ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3573/2016

Litigiul de fond În dosarul de fond nr. x/2012 aflat pe rolul Judecătoriei Buftea, reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâtele Comisia locală E. pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "Comisia locală E."), Comisia județeană Ilfov pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "Comisia județeană Ilfov") și Regia Autonomă,, Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat" (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "RAAPPS"), au solicitat instanței să dispună următoarele: - obligarea Comisiei locale E. și a Comisiei județene Ilfov să emită titlul de proprietate asupra suprafeței de 500 mp situat în Comuna E., Sat Ghermănești, Str. Călugăreni, având Cartea funciara nr. x, numărul cadastral x, tarlaua 15, parcela 478 (denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "imobilul în litigiu") - obligarea RAAPPS să transmită imobilul în litigiu către Comisia locală E. în vederea întocmirii documentației și trimiterii acesteia către Comisia județeană Ilfov în vederea emiterii titlului de proprietate în favoarea reclamanților.

Excepția de nelegalitate invocată și sesizarea instanței de contencios administrativ În dosarul menționat la pct. I.1, la termenul de judecată din 8 decembrie 2014, reclamanții A. și B. au invocat excepția de nelegalitate parțială a H.G. nr. 265/2005 privind schimbarea regimului juridic al unor imobile și pentru modificarea H.G. nr. 60/2005 privind organizarea și funcționarea Regiei Autonome "Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat", în ceea ce privește nr. crt. 826 din anexa nr. 6, care se referă la imobilul în litigiu, pentru care reclamanții solicită emiterea titlului de proprietate. Prin încheierea de ședință din 21 septembrie 2015, pronunțată în dosar nr. x/2012*, Judecătoria Buftea a dispus sesizarea instanței de contencios administrativ cu excepția de nelegalitate invocată de reclamanții A. și B.. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2/2015.

Apărările pârâților Pârâtul Guvernul României a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive și excepția lipsei interesului reclamanților, iar pe fond a solicitat respingerea, ca nefondată, a excepției de nelegalitate. Pârâta RAPPS a invocat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, cu motivarea că aceasta nu poate viza un act administrativ cu caracter normativ, iar pe fond a solicitat respingerea, ca neîntemeiată, a excepției de nelegalitate. Pârâta Comisia Locală E. a invocat inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, cu motivarea că vizează un act administrativ cu caracter individual. Pârâtul Statul Român, prin MFP, a invocat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 2107 din 16 iunie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondate, excepțiile lipsei calității procesuale pasive, lipsei interesului și inadmisibilității și a respins, ca nefondată, excepția de nelegalitate invocată de reclamanții A. și B. Cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României, instanța a reținut că această parte este chiar emitentul actului administrativ contestat pe calea excepției de nelegalitate, ceea ce, în plan procesual, îi conferă calitate procesuală pasivă. Cu privire la excepția lipsei interesului reclamanților, curtea de apel a considerat că aceștia au calitatea de persoană vătămată în sensul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât afirmă vătămarea interesului legitim de a li se emite titlul de proprietate în baza Legii nr. 18/1991, aspect care ține de analiza pe fond a litigiului. Cu privire la excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, curtea de apel a reținut că actul contestat în procedura excepției de nelegalitate este un act administrativ cu caracter individual, iar art. 4 din Legea nr. 554/2004 (forma aplicabilă litigiului de față, anterioară datei de 15 februarie 2013) nu conține nicio prevedere care să împiedice invocarea excepției de nelegalitate cu privire la un asemenea act administrativ. Pe fondul excepției de nelegalitate, curtea de apel a reținut aspectele arătate în continuare. În esență, în litigiu, reclamanții afirmă că au un interes legitim la reconstituirea dreptului de proprietate privată în baza Legii nr. 18/1991 asupra imobilului în litigiu, care, în prezent, face parte dintr-o suprafață mai mare de teren aflată în proprietatea privată a statului român și în administrarea RAAPPS (Teren Vila nr. 76 din Județul Ilfov, în suprafață de 857 