ÎCCJ — COUR EUROPÉENE DES DROITS DE L’HOMME EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS DEUXIÈME SECTION AFFAIRE GLOD c

A l’origine de l’affaire se trouve une requête (n o 41134/98) dirigée contre la Roumanie et dont une ressortissante de cet Etat, M me Florica Glod (« la requérante »), avait saisi la Commission européenne des Droits de l’Homme (« la Commission ») le 20 septembre 1995 en vertu de l’ancien article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).

Le gouvernement roumain (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. B. Aurescu, du Ministère des Affaires Etrangères.

La requérante se plaignait du refus des tribunaux, contraire à l’article 6 § 1 de la Convention, d’examiner la légalité d’une décision administrative, et de l’impossibilité pour elle d’obtenir la restitution en nature d’un terrain ayant appartenu à sa mère, en violation de l’article 1 du Protocole n o 1 à la Convention.

La requête a été transmise à la Cour le 1 er novembre 1998, date d’entrée en vigueur du Protocole n o 11 à la Convention (article 5 § 2 du Protocole n o 11).

La requête a été attribuée à la première section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Au sein de celle-ci, la chambre chargée d’examiner l’affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée conformément à l’article 26 § 1 du règlement.

Le 1 er novembre 2001, la Cour a modifié la composition de ses sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à la deuxième section ainsi remaniée (article 52 § 1).

Par une décision du 10 septembre 2002, la chambre a déclaré la requête recevable.

Tant la requérante que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l’affaire (article 59 § 1 du règlement). EN FAIT

La requérante est née en 1942 et réside à Bucarest. I. LES

En 1991, la requérante sollicita auprès de la Commission pour l’application de la loi du fond foncier n o 18/1991 (ci-après « la Commission administrative » et « la loi » respectivement) la restitution de 5,5 hectares (« ha ») d’un terrain de 10 ha qui avait appartenu à sa mère et qui avait constitué son apport dans la création d’une coopérative agricole de production, en 1953.

Par lettre du 23 avril 1993, la Commission locale de Soveja informa la requérante qu’elle ne pouvait pas lui octroyer le terrain sollicité, car il avait été attribué en propriété à d’autres personnes qui en avaient déjà été mises en possession.

Par décision du 29 juillet 1993, la Commission départementale reconstitua le droit de propriété de la requérante en lui octroyant, sur le fondement des articles 36 et 38 de la loi, des actions d’une société commerciale représentant l’équivalent des 5,5 ha du terrain qui avait appartenu à sa mère.

La requérante contesta cette décision devant le tribunal de première instance de Panciu. Elle faisait valoir qu’en lui octroyant des actions, la Commission avait méconnu son droit de se voir restituer en nature ledit terrain en vertu de l’article 8 de la loi. S’appuyant aussi sur l’article 13 de la loi, qui prévoyait que dans les régions de collines, l’attribution en propriété des terrains devait se faire en règle générale sur les anciens emplacements, la requérante soulignait en outre qu’il lui était loisible de voir reconstituer son droit de propriété sur le même emplacement que celui du terrain ayant appartenu à sa mère, terrain sur lequel son grand-père avait construit un bassin d’eau.

Par jugement du 31 mai 1995, le tribunal de première instance rejeta sa demande. Il constata que la requérante s’était vu octroyer par la Commission administrative des actions d’une société commerciale représentant l’équivalent de 5,50 ha de terrain. Or, il jugea qu’en vertu de l’article 11 de la loi, il n’était pas compétent pour exercer un contrôle sur la modalité effective par laquelle la Commission avait reconstitué le droit de la propriété de la requérante.

La requérante forma un recours contre ce jugement. Elle faisait valoir que le tribunal avait fait une mauvaise interprétation de l’article 11 de la loi car, en vertu de cet article, le contrôle juridictionnel devait s’exercer également sur la façon dont les commissions reconstituaient concrètement le droit de propriété de l’intéressé, par la restitution en nature du terrain ou par l’octroi d’actions. Elle se plaignait aussi de ce que le tribunal n’avait pas fait une analyse concrète de l’emplacement du terrain dont elle avait hérité, qui aurait permis d’établir que celui-ci se trouvait dans une zone de collines. Or, elle soulignait que, dans un tel cas, il lui était loisible selon la loi de voir reconstituer son droit de propriété sur l’ancien emplacement.

