ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1521/2016

Decizia nr. 1521/2016

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin Cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub Dosarul nr. x/2/2014, reclamanții A., B., C. și D. au chemat în judecată pe pârâții Guvernul României, M.S. și C.N.A.S., solicitând ca, prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună obligarea pârâților la asigurarea către reclamanți a următoarelor medicamente, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală): A. - Vemurafenibum (denumire comercială Zelboraf); B. - Vemurafenibum (denumire comercială Zelboraf); C. - Fingolimodum (denumire comercială Gilenya); D. - Abirateronum (denumire comercială Zytiga); în temeiul art. 996 alin. (3) Noul C. proc. civ. s-a solicitat ca executarea ordonanței să se facă fără somație sau fără trecerea unui termen.

În motivare, au arătat reclamanții că în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004 au formulat o cerere de chemare în judecată a pârâților pentru "refuz nejustificat de a soluționa o cerere" în sensul art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004, prin care s-a solicitat ca prin hotărârea care se va pronunța să se dispună obligarea pârâților la includerea în Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, aprobată prin H.G. nr. 720/2008, în regim de compensare 100%, a următoarelor medicamente Vemurafenibum (denumire comercială Zelboraf), Fingolimodum (denumire comercială Gilenya) și Abirateronum (denumire comercială Zytiga). Această cerere formează obiectul Dosarului nr. x/2/2014 aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin Sentința civilă nr. 30 din 9 ianuarie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată, excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâții Guvernul României și C.N.A.S.

A respins ca nefondată excepția inadmisibilității cererii.

A admis cererea de ordonanță președințială formulată de reclamanții A., B., C. și D., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, M.S. și C.N.A.S.

A ordonat pârâților ca, până la soluționarea litigiului ce face obiectul Dosarului nr. x/2/2014, să asigure în regim de compensare 100%, pe bază de prescripție medicală, reclamantelor A. și B. medicamentul Vemurafenibum (denumire comercială Zelboraf), reclamantului D. medicamentul Abirateronum (denumire comercială Zytiga) și reclamantului C. medicamentul Fingolimodum (denumire comercială Gilenya).

1.3. Cererile de recurs

Împotriva Sentinței civile nr. 30 din 9 ianuarie 2015, au formulat recurs pârâții M.S. și C.N.A.S., criticând-o din perspectiva motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. cu referire la dispozițiile art. 997 din același cod.

În motivarea căii de atac exercitate, referitor la aspectul de nelegalitate privind soluționarea excepțiilor invocate, recurenții-pârâți C.N.A.S. și M.S. au criticat soluția de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive și soluția de respingere a excepției inadmisibilității cererii de ordonanță președințială în raport de obiectul prezentei cauze și de obiectul dosarului de fond, raportat la dispozițiile art. 997 C. proc. civ.

Recurenta-pârâtă C.N.A.S. a arătat că legitimarea procesuală pasivă în prezenta cauză nu aparține C.N.A.S., întrucât nu există identitate între persoana chemată în judecată și persoana obligată în raportul juridic dedus judecății, condiție obligatorie în justificarea calității procesuale pasive.

Recurenta a subliniat faptul că, potrivit dispozițiilor legale incidente în cauză, rezultă cu claritate faptul că această instituție nu are competențe legale, nici în ceea ce privește elaborarea criteriilor medicale (clinice și paraclinice) de includere/excludere în tratament, de monitorizare și întrerupere a terapiei și evaluare a medicamentelor acordate pacienților, și nici în ceea ce privește procesul de evaluare a tehnologiilor medicale în vederea includerii DCI-urilor sau combinațiilor noi în Lista medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate.

În opinia recurentei, competențele legale de elaborare a criteriilor medicale (clinice și paraclinice) de includere/excludere în tratament, de monitorizare și întrerupere a terapiei și evaluare a medicamentelor în vederea includerii, extinderii indicațiilor, neincluderii sau excluderii acestora în Listă și, prin urmare, și de a da curs prezentei cereri a reclamanților, revin A.N.M.D.M. și respectiv M.S., care are calitatea de pârât în cauza de față.