mp). Reclamanții au probat calitatea de succesori ai autoarei lor C., conform înscrisurilor depuse la dosarul de fond aflat pe rolul Judecătoriei Buftea. Prin Hotărârea nr. 214/1994 a Comisiei Municipiului București și Sectorului Agricol Ilfov au fost validat propunerile și s-a stabilit emiterea titlurilor de proprietate conform Legii nr. 18/1991 către cei îndreptățiți, iar, potrivit adresei Primăriei Comunei E., autoarea reclamanților a fost validată în anexa 2b, la nr. crt. 80. Autoarei reclamanților i-a fost emisă adeverință în temeiul Legii nr. 18/1991 în care s-a menționat că i s-a stabilit dreptul de proprietate prin Hotărârea Comisiei Municipiului București nr. 23/1991, pentru suprafața totală de 0,05 ha. Curtea de apel a reținut că, în pofida demersurilor efectuate, nu au fost identificate nici Hotărârea nr. 23/1991 și nici înscrisurile care au stat la baza acesteia. În consecință, instanța a reținut că reclamanții se află în procedura de reconstituira a dreptului de proprietate în temeiul Legii nr. 18/1991, potrivit Adeverinței nr. 1159 din 19 noiembrie 1991 emisă de Comisia Comunală E., fără ca, până în prezent, să fi fost emis titlul de proprietate ori să fi fost realizată punerea în posesie. Totodată, instanța a reținut că nici din cuprinsul Hotărârii nr. 214/1994 a Comisiei Municipiul București pentru aplicarea Legii nr. 18/1991, nici din cuprinsul Adeverinței nr. 1159 din 19 noiembrie 1991 emisă de Comisia Comunală E. nu rezultă elemente de identificare a terenului pentru care reclamanții solicită recunoașterea dreptului la emiterea titlului de proprietate. Cu toate acestea, suprafața de teren solicitată în litigiu a fost identificată prin expertiză extrajudiciară, potrivit actului de vânzare-cumpărare din 1946 în care autoarea reclamanților figurează în calitate de cumpărătoare. Conform adresei Primăriei Comunei E. nr. 5544 din 09 mai 2012, terenul pentru care reclamanții au solicitat emiterea titlului de proprietate este inclus în proprietatea privată a statului și în administrarea RAPPS, iar conform adresei Oficiului de Cadastru și Publicitate Imobiliară Ilfov a fost identificat cadastral imobilul pe baza raportului de expertiză extrajudiciară, numărul cadastral fiind 3130 (număr ce aparține Statului Român, prin administrator RAAPPS). Conform planului de amplasament al imobilului Teren Vila 76, aflat la dosarul de fond, acesta cuprinde și parcela 2 C. civ. indicată de reclamanți ca aparținându-le. În concluzie, instanța de fond a reținut că probatoriul administrat dovedește existența unei suprapuneri între terenul administrat de pârâta RAAPPS și terenul pentru care reclamanții afirmă că trebuie să li se reconstituie dreptul de proprietate. Însă, având în vedere că reclamanții nu dețin titlul de proprietate asupra terenului, prima instanță a reținut că reclamanții pot invoca, eventual, doar un interes legitim pentru reconstituirea dreptului de proprietate în baza Legii nr. 18/1991. Prin Decizia nr. 1/1997, pronunțată de Curtea Supremă de Justiție - Secțiile Unite în soluționarea recursului în interesul legii, s-a stabilit că adeverința eliberată de comisia locală instituită în temeiul Legii nr. 18/1991 și procesul-verbal de punere în posesie nu pot fi asimilate, ca valoare probatorie, cu titlul de proprietate ce conferă dreptul real de proprietate asupra terenului și este opozabil erga omnes în cadrul raporturilor juridice civile. Prin urmare, ceea ce se reclamă în litigiu nu este protejarea dreptului de proprietate, întrucât el nu a fost recunoscut încă prin emiterea unui titlu, ci a unui interes, apreciat de reclamanți ca fiind legitim, de a li se emite titlul de proprietate. Cu privire la legitimitatea interesului reclamanților, Curtea de apel a reținut că, prin Decizia nr. 286 din 09 septembrie 2003, RAPPS a respins notificarea reclamanților în temeiul Legii nr. 10/2001, iar calea de atac promovată în instanță împotriva deciziei respective a fost respinsă de Tribunalul București, secția a V-a civilă, prin sentința civilă nr. 255 din 29 martie 2004, cu privire la care niciuna dintre părți nu a exercitat o cale de atac. În motivarea acestei hotărâri judecătorești, s-a reținut că reclamanții au depus un act de vânzare-cumpărare ilizibil, neautentificat și netranscris în registrul de publicitate imobiliară. Sub acest aspect, curtea de apel a reținut că, prin această hotărâre judecătorească, cu putere de lucru judecat au fost constatate vicii ale titlului autoarei reclamanților, precum și legalitatea refuzului RAAPPS, ca administrator al terenului