Par jugement définitif du 22 octobre 1995, le tribunal départemental de Vrancea confirma la décision du tribunal de première instance. Il rejeta le recours de la requérante, en rappelant que les tribunaux n’étaient pas compétents pour contrôler le moyen effectif par lequel la Commission administrative avait reconstitué le droit de la propriété de la requérante, à savoir en lui octroyant des actions d’une société commerciale. B. Développements postérieurs au 22 octobre 1995 : la nouvelle demande en restitution immobilière

En 1995, la société A. s’engagea, en vertu d’un contrat de bail rural conclu pour une durée de quatre ans avec la requérante, à exploiter le terrain pour le compte duquel cette dernière avait obtenu des actions et à lui octroyer 18% de la production totale de blé qu’elle allait réaliser.

En 1999, la requérante informa la société A. qu’elle souhaitait entrer en possession de son terrain, afin de l’exploiter individuellement.

Après l’entrée en vigueur de la loi n o 1 du 11 janvier 2000, la requérante demanda la restitution en nature et sur l’ancien emplacement de l’intégralité du terrain ayant appartenu à sa mère.

Une lettre du 21 novembre 2001 de la mairie de Marasesti faisait état de ce que la mise en possession de la requérante ne pourrait pas avoir lieu sur l’ancien emplacement, compte tenu de ce que d’autres personnes s’y étaient vu attribuer des terrains, en vertu de la loi n o 18/1991.

Il ressort des documents fournis qu’en février 2001 et en novembre 2002, deux titres de propriété ont été délivrés par la Commission administrative au nom de la requérante sur des terrains de 2,5 et 7,5 ha respectivement, soit un total de 8 ha de vignoble et 2 ha de terrain arable. La requérante en accepta 7 ha, sur lesquels elle fut mise, par la suite, en possession, mais en refusa le restant, compte tenu de son emplacement. Un litige est actuellement pendant sur le rôle des juridictions nationales relatif à l’emplacement des terrains restitués à la requérante, qui, d’après elle, ne correspond pas à celui des terrains antérieurement détenus par sa mère. II. Le droit interne pertinent

Les dispositions pertinentes de la loi du fond foncier n o 18/1991, telles qu’elles étaient libellées à la date des faits (publication au Moniteur Officiel du 20 février 1991), disposent ainsi : Article 8 « L’établissement du droit de propriété privée sur les terrains se trouvant dans le patrimoine des coopératives agricoles de production se fait dans les conditions de la présente loi, par la reconstitution ou la constitution du droit de propriété. Bénéficient des dispositions de la présente loi les membres des coopératives qui ont eu des apports en terrains lors de leur entrée dans la coopérative, ou qui se sont vu confisquer des terrains par cette dernière, ainsi que leurs héritiers (...). » Article 11 « (1) Dans chaque commune, une commission dirigée par le maire (...) sera compétente pour la reconstitution du droit de propriété, la mise en possession et la délivrance des titres de propriété aux ayants droit. (2) Les commissions locales déploient leur activité sous la direction d’une commission départementale, nommée par ordre du préfet et dirigée par celui-ci. (3) Les commissions seront composées de citoyens désignés par la collectivité parmi toutes les catégories des ayants droit, des spécialistes et des fonctionnaires. Dans les communes comportant plusieurs villages, les citoyens seront désignés en rapport aux nombre d’habitants de chaque village. (4) La Commission départementale est compétente pour trancher les contestations et pour valider/invalider les mesures adoptées par les commissions locales. (5) L’intéressé peut faire un recours auprès du tribunal contre la décision de la Commission départementale (...) dans un délai de 30 jours à compter de la date à laquelle il a pris connaissance de la décision de la Commission départementale. (8) Le contrôle juridictionnel est limité exclusivement à l’application correcte des dispositions de la présente loi concernant le droit d’obtenir le titre de propriété, l’étendue du terrain qui revient à l’intéressé, et, le cas échéant, l’exactitude de la diminution de cette surface, selon la loi. » Article 13 « Dans les régions de collines, l’octroi effectif en propriété des terrains se fait, en règle générale, sur les anciens emplacements (...) » L’article 36 « Les personnes dont les terrains agricoles sont devenus propriété d’Etat à la suite des lois spéciales, autres que celles d’expropriation, et qui se trouvent dans l’administration des unités agricoles d’Etat, peuvent devenir, sur demande, des actionnaires des sociétés commerciales créées en vertu de la loi n o 15/1990 à la suite de la réorganisation des unités agricoles d’Etat (...) (...) Le nombre d’actions sera proportionnel à la surface de terrain en équivalent arable entrée au patrimoine de l’Etat, sans dépasser 10 ha de terrain par famille, en équivalent arable. » L’article 38 « Dans les communes ayant un déficit de terrain, dans lesquelles les terrains des anciens propriétaires sont devenus propriété d’Etat, si ceux-ci n’ont pas opté pour l’octroi d’actions dans les conditions de l’article 36, il leur sera attribué, à eux ou à leurs héritiers, sur leur demande, une surface de terrain de minimum 5 000 m 2 par famille, en équivalant arable, des terrains propriété d’Etat. Les dispositions de l’article 37 sont applicables quant au reste de terrain sur lequel les anciens propriétaires ou leurs héritiers ont un droit de reconstitution ou de constitution de leur droit de propriété. »