A arătat recurenta că, având în vedere că pentru a putea exercita acțiunea în justiție, calitatea cerută pentru acest fapt trebuie să corespundă cu calitatea de titular al dreptului ce se discută și să aparțină subiectului activ al dreptului, prin similitudine de raționament și calitatea procesuală pasivă trebuie să aparțină subiectului pasiv al dreptului. Această condiție imperativă nu a fost îndeplinită în prezenta cauză, deoarece legitimarea procesuală pasivă nu aparține C.N.A.S., ci pârâtului M.S., reclamanții nefăcând dovada existenței identității între persoana pârâtului - persoană juridică și persoana obligată în raportul juridic dedus judecății, condiție obligatorie în justificarea calității procesuale pasive.

Recurenta a criticat faptul că aspectele mai sus menționate nu au fost reținute de instanța de fond și, drept urmare, a solicitat instanței de control judiciar să aibă în vedere toate aceste argumente și, pe cale de consecință, să admită excepția lipsei calității sale procesuale pasive, astfel cum a fost formulată.

Cu privire la soluția de respingere a excepției inadmisibilității ordonanței președințiale, recurenții-pârâți au arătat că, în mod eronat, instanța de fond a adoptat această soluție, având în vedere că în prezenta cauză nu sunt întrunite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de dispozițiile art. 997 C. proc. civ.

Au subliniat recurenții că, în cadrul unei astfel de proceduri, instanța nu se poate pronunța asupra obligării instituției recurente de a deconta din bugetul F.N.U.A.S.S. medicamente pentru care nu există temei legal de decontare, având în vedere faptul că acestea nu sunt incluse în Lista de medicamente aprobată prin H.G. nr. 720/2008, o asemenea cercetare fiind rezervată numai unei analize în fond a cererii de chemare în judecată.

În ceea ce privește soluția de admitere a cererii de ordonanță președințială, aceasta a fost criticată de recurenți ca fiind nelegală în raport de dispozițiile art. 997 C. proc. civ.

Au arătat recurenții-pârâți că, în mod nelegal, prima instanță a apreciat că în cauză sunt îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de art. 997 C. proc. civ., deoarece în speță nu sunt îndeplinite de fapt condiția existenței unei "aparențe de drept" în favoarea reclamanților-intimați și condiția neprejudecării fondului cauzei ce formează obiectul Dosarului nr. x/2/2014 al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

A subliniat recurenta că instanța de fond a apreciat că în favoarea reclamanților există aparența de drept și, prin urmare, acestora le pot fi acordate medicamentele solicitate, fără a avea în vedere că nu există temei legal în acest sens. Or, raportarea la un cadru general de reglementare nu se circumscrie unei corecte soluționări a cauzei deduse judecății, atât timp cât există prevederi cu caracter special care se aplică cu prioritate.

În consecința celor mai sus menționate, ca motive de nelegalitate a sentinței apelate, recurenții au solicitat să se țină cont de faptul că:

- rapoartele de evaluare întocmite în temeiul art. O.U.G. nr. 23/2014 și a Ordinului M.S. nr. 861/2014 menționează faptul că medicamentele Vemurafenibum și Abirateronum au obținut punctajul de admitere condiționată în Lista curprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate;

- instanța de fond nu a avut în vedere că medicamentele solicitate de reclamanți nu se acordă în prezent niciunui asigurat din România;

- instanța de fond nu a avut în vedere că pentru medicamentele acordate potrivit dispozitivului hotărârii nu există un preț de decontare stabilit de M.S.;

- instanța de fond nu a avut în vedere că pentru afecțiunile reclamanților existau tratamente alternative cu medicamente compensate 100% din sistemul de asigurări sociale de sănătate.

II. Hotărârea și considerentele Înaltei Curți asupra cererilor de recurs

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurenții-pârâții C.N.A.S., precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursurile declarate de sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive, invocată de pârâta C.N.A.S., instanța de control judiciar reține, în acord cu instanța de fond, că în cauză recurenta-pârâtă are calitate procesuală pasivă determinată de cadrul procesual stabilit de către reclamanții-intimați în Dosarul de fond nr. x/2/2014, în care este contestat refuzul pretins nejustificat al autorităților recurente de a-și îndeplini anumite atribuții legale în ceea ce privește emiterea hotărârii de guvern pentru modificarea și completarea H.G. nr. 720/2008, în sensul includerii în Lista medicamentelor compensate 100%, fără contribuție personală, a unor medicamente solicitate de reclamanți, care nu sunt incluse în Listă și care nu au fost compensate de la bugetul general al asigurărilor sociale de sănătate.