în cauză, de a restitui reclamanților terenul în cauză în baza Legii nr. 10/2001. În considerarea aspectelor expuse, instanța a reținut că reclamanților le revine sarcina probei în sensul depunerii înscrisurilor autoarei lor, care s-ar fi regăsit și la dosarul administrativ întocmit pentru reconstituirea dreptului de proprietate în baza Legii nr. 18/1991, iar problema dreptului de proprietate nu poate fi tranșată de instanța de contencios administrativ, ci de instanța civilă, inclusiv în ceea ce privește aplicabilitatea Legii nr. 18/1991, în condițiile în care reclamanții au urmat și calea restituirii în baza Legii nr. 10/2001. Având în vedere prevederile art. III pct. 5 din H.G. nr. 265/2005 și ale nr. crt. 826 din anexa nr. 6 (anexa nr. 4 la H.G. nr. 60/2005), curtea de apel a reținut că această hotărâre, doar înlocuiește fostele anexe nr. 1-5 la H.G. nr. 60/2005, fără a aduce alte modificări în ceea ce privește situația juridică a imobilului în litigiu. Prin urmare, în H.G. nr. 265/2005 terenul în litigiu figurează în anexa nr. 6 la nr. crt. 826, în timp ce în vechiul act administrativ reprezentat de H.G. nr. 60/2005 figura în anexa nr. 4 la nr. crt. 840, anexă care, de asemenea, avea ca obiect Lista cuprinzând bunurile imobile din domeniul privat al statului, aflate în administrarea RAAPPS. Din analiza documentației care a stat la baza H.G. nr. 265/2005, curtea de apel a reținut că temeiul legal privind dreptul de proprietate aferent imobilului în litigiu aflat în administrarea RAAPPS este, de fapt, H.G. nr. 445/1995, act administrativ emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 și necontestat. Din analiza istoricului reglementării, rezultă că prin H.G. nr. 265/2005 nu a fost prevăzută pentru prima dată trecerea în proprietatea statului și în administrarea RAAPPS a imobilului în litigiu și nici nu a fost modificat regimul juridic stabilit anterior prin acte individuale distincte, fiind menținut același regim cu cel prevăzut succesiv prin H.G. nr. 854/2000 (nr. crt. 49 din anexa nr. 4 - Lista cuprinzând bunurile imobile aflate în administrarea RAAPPS care trec din domeniul public în domeniul privat al statului), H.G. nr. 533/2002 (nr. crt. 913 din anexa nr. 4 - Lista cuprinzând bunurile imobile din domeniul privat al statului, aflate în administrarea RAAPPS) și H.G. nr. 60/2005 (nr. crt. 840 din anexa nr. 4 - Lista bunurilor imobile, din domeniul privat al statului, aflate în administrarea RAAPPS). Imobilul în litigiu a fost preluat de RAAPPS în baza H.G. nr. 445/1995 de la S.C. E. S.A. care, la rândul său, îl preluase, în baza H.G. nr. 1226/1990, de la Regia Autonomă D., înființată prin H.G. nr. 763/1990, ca societate pe acțiuni cu capital de stat, care a preluat întreprinderile menționate în anexa nr. 1 la aceeași hotărâre a Guvernului. Or, legalitatea hotărârilor de Guvern anterioare emiterii H.G. nr. 265/2005 nu poate fi analizată din oficiu, pe cale incidentală în prezentul litigiu, iar, în condițiile în care hotărârile respective nu au fost contestate, actului administrativ individual (H.G. nr. 265/2005) nu i se pot reproșa motive proprii de nelegalitate, precum cele invocate de reclamanți referitoare la încălcarea art. III alin. (11) din Legea nr. 169/1997. Altfel spus, H.G. nr. 265/2005 nu reprezintă actul administrativ primar prin care a fost trecut în domeniul public sau privat al statului imobilul în litigiu pentru care a fost depusă cererea de reconstituire a dreptului de proprietate privată, așa cum prevede art. III alin. (11) din Legea nr. 169/1997. A mai reținut instanța că dispozițiile art. 6 din Legea nr. 1/2000, forma în vigoare la data emiterii actului administrativ individual contestat în litigiu, nu au conținutul indicat de reclamanți în cererea de chemare în judecată, în sensul că după validarea cererii de reconstituire, terenul trece în rezerva comisiei de fond funciar în vederea punerii în posesie. Cu toate acestea, chiar și în lipsa unui text normativ expres, în condițiile validării cererii de reconstituire, principiul firesc aplicabil era cel al indisponibilizării bunului, pentru a nu fi restituit unui terț sau dobândit prin orice mijloace. Însă, în raport de considerentele anterioare ale instanței, față de împrejurarea că H.G. nr. 265/2005 nu a dispus, la nivel primar, trecerea bunului în domeniul public sau privat al statului, criticile reclamanților nu sunt întemeiate. Apoi, dispozițiile art. 6 din Legea nr. 213/1998 invocate a fi încălcate, sunt generale și reglementează faptul că fac parte din domeniul public sau