La loi n o 18/1991 a été republiée au Moniteur Officiel du 5 janvier 1998, afin de tenir compte des modifications qui lui ont été apportées par la loi n o 169/1997, dont les dispositions pertinentes prévoient ce qui suit : Article 6 « Les paragraphes de 4 à 10 de l’article 11 sont abrogés. » Article 443 « (2) L’intéressé peut porter plainte auprès du tribunal contre la décision de la Commission départementale (...) dans un délai de 30 jours à compter de la date à laquelle il a pris connaissance de la décision de ladite Commission. » Article 446 « La plainte (...) peut concerner les mesures de mise en application des dispositions de l’article 36 de la loi, relatives à l’institution du droit de recevoir des actions des sociétés commerciales créées en vertu de la loi n o 15/1990 à la suite de la réorganisation des unités agricoles d’Etat. » Article 448 « Le tribunal saisi tranche le litige selon les dispositions du Code de procédure civile et la loi d’organisation judiciaire. Sur le fondement de la décision judiciaire définitive, la commission judiciaire qui a émis le titre de propriété le modifiera, le remplacera ou l’annulera. »

Les dispositions pertinentes de la loi n o 1 du 11 janvier 2000, sur la reconstitution du droit de propriété sur les terrains agricoles et forestiers sollicités par les intéressés sur le fondement de la loi n o 18/1991, telle que modifiée par la loi n o 169/1997, se lisent ainsi : Article 2 « La reconstitution du droit de propriété se fait sur les anciens emplacements, si ceux-ci sont libres (...) » Article 3 « La reconstitution du droit de propriété sur des terrains (...) jusqu’à 50 ha qui avaient constitué un apport à la création d’une coopérative agricole de production (...) se fait intégralement dans les localités où des réserves de terrains agricoles ont été constituées par décision de la Commission (...) » Article 8 « Il est loisible aux personnes qui se sont vu reconnaître la qualité d’actionnaire dans des sociétés commerciales (...) en vertu de l’article 36 de la loi n o 18/1991 de se voir restituer en nature des terrains de la même qualité (...) L’attribution effective des terrains se fait, en région de colline, sur les anciens emplacements (...) » EN DROIT I. SUR

La requérante souligne que les autorités habilitées à mettre en application la loi n o 18/1991 ont octroyé les terrains des anciens propriétaires à divers particuliers qui n’en avaient pas le droit. Or, elle s’est vu attribuer des terrains insatisfaisants ou des actions, alors que les dispositions de la loi n o 18/1991 imposaient aux autorités de lui restituer le terrain en nature et, de surcroît, sur l’ancien emplacement, s’agissant d’une région de collines, destinée à la culture de la vigne.