Învestită cu soluționarea cererii de ordonanță președințială, ținând cont de caracterul său vremelnic, în mod corect prima instanță a menționat același cadru procesual și a respins excepția lipsei calității procesuale invocată de recurenții-pârâți.

În cauza de față, în mod temeinic și legal instanța de fond a avut în vedere dispozițiile art. 231 din Legea nr. 95/2006, potrivit cărora: "Asigurații beneficiază de medicamente cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală pentru medicamentele cuprinse în lista de medicamente prevăzută la art. 232. Modalitățile de prescriere și eliberare a medicamentelor se prevăd în contractul-cadru." Art. 232 din același act normativ statuează că "(1) Lista cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de către M.S. și C.N.A.S., cu consultarea CFR, și se aprobă prin hotărâre a Guvernului. (2) În listă se pot include numai medicamente prevăzute în Nomenclatorul de produse."

În mod corect, a reținut Curtea de Apel că, având în vedere că reclamanții urmăresc recunoașterea cu titlu provizoriu a dreptului lor ce ar deriva din parcurgerea întregii proceduri prevăzute de art. 232 din Legea nr. 95/2006, respectiv recunoașterea dreptului de a beneficia de un medicament care nu se află pe lista la care face referire textul de lege, dar cu privire la care s-au demarat procedurile de includere pe listă, rezultă că toate persoanele cu drept de decizie în parcurgerea acestei proceduri au calitate procesuală pasivă.

Din lectura textelor legale menționate, Înalta Curte constată că în procedura de introducere pe listă a medicamentelor de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală sunt implicate mai multe autorități publice, competența fiind astfel partajată între M.S. și C.N.A.S., cărora le revine dreptul și obligația de a elabora lista, respectiv Guvernul României, care se pronunță asupra aprobării listei prin hotărâre. Totodată, pe baza listei aprobate, revine structurilor C.N.A.S. competența în legătură cu decontarea medicamentelor respective.

C.N.A.S. este, așadar, autoritatea ce gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate, fiind astfel în măsură a duce la îndeplinire solicitările reclamanților din cuprinsul cererii, iar M.S. are obligația aprobării criteriilor de evaluare a tehnologiilor medicale, a documentației care trebuie depusă de solicitanți, a instrumentelor utilizate în procesul de evaluare privind includerea pe listă a unor noi medicamente, cu sau fără contribuție personală.

Astfel, în opinia Curții de Apel, însușită și de instanța de recurs, prezenta ordonanță președințială ce se solicită a fi pronunțată se impune ca, prin finalitatea urmărită, să fie opozabilă tuturor "actorilor" implicați în demararea, executarea și finalizarea procedurilor de actualizare a Listei medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, justificând așadar calitatea procesuală în cauză.

În aceste condiții, Înalta Curtea concluzionează că, în mod greșit, autoritățile chemate în proces - respectiv Guvernul României și C.N.A.S. au invocat în cauză excepția lipsei calității procesuale pasive, deoarece, în raport de obiectul concret al cererii de chemare în judecată, aceste autorități publice sunt implicate în procesul decizional privitor la medicamentele incluse pe lista de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, impunându-se a se analiza în contradictoriu cu acești pârâți cererea de ordonanță președințială, astfel cum a fost formulată.