privat al statului bunurile dobândite în perioada 06.03.1945-22.12.1989, dacă au intrat în proprietatea statului sau unităților administrativ teritoriale în temeiul unui titlu valabil. Or, în condițiile în care, astfel cum s-a arătat anterior, H.G. nr. 265/2005 nu a reglementat la nivel primar trecerea bunului în domeniul public sau privat al statului, implicit nu se poate susține nici încălcarea dispozițiilor menționate din Legea nr. 213/1998. În ceea ce privește invocarea dispozițiilor Legii nr. 165/2013, acestea nu fac obiectul analizei instanței de contencios administrativ, fiind un act normativ ulterior momentului introducerii acțiunii de fond. Nici încălcarea dispozițiilor art. 948 și art. 969 din vechiul C. civ., care reglementează condiția capacității de a contracta, nu poate fi invocată de reclamanți. Astfel, în realitate, partea reclamantă invocă lipsa calității de proprietar a statului român asupra bunului respectiv, însă acest aspect nu ține de capacitatea de a contracta, întrucât, în realitate, statul român nu a încheiat niciun act juridic civil de dispoziție privind terenul in litigiu care să facă obiectul contestării în litigiul de fond. În fine, prin notele de ședință (concluziile scrise) depuse la ultimul termen de judecată, reclamanții au invocat motive noi de nelegalitate privind lipsa avizului Consiliului Legislativ, care nu mai pot fi invocate direct la cuvântul pe fond, cu depășirea termenului de decădere prevăzut de art. 132 alin. (1) C. proc. civ.. Mai mult decât atât, respectivul aviz există și este favorabil, a se vedea filele 35 și următoarele la dosarul curții de apel nr. 1074/94/2015, respectiv filele 67 și următoarele la dosarul curții de apel nr. 6155/2/2015.

Recursul declarat împotriva hotărârii primei instanțe Împotriva sentinței menționate la pct. I.4 au declarat recurs reclamanții A. și B., solicitând modificarea în parte a hotărârii atacate în sensul admiterii excepției de nelegalitate a H.G. nr. 265/2005 în ceea ce privește nr. crt. 826 din anexa nr. 6 cu privire la imobilul în litigiu. Referitor la susținerile instanței în sensul că reclamanții au invocat motive noi de nelegalitate la ultimul termen de judecată, recurenții învederează faptul că motivele de nelegalitate sunt observații cu privire la documentele depuse de Guvernul României la solicitarea curții de apel, documente care au stat la baza emiterii hotărârii de Guvern atacate, care ar fi trebuit să fie supuse spre analiză în virtutea rolului activ al instanței. În ceea ce privește aspectele reținute de curtea de apel în sensul că aceste documente au fost depuse și la dosar nr. x/2015, recurenții solicită a fi observat faptul că documentele depuse în dosarul respectiv sunt incomplete. Sub acest aspect, se afirmă că setul complet de documente a fost depus de Guvern, iar observațiile cu privire la aceste documente au fost depuse de reclamanți după ce au studiat acele documente, iar, la momentul formulării excepției, documentele depuse de RAAPPS nu erau complete, iar Guvernul României nu era parte în dosar nr. x/2015. Se susține că, din documentele depuse la dosar de Guvernul României, nu rezultă dacă și cum a fost realizată analiza situației juridice a terenului ce face obiectul nr. crt. nr. 826 din anexa nr. 6 din hotărârea Guvernului contestată, care se referă la imobilul în litigiu și nu rezultă dacă Guvernul a solicitat informații sau dacă i s-a pus la dispoziție de către Primăria E. situația juridică a terenurilor raportat la legile fondului funciar. Recurenții consideră că ar fi trebuit să fie depusă la dosar analiza efectuată cu privire la situația juridică a terenului, precum și concluziile acestei analize. În ceea ce privește documentele care au stat la baza emiterii hotărârii Guvernului, depuse la dosar de Guvernul României la solicitarea instanței, recurenții reiterează ad literram susținerile din cuprinsul notelor de ședință depuse în fața instanței de fond, în ședință publică, la termenul de judecată din 13 iunie 2016, în sensul celor arătate în continuare: (i) în raport cu aspectele menționate în nota de fundamentare a hotărârii, la instanță nu au fost depuse anexele care urmau să fie înlocuite pentru a avea un termen de comparație și nu a fost atașat proiectul de hotărâre propus de RAAPPS; (ii) imobilul în litigiu este menționat în anexa nr. 6 la H.G. nr. 265/2005, care nu a fost înaintată spre avizare Consiliului Legislativ, ceea ce echivalează cu lipsa avizului acestei instituții, fiind încălcate dispozițiile art. 16 alin. (2) și art. 79 alin. (1) din