adoptarea cadrului legislativ în materie implică, de regulă, o examinare a aspectelor politice, economice și sociale, autoritățile naționale sunt, în principiu, cel mai bine plasate pentru a alege mijloacele cele mai potrivite pentru a atinge acest obiectiv, cu excepția cazului în care se acestea se dovedesc în mod evident lipsite de un temei rezonabil.

Motivele invocate pentru adoptarea H.G. contestată nu pot fi considerate drept nerezonabile sau disproporționate, stabilindu-se reguli care urmăresc realizarea liberei circulații a articolelor pirotehnice și protecția, la un nivel superior, a sănătății umane și siguranței publice, precum și siguranța consumatorilor, avându-se în vedere aspectele legate de protecția mediului și cerințele esențiale de securitate pe care aceste produse trebuie să le îndeplinească la introducerea lor pe piață.

De altfel, art. 6 din H.G. nr. 1.102/2014 transpune art. 4 alin. (2) din Directiva 2013/29/CE care statuează în sensul că nu exclude măsurile luate de un stat membru de interzicere sau restricționare, din motive de ordine, sănătate securitate, siguranță publică ori de protecția mediului, a deținerii și/sau utilizării sau a vânzării către publicul larg a articolelor pirotehnice din categ. F2 și F3 .. și a altor articole pirotehnice.

Art. 16 din H.G. nr. 1.102/2014 transpune art. 7 alin. (1) din Directivă în vreme ce art. 18 din actul normativ transpune art. 7 alin. (3) din Directivă.

S-au urmărit, în acest sens, argumentele de ordine și siguranță publică cuprinse inclusiv în Adresa nr. x din 24 septembrie 2014 a Ministerului Afacerilor Interne, coinițiator și autoritate competentă în materie.

Corect susține intimatul că, raportat inclusiv la faptul că art. 4 alin. (2) din Directivă permite statului membru să ia măsuri restrictive, la solicitarea unuia dintre inițiatori au fost incluse măsurile restrictive contestate.

H.G. nr. 1.102/2014 a preluat toate prevederile obligatorii ale directivei europene menționate, păstrând, din motive de ordine și siguranță publică, restricția de deținere și folosire a materialelor pirotehnice din categoriile F2 și F3, impusă de legislația națională încă din 2006.

Aceste rațiuni legate de asigurarea ordinii, securității, sănătății și siguranței publice prevalează argumentelor de natură economică invocate de către recurente, prin importanța valorilor sociale vizate, reducându-se numărul de accidente, răniri, incendieri.

Astfel, după cum arată intimatul, limitarea accesului publicului larg la categoriile F2 și F3 prin modificarea Legii nr. 126/1995 privind regimul materiilor explozive a avut drept rezultat reducerea numărului de accidente în medie la 30/an față de 2005 când au fost înregistrate peste 400 de răniri și un deces. Ca urmare a acestor constatări, menținerea restricțiilor în cuprinsul H.G. nr. 1.102/2014 apare pe deplin justificată.

Adresa nr. x/2012 a I.G.P.R. și Adresa nr. x/2013 a M.A.I. nu pot susține afirmațiile recurentelor, în sensul anulării H.G. contestată. Prin Adresa nr. x/2012 a I.G.P.R. s-a comunicat A. faptul că inițiativa legislativă în domeniul articolelor pirotehnice aparține Ministerului Muncii și că restricțiile din H.G. nr. 612/2010 din categoriile 2 și 3 au la bază motive de ordine și siguranță publică, fiind prezentate date statistice existente la nivelul I.G.P.R. în perioada 2005 - 2011 referitoare la numărul accidentelor și rănirilor cauzate de folosirea necorespunzătoare a acestor produse iar prin Adresa nr. x/2013, M.A.I. a comunicat Asociației faptul că propunerile sale în domeniul articolelor pirotehnice vor fi avute în vedere în procesul de transpunere a Directivei 2013/29/UE.

Nici referirile la creșterea evaziunii fiscale nu pot fi reținute, instanța de fond argumentând în mod corect faptul că interesul public poate fi, în contextul art. 8 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004, doar unul subsidiar.

În mod excepțional, legea conferă posibilitatea de a nu fi declarate inadmisibile cererile unei persoane care au drept temei încălcarea unui interes legitim public, cu condiția ca afirmarea încălcării acestuia să aibă un caracter subsidiar față de invocarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat, în condițiile art. 8 alin. 1ind. 1 și alin. (1

2

) din Legea nr. 554/2004.

Și este așa, deoarece interesul legitim public reprezintă conform art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice.