Soluția primei instanțe a fost criticată de către recurenți, în esență, pentru că ar fi fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 997 C. proc. civ., republicat, nefiind îndeplinite condițiile de admisibilitate ale ordonanței președințiale, dar și cu greșita aplicare și interpretare a legislației specifice asigurărilor sociale de sănătate, motivele de casare invocate putându-se circumscrie motivelor de recurs prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În condițiile în care circumstanțele litigiului dedus judecății au fost detaliat expuse în cuprinsul hotărârii ce formează obiectul recursului, reluarea acestora în cadrul prezentelor considerente ar avea caracter redundant, iar, în temeiul art. 499 C. proc. civ., Înalta Curte va analiza motivele de casare invocate prin prisma criticilor

În ceea ce privește excepția inadmisibilității cererii de ordonanță președințială sub aspectul compatibilității procedurii ordonanței președințiale cu procedura de contencios administrativ, Înalta Curte apreciază că, în mod corect, s-a reținut de către instanța de fond că cererea reclamanților este compatibilă cu specificul raporturilor de drept administrativ, reclamanții urmărind recunoașterea provizorie a unui drept de către o autoritate, în ipoteza în care tergiversarea acestei recunoașteri ar conduce la însăși dispariția dreptului.

Cererea reclamanților nu este inadmisibilă în raport de dispozițiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora: "Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile C. civ. și cu cele ale C. proc. civ. în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte".

În consecință, Înalta Curte apreciază că în lipsa unei reglementări exprese care să excludă procedura prevăzută de art. 997 C. proc. civ., republicat, respectiv cazul cererilor de suspendare formulate, după caz, în baza art. 14 sau art. 15 din Legea nr. 554/2004, cererea de ordonanță președințială formulată în prezenta cauză este admisibilă, urmând a fi analizată îndeplinirea "pe fond" a condițiilor cumulative prevăzute de art. 997 C. proc. civ. Aceasta în condițiile în care dispozițiile Legii nr. 554/2004 nu prevăd o procedură echivalentă și pentru ipoteza cererilor de tipul celei în litigiu, prin care se pun în discuție raporturile de putere dintre părți în cadrul obiectului cauzei în care reclamanții-intimați contestă refuzul nejustificat al autorităților de a include pe lista medicamentelor compensate medicamentele solicitate de către reclamanți, susținându-se încălcarea dreptului la viață prin această conduită a autorităților, calificată ca un refuz nejustificat în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004.

La pronunțarea acestei hotărâri, Curtea de Apel a avut în vedere și soluția de unificare a practicii judiciare a Înaltei Curți de Casație și Justiție din data de 28 octombrie 2013, potrivit căreia: "Este inadmisibilă cererea de ordonanță președințială care vizează suspendarea executării actului administrativ, justificat de existența unei reglementări cu caracter derogatoriu în această materie reprezentată de dispozițiile art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004. În ipoteza altor litigii decât cele care vizează suspendarea executării actului administrativ, compatibilitatea cererii de ordonanță președințială cu specificul raporturilor de contencios administrativ se apreciază de către instanță în virtutea dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 554/2004".

Față de motivele expuse anterior și având în vedere amplele argumente dezvoltate în considerentele sentinței recurate, Înalta Curte apreciază că soluția dată de instanța de fond, de respingere a excepției inadmisibilității cererii de ordonanță președințială sub aspectul compatibilității procedurii ordonanței președințiale cu procedura de contencios administrativ și a excepției lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâții C.N.A.S., Guvernul României și M.S., este corectă, urmând astfel a fi menținută sub acest aspect, neputând fi reținute criticile de nelegalitate invocate de recurenți.

Pe fondul cererii de ordonanță președințială, sub aspectul legalității impunerii în sarcina pârâților a obligației vremelnice de a asigura reclamanților medicamentele solicitate, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100%, până la soluționarea definitivă a Dosarului nr. x/2/2014 al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, Înalta Curte constată că susținerile recurenților-pârâți nu sunt de natură să conducă la casarea hotărârii primei instanțe.

Astfel, nu sunt evidențiate acele elemente care în opinia acesteia fac dovada neîndeplinirii cerințelor impuse de art. 997 C. proc. civ., respectiv, aparența dreptului, caracterul provizoriu al măsurilor, existența unor cazuri grabnice și neprejudecarea fondului.

În dezvoltarea motivelor de recurs se regăsesc precizări ale cadrului legal general în materia medicamentelor compensate, precum și ale competențelor recurenților în procedura de actualizare a Listei medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate.

Prin urmare, se impune a fi menținute concluziile primei instanțe, în sensul îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 997 C. proc. civ.