Constituție și art. 3 alin. (3) și art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1993; Recurenții critică faptul că instanța de fond nu a ținut cont de faptul că imobilul în litigiu face obiectul unei cereri formulate în temeiul Legii nr. 18/1991, fiind emisă Adeverința nr. 1159 din 19 noiembrie 1991, prin care a fost stabilit dreptul de proprietate în favoarea autoarei lor, iar prin Hotărârea nr. 214/1994 a Comisiei Municipiului București au fost validate anexele unde apare și terenul în litigiu, urmând urma etapa în care Comisia locala de fond funciar trebuia să emită actele preliminare în vederea eliberării titlului de proprietate. În concluzie, recurenții afirmă că, deși procedura de reconstituire a dreptului de proprietate nu a fost finalizată, Guvernul a adoptat H.G. nr. 265/2005. Pe de altă parte, se afirmă că instanța a analizat aspecte cu care nu a fost învestită atunci când a formulat considerente cu referire la lipsa titlului de proprietate și în sensul că reclamanții pot invoca, eventual, doar un interes legitim pentru reconstituirea dreptului de proprietate în baza Legii nr. 18/1991. De asemenea, consideră recurenții că în mod greșit judecătorul fondului a reținut că reclamanții nu au probat un drept de proprietate asupra imobilului în litigiu. Sub acest aspect, recurenții afirmă că au făcut dovada dreptului de proprietate, prin Adeverința nr. 1159 din 19 noiembrie 1991 emisă de Comisia Municipiului București, precum și faptul că, prin expertiza extrajudiciară, a fost identificat terenul în litigiu și s-a constatat că se suprapune peste terenul administrat de pârâta RAAPPS. Totodată, recurenții afirmă că este adevărat că până în prezent nu a fost emis titlul de proprietate în temeiul Legii nr. 18/1991, acesta fiind și motivul pentru care a fost promovată acțiunea de fond. Însă, susțin recurenții că adeverința menționată anterior ține loc de titlu de proprietate până la emiterea titlului și există obligația de indisponibilizare la orice înstrăinare a terenului până la finalizarea procedurii administrative în temeiul Legii nr. 18/1991. Susține recurenții că justifică un interes în susținerea excepției de nelegalitate, întrucât dețin adeverința emisă în temeiul Legii nr. 18/1991, au început o procedură nefinalizată în temeiul aceleiași legi, și au aflat că terenul în litigiu se află în administrarea RAAPPS și este trecut pe liste spre a fi vândut. Cu referire la considerentele instanței de fond în sensul că prin hotărârea de Guvern contestată nu a fost schimbat regimul juridic al imobilului, recurenții arată că în carte funciară a imobilului figurează ca proprietar Statul Român și RAAPPS administrator, în temeiul H.G. nr. 265/2005 nr. crt. nr. 826 din anexa nr. 6, ca act de proprietate. Prin urmare, recurenții susțin că acesta este actul de proprietate care li se opune și care a devenit opozabil erga omnes prin înscrierea dreptului de proprietate al statului în cartea funciară. Mai susțin recurenții că, fiind în posesia adeverinței menționate anterior, imobilul în litigiu ar fi trebuit să fie pus la dispoziția Comisiei locale de fond funciar pentru a fi restituit proprietarilor. Cu privire la susținerile curții de apel în sensul că sentința civilă nr. 255 din 29 martie 2004 creează un dubiu asupra legalității actului de vânzare cumpărare al autoarei lor, recurenții arată că analiza acestui document a fost realizată de Comisia locală de aplicare a Legii nr. 18/1991, iar acest act de vânzare-cumpărare ce reprezintă titlul de proprietate al autoarei a stat la baza emiterii Adeverinței nr. 1159 din 19 noiembrie 1991. Totodată, afirmă recurenții că instanța de fond trebuia să se pronunțe cu privire la aspectele invocate în excepția de nelegalitate referitoare la faptul că terenul ce face obiectul unei cereri de restituire în temeiul Legii nr. 18/1991 este menționat în hotărârea contestată și este scos la vânzare, întrucât nu intră în competența Curții de apel să analizeze titlurile de proprietate. Pe de altă parte, recurenții critică faptul că nu a fost respectată dispoziția primei instanțe de a fi depusă la dosarul cauzei documentația care a stat la baza emiterii Hotărârii Comisiei Municipale nr. 23/1991 prin care a fost validată documentația privind reconstituirea dreptului de proprietate, ulterior modificată prin Hotărârea nr. 214/1994 a Comisiei Sectorului Agricol Ilfov de aplicare a Legii nr. 18/1991. Se arată că H.G. nr. 265/2005 este menționată ca titlu de proprietate al statului asupra terenului în litigiu în cartea funciară, iar celelalte