Or, o atare restricție în exercitarea acțiunii în contencios administrativ își are rațiunea în eliminarea așa numitelor "acțiuni populare", întemeiate numai pe teza vătămării interesului public.

Limitarea este compatibilă cu exigențele art. 6 parag. 1 Convenția Europeană a Drepturilor Omului așa cum a fost interpretat în jurisprudența europeană a drepturilor omului deoarece urmărește un scop legitim, evidențiat anterior, limitarea nu afectează însăși substanța dreptului, reclamanții putând acționa în lipsa dovedirii lezării unui interes legitim privat în cadrul organismelor sociale interesate asimilate persoanei vătămate conform art. 2 alin. (1) lit. a) teza ultimă corelat cu lit. s) corespunzător aceluiași text legal invocat din Legea nr. 554/2004. De asemenea, prin instituirea posibilității legitimării procesuale active a organismelor sociale și prin recunoașterea unor astfel de entități ca subiecte de sesizare a instanței de contencios administrativ, se îndeplinește și exigența necesității asigurării unui raport rezonabil de proporționalitate între scopul urmărit de lege și mijloacele alese.

Prin urmare, reclamantele, în calitatea lor de persoane juridice de drept privat, nu pot formula o acțiune în anularea unui act administrativ pornind de la premisa lezării unui interes legitim public decât dacă și sub condiția în care probează că vătămarea interesului legitim public exhibat decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau interesului legitim privat (art. 8 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004 și considerentele Deciziei nr. 66/2009 a Curții Constituționale).

De asemenea, legislația mai permisivă a altor state nu poate constitui motiv de anulare a actului administrativ contestat, Direcția transpusă prin acesta permițând ea însăși derogări justificate de interese superioare.

5.2. Nu se poate invoca o încălcare a dispozițiilor art. 135 din Constituție întrucât actul contestat se aplică nediscriminatoriu tuturor operatorilor economici al căror obiect de activitate intră sub incidența H.G. nr. 1.102/2014, pe de-o parte iar pe de altă parte, așa cum judicios reține și instanța de fond, libertatea comerțului poate fi exercitată doar în contextul protejării altor valori sociale, de natura celor menționate anterior.

Cât privește efectele la nivel macroeconomic ale acestei interdicții, corect a reținut judecătorul fondului că se analizează în egală măsură ca efecte ale reglementării adoptate, iar nu ca o cauză de nelegalitate, intrând însă în marja de apreciere ce revine legiuitorului, fiind un aspect analizat la momentul adoptării hotărârii de guvern, după cum rezultă din nota de fundamentare ce a stat la baza acesteia.

5.3. Nu pot fi primite argumentele recurentelor-reclamante potrivit cărora O.G. nr. 8/2012, de modificare a O.G. nr. 20/2010 nu ar putea constitui temei pentru emiterea unei hotărâri de guvern de transpunere în dreptul intern a Directivei 2013/29/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 iunie 2013.

Argumentele invocate în apărare de către intimat sunt, sub acest aspect, pe deplin valide.

În fapt, în temeiul art. 108 din Constituția României, prin Legea nr. 138/2010, Parlamentul României a abilitat Guvernul României să ia măsuri pentru transpunerea și implementarea unitară a legislației UE de armonizare a condițiilor de comercializare a produselor, fiind astfel adoptată O.G. nr. 20/2010, privind stabilirea unor măsuri pentru aplicarea unitară a legislației Uniunii Europene care armonizează condițiile de comercializare a produselor.

În baza legii de abilitare, Guvernul României a depus ordonanța astfel adoptată la Parlament, aceasta fiind aprobată prin Legea nr. 50 din 19 martie 2015 pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 20/2010 privind stabilirea unor măsuri pentru aplicarea unitară a legislației Uniunii Europene care armonizează condițiile de comercializare a produselor, intrând astfel în mod definitiv în fondul legislativ.

Prin O.G. nr. 8/2012, s-a adus doar modificări la O.G. nr. 20/2010, rezultând astfel, așa cum corect arată intimatul, că efectele ordonanței din anul 2012 se extind în timp pe toată durata în care se află în vigoare ordonanța modificată. Atâta timp cât O.G. nr. 20/2010 produce efecte juridice și în prezent, după aprobarea sa prin Legea nr. 50/2015, și O.G. nr. 8/2012 modificatoare se află în fondul legislativ, atât la data adoptării H.G. nr. 1.102/2014, cât și în prezent.