Potrivit dispozițiilor legale menționate, instanța de judecată, stabilind că în favoarea reclamantului există aparența de drept, va putea să ordone măsuri provizorii în cazuri grabnice, pentru păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, pentru prevenirea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara, precum și pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări.

Astfel, sunt reglementate trei condiții cumulative pentru admiterea unei cereri de ordonanță președințială, și anume urgența, caracterul vremelnic și neprejudecarea fondului.

Condiția urgenței este pe deplin dovedită având în vedere înscrisurile medicale pe care reclamanții le-au depus la dosar și din care rezultă bolile cronice pentru tratarea cărora medicamentele solicitate sunt necesare și au efecte pozitive.

Totodată prețul ridicat al medicamentelor solicitate și procedura îndelungată necesară includerii acestora în lista medicamentelor compensate sunt de natură a justifica urgența emiterii unei ordonanțe prin care să fie asigurate medicamentele respective în regim de compensare 100%.

În raport de gravitatea bolilor de care suferă reclamanții, "dreptul care s-ar păgubi prin întârziere", la care se referă dispozițiilor art. 997 alin. (1) C. proc. civ. este dreptul la viață, drept garantat de art. 22 alin. (1) din Constituția României și de art. 2 pct. 32 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale.

În ceea ce privește condiția caracterului vremelnic al măsurii, Înalta Curte constată că este, de asemenea, îndeplinită, măsura fiind dispusă de instanța de fond până la soluționarea definitivă a Dosarului nr. x/2/2014 al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Condiția de admisibilitate ce vizează neprejudecarea fondului presupune o examinare a existenței dreptului și a normei aplicabile, de natură să confere acestuia o aparență de legalitate și temeinicie.

Sub acest aspect, Înalta Curte reține susținerile reclamanților în sensul că statul român, prin autoritățile sale cu atribuții în domeniul sănătății, nu a luat măsuri pentru transpunerea obligației prevăzute de art. 6 din Directiva 89/105/CEE din 12 decembrie 1988, de a adopta un act normativ care să prevadă criteriile pe baza cărora un medicament nou este inclus în lista de medicamente suportate prin sistemul de asigurări sociale de sănătate, dar și un termen de maximum 180 de zile în care să analizeze solicitările de includere a unor medicamente în această listă.

Această susținere are o aparență de temeinicie luând în considerare faptul că pârâții nu au indicat actul normativ care a transpus art. 6 din Directivă, iar, în Referatul ce a stat la baza emiterii Ordinului M.S. nr. 519/2014, care a abrogat Ordinul nr. 724/2013, care prevede criteriile de includere a medicamentelor în Listă, se menționează că a fost abrogat pentru că nu transpune în mod corect Directiva. Ulterior abrogării acestui ordin nu a fost emis un altul care să stabilească aceste criterii de includere a medicamentelor în listă, astfel că aparența dreptului este în favoarea reclamanților.

În ceea ce privește precizările recurenților-pârâți că au fost demarate negocieri pentru introducerea medicamentelor în lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008, instanța constată că recurenții-pârâți nu au făcut dovada includerii tuturor medicamentelor ce fac obiectul cauzei de față.

Conform dispozițiilor art. 242 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, Lista cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de către M.S. și C.N.A.S. și se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

Or, având în vedere că textul actului comunitar face așadar referire la obligația statului de a se pronunța în mod clar cu privire la cererea de includere a unui medicament în listă, în sensul admiterii ori respingerii acesteia, cu respectarea termenului de 180 de zile de la depunerea cererii de către deținătorul APP-ului.

Prin nerespectarea acestui termen, se constată o încălcare a normei comunitare, dar și a unui drept aparent în favoarea reclamanților, respectiv acela de a beneficia de un tratament corespunzător afecțiunii lor, potrivit prescripției medicale emise de medicul curant, drept ce s-ar putea pierde prin neexercitarea lui imediată.

În concluzie, pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, va respinge ca nefondate recursurile declarate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de pârâții M.S. și C.N.A.S. împotriva Sentinței civile nr. 30 din 9 ianuarie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 18 mai 2016.

Procesat de GGC - N