La Cour ne saurait spéculer sur le fait de savoir s’il était ou non loisible à la requérante, en vertu la législation applicable à la date de sa première demande en restitution, d’obtenir le terrain sur l’ancien emplacement, dans la mesure où les tribunaux appelés à examiner cette question dans le cadre de la contestation de la requérante contre la décision de la Commission du 29 juillet 1993 se sont déclarés incompétents pour la trancher, invoquant l’article 11 de la loi, tel qu’il était rédigé à l’époque des faits. La Cour note aussi qu’un nouveau litige relatif à l’emplacement des terrains restitués à la requérante est actuellement pendant sur le rôle des juridictions nationales ( cf. paragraphe 21 ci-dessus, in fine ). En tout état de cause, la Cour note que la restitution des terrains indiquée par le Gouvernement reposait sur une autre base légale que celle qui se trouve à l’origine du litige porté devant la Cour et qu’elle a eu lieu en février 2001, pour une partie, et en novembre 2002 pour, respectivement, le reste, soit environ dix années après la date à laquelle la requérante a fait sa première demande sur le fondement de la loi du fond foncier.

De surcroît, la Cour observe que les griefs de la requérante ne se limitent pas à l’ingérence des autorités dans son droit de propriété, mais concernent également la violation de l’article 6 § 1 de la Convention. Or, en l’absence de toute reconnaissance, explicitement ou en substance, puis d’une réparation, par les autorités, d’une telle violation de la Convention, la requérante peut incontestablement se prétendre victime du constat des tribunaux selon lesquels ils n’étaient pas compétents pour examiner une décision administrative de la Commission, comme cela a été le cas en l’espèce ( mutatis mutandis, Crisan c. Roumanie , n o 42930/98, §§ 27-30, 27 mai 2003).

Partant, l’exception préliminaire du Gouvernement ne saurait être retenue.

La requérante souligne que les juridictions roumaines ne jouissaient pas, en vertu de l’article 11 de la loi n o 18/1991, d’une plénitude de juridiction en matière de reconstitution de droit de propriété. Une telle situation a amené les juridictions saisies de sa contestation à ne pas examiner la légalité de la reconstitution de son droit de propriété par le biais de l’octroi d’actions d’une société commerciale.

Le Gouvernement rappelle qu’en vertu d’une jurisprudence constante, le droit d’accès à un tribunal n’est pas un droit absolu, mais il peut être soumis à certaines limitations implicitement admises, car il appelle, par sa nature même, une réglementation par l’Etat. Or, il souligne qu’en l’espèce, les tribunaux internes se sont prononcés sur la contestation de la requérante contre la décision de la Commission en respectant les limites de leur compétence, telle qu’établie par la loi n o 18/1991.

Dans ses observations complémentaires, le Gouvernement souligne qu’il ne conteste pas les allégations de la requérante sur le terrain de l’article 6 § 1 de la Convention. Il précise toutefois que l’article 11 de la loi n o 18/1991, tel qu’il existait à l’époque des faits et qui limitait la compétence des tribunaux, a été modifié par la loi n o 169 de 1997. Désormais, la compétence des tribunaux en la matière n’est plus limitée, et il leur est loisible d’examiner tous les aspects de droit et de fait des décisions de la Commission.

La Cour note que la procédure litigieuse portait sur la légalité d’une décision de la Commission administrative relative au droit de la requérante, découlant de la loi du fond foncier, de se voir restituer un bien immobilier, droit qui revêt, incontestablement, un caractère civil, au sens du premier paragraphe de l’article 6 précité, lequel se trouve, dès lors, applicable en espèce.