Or, art. II din O.G. nr. 8/2012 statuează expres că "transpunerea legislației Uniunii Europene, la care se face referire în cuprinsul art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 20/2010, se face prin hotărâri ale Guvernului elaborate de către autoritățile cu competențe de reglementare în domeniile prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta ordonanță." Astfel fiind, trebuie considerat că printr-un act normativ ce are forța juridică a legii, guvernului i-au fost delegate atribuțiile de adoptare a actelor necesare pentru transpunerea în dreptul intern a legislației UE, inclusiv în domeniul la care fac referire reclamantele, de armonizare a condițiilor de comercializare a produselor.

De asemenea, nu se poate reține că H.G. nr. 1.102/2014 nu ar fi fost emisă pentru organizarea executării unei legi, atâta timp cât aceasta a fost elaborată tocmai în baza O.G. nr. 20/2010, astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 8/2012 (art. II), act normativ care are forța juridică a legii, fiind adoptat în baza unei legi de abilitare emise de Parlamentul României (Legea nr. 138/2010 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe).

5.4. Nu se poate considera nici că adoptarea H.G. nr. 1.102/2014 ar contraveni cerințelor art. 47 din Directiva 2013/29/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 iunie 2013 care instituie obligația statelor membre de a transpune dispozițiile sale în dreptul intern "printr-un act normativ cu putere de lege".

Conform art. 288 TFUE, directiva are ca destinatar statul membru, iar acesta din urmă este liber să aleagă forma și mijloacele pentru atingerea rezultatului prescris prin directivă, adică pentru transpunerea ei în dreptul intern. Sistemul instituțional și juridic al Uniunii Europene nu prescrie reguli în privința transpunerii directivei, Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în jurisprudența sa, stabilind o serie de principii și reguli, însă chiar și acestea sunt deferente față de autonomia statului membru, putând cel mult "bune practici", extrase din dreptul comparat.

Astfel, actele normative emise la nivelul UE trebuie să fie implementate la timp, eficient și de o manieră echilibrată, iar statele membre, prin intermediul legislativului sau executivului, trebuie să adopte acte normative care să pună în aplicare efectiv directiva, respectiv să adopte, în termenul indicat, măsuri de transpunere a prevederilor acesteia.

Directiva face referire în norma citată la lege prin utilizarea termenului în sens larg, rezultând astfel că în aceasta nu s-a impus ca transpunerea în legislația națională a prevederilor sale să se facă printr-o lege, ci prin orice act normativ care are forța juridică a legii, noțiune în care, în sistemul român de drept actual, se includ și ordonanțele guvernului și hotărârile acestuia cu caracter normativ.

Corect sesizează instanța că motivele de nelegalitate invocate de recurente, referitoare la lipsa unui act de abilitare a guvernului pentru emiterea hotărârii ori la obligația de transpunere a Directivei 2013/29/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 iunie 2013 printr-un alt act normativ, adoptat de către Parlament, se analizează ca potențiale motive de anulare a H.G. nr. 1.102/2014 în întregimea sa, iar nu doar parțială, limitată la articolele 6, 16 și 18, enumerate în petitul acțiunii. Or, recurentele nu au solicitat anularea în întregime a H.G. nr. 1.102/2014, o atare măsură nefiind în interesul acestora.

5.5. Cu privire la modificările ce se pretinde că au fost aduse Directivei prin dispozițiile H.G. nr. 1.102/2014, aceasta din urmă constituie un act normativ de drept intern astfel încât nu ar putea fi interpretată în sensul modificării unui act din legislația UE iar pe de altă parte, este menită să transpună în dreptul intern Directiva 2013/29/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 iunie 2013.

Cât privește diferențele de reglementare dintre H.G. și Directivă, aceasta din urmă lasă o marjă de apreciere statelor membre, permițând, așa cum s-a menționat anterior, derogări justificate prin prisma unor interese superioare.

Nu poate fi vorba așadar despre o discriminare între resortisanții statelor membre, de o lipsă de competitivitate a operatorilor din Statul Roman în comparație cu resortisanții statelor membre vecine, de restricții cantitative ori măsuri cu efect echivalent, studiul jurisprudenței în materie arătând că luarea în considerare a accesului la piață nu privește doar reglementările relative modalităților de vânzare.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de reclamantele A. și SC B. SRL împotriva Sentinței civile nr. 115 din 20 aprilie 2016 pronunțate de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2015, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamantele A. și SC B. SRL împotriva Sentinței civile nr. 115 din 20 aprilie 2016 pronunțate de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2015, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică azi 20 februarie 2019.

Procesat de GGC - LM