hotărâri ale Guvernului menționate de curtea de apel, ca acte primare, nu le sunt opozabile, întrucât nu sunt menționate ca titlu de proprietate al Statului Român. Cu referire la considerentele curții de apel în sensul că Statul Român nu a încheiat niciun act de dispoziție cu privire la terenul in litigiu care să facă obiectul contestării în litigiul de fond, recurenții menționează că, prin al doilea capăt al cererii de chemare în judecată aflată pe rolul Judecătoriei Buftea, au solicitat obligarea RAAPPS să transmită terenul Comisiei locale E. în vederea întocmirii documentației și trimiterii către Comisia județeană Ilfov în vederea emiterii titlului de proprietate. Sub acest aspect, recurenții afirmă că Statul Român a transmis două dintre dezmembrămintele dreptului de proprietate, respectiv usus și fructus, către RAAPPS, care este mandatată să vândă în numele Statului Român bunurile pe care le are în administrare. Deși până în prezent Statul Român nu a înstrăinat imobilul în litigiu, toate demersurile efectuate, respectiv emiterea unei hotărâri a Guvernului prin care terenul este scos la vânzare, demonstrează că statul intenționa să vândă terenul. II. Considerentele Înaltei Curți Examinând cauza prin prisma criticilor formulate, în raport cu prevederile art. 304 și art. 304<SUP>1</SUP> C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în continuare. În contextul circumstanțelor de fapt și de drept ale litigiului, astfel cum au fost expuse în cele ce preced, se constată că excepția de nelegalitate vizează dispozițiile nr. crt. 826 din anexa nr. 6 la H.G. nr. 265/2005 raportat la dispozițiile art. III din aceeași hotărâre, conform cărora: "Art. III. - H.G. nr. 60/2005 privind organizarea și funcționarea Regiei Autonome "Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat", publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 105 din 1 februarie 2005, se modifică după cum urmează: 5. Anexele nr. 1-5 se modifică și se înlocuiesc cu anexele nr. 3-7 la prezenta hotărâre. Anexa nr. 6 (Anexa nr. 4 la H.G. nr. 60/2005) Lista bunurilor imobile, din domeniul privat al statului, aflate în administrarea RAPPS Nr. crt.-Denumirea imobilului și adresa-Teren - mp --Temei legal 826.-Teren Vila nr. 76 din județul Ilfov-857,00 - H.G. nr. 445/95" În procedura reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004 (forma în vigoare la data introducerii cererii de chemare în judecată în litigiul de fond), instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate este abilitată să verifice doar concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative care au forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Cu alte cuvinte, verificarea legalității actului administrativ contestat, pe calea excepției de nelegalitate, presupune cenzurarea acestuia prin raportare la dispozițiile legii, iar nu prin raportare la o situație de fapt ori la criterii de oportunitate. În cadrul prezentei proceduri de verificare a legalității actului administrativ, se constată că, prin H.G. nr. 265/2005, au fost realizate două operațiuni juridice, și anume: (i) o primă operațiune juridică constând în schimbarea regimului juridic al unor imobile, realizată prin dispozițiile art. I și art. II din hotărâre, respectiv: 1. trecerea din domeniul privat al statului în domeniul public al statului a imobilelor având datele de identificare prevăzute în anexa nr. 1, aflate în administrarea RAAPPS; 2. trecerea din domeniul public al statului în domeniul privat al statului a imobilelor având datele de identificare prevăzute în anexa nr. 2, aflate în administrarea RAAPPS; (ii) a doua operațiune juridică constând în înlocuirea anexelor nr. 1-5 la H.G. nr. 60/2005 cu anexele nr. 3-7 la H.G. nr. 265/2005, realizată prin dispozițiile art. III pct. 5 din hotărârea contestată. Imobilul în litigiu este menționat la nr. crt. 826 din anexa nr. 6 la H.G. nr. 265/2005 care modifică și înlocuiește anexa nr. 4 la H.G. nr. 60/2005. În conformitate cu dispozițiile art. 62 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată: "Art. 62. - Efectele dispozițiilor de modificare și de completare Dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Intervențiile ulterioare de modificare sau de completare a acestora trebuie raportate tot la actul de bază." Ca atare, Înalta Curte reține că dispozițiile nr. crt. 826 din anexa nr. 6 la H.G. nr. 265/2005 au fost încorporate, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, respectiv în cuprinsul H.G. nr. 60/2005, ceea ce înseamnă că ele nu au o existență