La Cour rappelle que, s’agissant de décisions sur des droits et obligations de caractère civil, l’article 6 § 1 de la Convention commande de soumettre les décisions prises par des autorités administratives ne remplissant pas elles-mêmes les exigences de cette disposition au contrôle ultérieur d’un organe judiciaire de pleine juridiction ( cf. Crisan , précité, § 24 ; Ortenberg c. Autriche, arrêt du 25 novembre 1994, série A n o 295-B, pp. 49-50, § 31 ; Stallinger et Kuso c. Autriche, arrêt du 23 avril 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-II, pp. 679–680, § 51).

La Cour considère d’emblée que la Commission administrative qui s’est prononcée, le 29 juillet 1993, sur la demande de la requérante en restitution d’un terrain, nommée par ordre du préfet et dirigée par celui-ci, en application de l’article 11 de la loi, ne répond pas à l’exigence d’indépendance à l’égard de l’exécutif, et ne saurait, dès lors, constituer un « tribunal », au sens de l’article 6 § 1 précité (cf. mutatis mutandis, Crisan, précité, § 25 ; Sramek c. Autriche , arrêt du 22 octobre 1984, série A n o 84, p. 17, § 42). Il en résulte que, pour que les exigences de l’article 6 § 1 de la Convention soient remplies, l’intéressé doit pouvoir soumettre les décisions prises par l’autorité administrative en cause au contrôle ultérieur d’un organe judiciaire de pleine juridiction.

Or, la Cour note à cet égard que les tribunaux qui ont été saisis par la requérante d’une contestation à l’encontre de la décision par laquelle la Commission avait octroyé des actions se sont déclarés incompétents pour en contrôler la légalité, se fondant sur l’article 11 de la loi, qu’il était rédigé à l’époque des faits.

La Cour prend acte avec intérêt du changement législatif indiqué par le Gouvernement relatif à l’étendue, désormais illimitée, de la compétence des juridictions appelées à statuer sur la légalité des décisions administratives de la Commission ( cf. le droit interne pertinent, notamment le paragraphe 23 ci-dessus). Il n’en reste pas moins que les dispositions légales régissant, à l’époque des faits, la compétence des juridictions saisies d’une contestation à l’encontre d’une décision de la Commission et leur application, en l’espèce, par les tribunaux, a entraîné en l’occurrence l’impossibilité pour la requérante de soumettre la décision prise par une autorité administrative ne remplissant pas elle-même les exigences d’un « tribunal », au sens de l’article 6 § 1 de la Convention, au contrôle ultérieur d’un organe judiciaire de pleine juridiction.

A la lumière de ce qui précède, la Cour estime que cette impossibilité pour les tribunaux, découlant de la législation nationale applicable à l’époque des faits, d’examiner si la requérante remplissait les exigences prévues par la loi pour se voir restituer un terrain en nature et, de surcroît, sur l’ancien emplacement, dans le cadre de sa contestation à l’encontre d’une décision administrative statuant sur ses droits civils, porte atteinte à la substance même de son droit d’accès à un tribunal.

Partant, il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention.

Le Gouvernement soutient que la requérante n’a subi aucune atteinte à son droit de propriété et renvoie à l’affaire Malhous c. République tchèque ([GC], n o 33071/96, (dec.), CEDH 2000-XII). Subsidiairement, il estime qu’une éventuelle atteinte au droit de propriété de la requérante serait tellement infime qu’elle rentrerait dans la marge d’appréciation de l’Etat.

La requérante conteste les arguments du Gouvernement et souligne que l’affaire Malhous précitée n’est pas applicable en l’espèce. Elle fait valoir qu’à la différence de M. Malhous, elle remplissait les exigences prévues par la loi pour se voir restituer en nature et, de surcroît, sur l’ancien emplacement, le terrain ayant appartenu à sa mère, mais que les juridictions saisies ont refusé de se prononcer sur ce point, en invoquant les limites légales à leur compétence. Elle fait valoir à cet égard qu’à la date de l’entrée en vigueur de la loi, son terrain se trouvait dans le patrimoine d’une coopérative agricole de production et qu’il est situé, conformément à l’exigence de l’article 13 de la loi, dans une région de collines, à savoir à proximité de Panciu, dans le département de Vrancea.

Dans ses observations complémentaires, postérieures au 10 septembre 2002, date à laquelle la chambre a déclaré la requête recevable, le Gouvernement fait valoir que l’article 1 du Protocole n o 1 à la Convention n’est pas applicable en l’espèce, la requérante n’ayant ni un bien actuel, ni une espérance légitime, au sens de la jurisprudence constante des organes de la Convention.

La Cour relève que les questions soulevées par le Gouvernement dans ses observations complémentaires s’apparentent plutôt à une exception préliminaire tirée de l’incompatibilité rationae materiae de ce grief avec les dispositions de la Convention. Soulevée pour la première fois après la décision sur la recevabilité de la requête, une telle exception se heurte à la forclusion (voir, parmi d’autres, mutatis mutandis Ceteroni c. Italie, arrêt du 15 novembre 1996, Recueil 1996-V, pp. 1755-1756, § 19).

En tout état de cause, la Cour considère, compte tenu de ses conclusions figurant aux paragraphes 38-40 ci-dessus, qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le fond de ce grief (voir, mutatis mutandis entre autres, arrêts Laino c. Italie [GC], n o 33158/96, § 25, CEDH 1999-I ; Zanghì c. Italie du 19 février 1991, série A n o 194-C, p. 47, § 23 ; Église catholique de la Canée c. Grèce , du 16 décembre 1997, Recueil 1997-VIII, § 50).

La requérante demande au titre du dommage matériel l’octroi de 3 ha de terrain situé dans la proximité du terrain de 7 ha qu’elle s’était déjà vu restituer, ou, subsidiairement, une somme correspondant à la valeur dudit bien immobilier, qu’elle estime à 6 000 euros (EUR). Elle demande en outre 10 000 EUR au titre du dommage moral causé par le refus des autorités, depuis près de dix années, de la mettre en possession de son terrain sur l’ancien emplacement, ce qui lui a causé des souffrances physiques et psychiques, a affecté son état de santé et a fait naître en elle un état d’injustice et une tension permanente.

Le Gouvernement s’oppose à l’octroi des sommes demandées par la requérante. Il note à cet égard qu’à l’issue des changements intervenus dans la situation de fait de la requête, la requérante s’est vu restituer en nature 8 ha de vignoble et 2 ha de terrain arable, soit la totalité de la surface de terrain ayant appartenu à sa mère. Or, il souligne que, vu les modifications dans l’aménagement du terrain survenues durant le régime communiste, et vu les titres de propriété attribués à des tiers sur les terrains sis à proximité du terrain de la requérante, il est objectivement impossible qu’elle soit mise en possession sur le même emplacement. Le Gouvernement est d’avis qu’aucun lien de causalité ne saurait être établi entre ses souffrances et les violations alléguées des droits conventionnels.

La Cour relève que la seule base à retenir pour l’octroi d’une satisfaction équitable réside en l’espèce dans le fait que la requérante n’a pas bénéficié d’un accès à un tribunal pour contester les décisions de la Commission statuant sur ses droits de caractère civil. La Cour ne saurait certes spéculer sur ce qu’eût été l’issue du procès dans le cas contraire, mais n’estime pas déraisonnable de penser que l’intéressée a subi une perte de chance réelle ( cf. Pelissier et Sassi c. France [GC], n o 25444/94, § 80, CEDH 1999-II ; Crisan , précité, § 36). Statuant en équité, comme le veut l’article 41, elle lui alloue 4 000 EUR tous préjudices confondus. B. Intérêts moratoires

La Cour juge approprié de baser le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage. PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ, 1. Rejette l’exception préliminaire du Gouvernement ; 2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention ; 3. Dit qu’il n’y a pas lieu d’examiner le grief tiré de l’article 1 du Protocole n o 1 à la Convention ; 4. Dit a) que l’Etat défendeur doit verser à la requérante, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, 4 000 EUR (quatre mille euros) pour dommage matériel et moral, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt, à convertir en lei roumains au taux applicable à la date du règlement ; b) qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ce montant sera à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ; 5. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus. Fait en français, puis communiqué par écrit le 16 septembre 2003 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement. S. Dollé J.-P. Costa Greffière Président