de sine stătătoare, ci sunt parte integrantă din ultima hotărâre menționată a Guvernului. În sensul celor reținute și de prima instanță, imobilul în litigiu a fost prevăzut ca făcând parte din domeniul privat al statului și fiind în administrarea RAAPPS, prin actele administrative anterioare, respectiv H.G. nr. 60/2005 (anexa nr. 4, nr. crt. 840) și H.G. nr. 533/2002 (anexa nr. 4, nr. crt. 913). Ultima modificare a regimului juridic al imobilului în litigiu a fost realizată prin H.G. nr. 854/2000, care, potrivit prevederilor din anexa nr. 4 nr. crt. 49, a dispus trecerea bunului, aflat în administrarea RAAPPS, din domeniul public în domeniul privat al statului. Este de observat faptul că prima instanță cu just temei a reținut că apartenența imobilului în litigiu la domeniul statului și dreptul de administrare al RAAPPS își găsesc fundamentul în operațiunile juridice anterioare, realizate în temeiul H.G. nr. 445/1995 (preluarea de la S.C. E. S.A.), H.G. nr. 1226/1990 (preluarea de la Regia Autonomă D.) și H.G. nr. 763/1990 (de înființare a Regiei Autonome D.). Or, în mod temeinic a apreciat instanța de fond că aceste acte administrative care au modificat regimul juridic al imobilului în litigiu au o existență de sine stătătoare și nu formează obiectul controlului de legalitate cu care este învestită instanța de contencios administrativ în prezenta procedură reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004 (forma în vigoare la momentul începerii litigiului de fond), care vizează prevederile nr. crt. 826 din anexa nr. 6 la H.G. nr. 265/2005. În context, este de menționat faptul că în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a reținut, pentru considerente ce țin de respectarea principiului securității juridice, că actele administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 nu pot forma obiectul excepției de nelegalitate în reglementarea acestei legi, ele putând fi cenzurate pe cale incidentală de instanța învestită cu soluționarea litigiului în fond. Cu toate acestea, nu poate fi negat interesul legitim pe care reclamanții îl justifică în contestarea pe calea excepției de nelegalitate a prevederilor nr. crt. 826 din anexa nr. 6 la H.G. nr. 265/2005, act menționat în cartea funciară ca reprezentând temeiul legal al dreptului de proprietate al statului asupra imobilului în litigiu. Însă, interesul legitim pe care îl exhibă reclamanții în ceea ce privește obținerea titlului de proprietate în procedura reglementată de Legea nr. 18/1991 nu este vătămat prin prevederile contestate ale H.G. nr. 265/2005, care, pentru argumentele expuse în continuare, nu au caracter constitutiv al dreptului de proprietate asupra imobilului în litigiu. Pe fondul excepției de nelegalitate, judecătorul de fond în mod corect a reținut că prin H.G. nr. 265/2005 nu a fost reglementată pentru prima dată apartenența imobilului în litigiu la domeniul statului și nici nu a fost modificat regimul juridic al bunului respectiv, astfel cum acesta a fost stabilit sau atestat prin actele administrative anterioare, care nu au fost revocate sau anulate în condițiile legii. În consecință, având în vedere istoricul reglementărilor expuse nu pot fi primite criticile recurenților referitoare la faptul că nu ar rezulta modul în care imobilul în litigiu a fost menționat în cuprinsul anexei nr. 6 la H.G. nr. 265/2005, care modifică și înlocuiește anexa nr. 4 la H.G. nr. 60/2005, și nici susținerile referitoare la necesitatea realizării unei analize a regimului juridic al imobilului în procesul de elaborare și adoptare a hotărârii contestate, atât timp cât, prin H.G. nr. 265/2005, nu a fost realizată o modificare a acestui regim, ci s-a procedat, cel puțin în privința bunului în litigiu, la renumerotarea poziției ocupate în anexa respectivă, din considerente de utilizare facilă a reglementării, ca urmare a schimbării regimului juridic ori remedierii erorilor constatate în privința altor imobile. Criticile recurenților referitoare la motivele de nelegalitate invocate prin notele de ședință depuse în fața primei instanțe la termenul de judecată din 13 iunie 2016, când a fost pronunțată sentința recurată, vor fi înlăturate pentru argumentele prezentate în continuare. În primul rând, se reține că în mod corect a reținut prima instanță că noile motivele de nelegalitate invocate prin notele de ședință depuse la cuvântul pe fond au fost invocate cu nerespectarea dispozițiilor art. 132 alin. (1) C. proc. civ.. Subsecvent, însă, se observă faptul că instanța de fond a reținut că avizul favorabil al Consiliului Legislativ a fost depus la filele 67-68 la dosarul curții de apel. Sub acest aspect, suplimentar față de aspectele reținute de prima instanță, Înalta Curte constată că proiectul H.G. nr. 265/2005 a fost avizat favorabil de Consiliul Legislativ, avizul fiind unul consultativ, conform art. 4 alin. (2) din Legea nr. 73/1993 privind organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ, republicată. Referitor la susținerile prin care recurenții tind să demonstreze nelegalitatea actului administrativ contestat prin prisma adeverinței emise de Primăria E. - Comisia locală de fond funciar, Înalta Curte reține, în deplin acord cu judecătorul fondului, că adeverința eliberată de comisia constituită potrivit Legii nr. 18/1991 nu constituie titlu de proprietate, așa cum s-a stabilit, pe calea mecanismului recursului în interesul legii, prin Decizia nr. 1 din 30 iunie 1997 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite, astfel că argumentele reclamanților nu au relevanța juridică propusă. De asemenea, nu pot fi primite nici susținerile recurenților referitoare la demararea procedurii de reconstituire a dreptului de proprietate și nici cele referitoare la contractul de vânzare-cumpărare. Pe de o parte, se reține că derularea procedurii de reconstituire a dreptului de proprietate asupra imobilului în litigiu nu determină în mod automat scoaterea sa din domeniul statului și din administrarea RAAPPS, realitate juridică atestată, în sensul celor expuse în precedent, prin acte juridice anterioare hotărârii de Guvern ce formează obiectul excepției de nelegalitate. Sub acest aspect, prima instanță a reținut cu just temei faptul că dispozițiile art. III alin. (11) din Legea nr. 169/1997 nu sunt incidente în privința prevederilor contestate din H.G. nr. 265/2005, întrucât, în sensul celor expuse anterior, apartenența bunului la domeniul public/privat al statului a fost atestată prin acte juridice anterioare (ultima modificare fiind realizată prin H.G. nr. 854/2000, înainte de introducerea, prin Legea nr. 247/2005, a textului respectiv în cuprinsul Legii nr. 169/1997), care nu au fost revocate sau anulate în condițiile legii. În același sens, este de observat faptul că H.G. nr. 265/2005 nu a modificat regimul juridic al imobilului în litigiu pentru a fi incidente dispozițiile respective, în sensul că prin această hotărâre s-ar fi dispus trecerea bunului în domeniul privat al statului. A accepta modul de interpretare și aplicare a dispozițiilor respective propus de recurenții-reclamanți, ar presupune că, ulterior depunerii cererii de reconstituire a dreptului de proprietate, cu privire la bunurile vizate, cuprinse în domeniul statului, ar trebui să fie eliminate din realitatea juridică orice acte juridice anterioare și orice mențiuni referitoare la regimul juridic pe care bunurile îl au la data deschiderii acestei proceduri. În lumina considerentelor ce preced, faptul că H.G. nr. 826/2005 este menționată în cartea funciară ca fiind actul în baza căruia a fost înscris dreptul de proprietate al statului nu conferă actului calificarea juridică de act constitutiv ori translativ al dreptului real, atâta timp cât actul nu cuprinde asemenea dispoziții. Totodată, de vreme ce H.G. nr. 265/2005 reia o realitate juridică conturată prin acte administrative anterioare, care, practic, atestă apartenența bunului la domeniul statului, acte care se bucură în continuare de prezumția de legalitate, nefiind revocate ori anulate, instanța de recurs apreciază că prezintă relevanță, mutatis mutandis, jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție prin care s-a reținut, cu privire la hotărârile Guvernului de atestare a apartenenței bunurilor la domeniul public al statului, că problema de drept referitoare la existența sau inexistența titlului valabil în baza căruia un bun a fost înscris în domeniul public excede unei acțiuni în contencios administrativ, fiind specifică acțiunii în revendicare, care este de competența instanței de drept comun (a se vedea, cu titlu de exemplu, Decizia nr. 4060 din 13 noiembrie 2008, disponibilă în format electronic pe pagina de internet a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în secțiunea de jurisprudență rezervată secției de contencios administrativ și fiscal). Pe de altă parte, în sensul celor reținute de prima instanță, faptul că se află în derulare procedura de reconstituire a dreptului de proprietate asupra imobilului în litigiu, nu constituie de plano un motiv de nelegalitate a prevederilor nr. crt. 826 din anexa nr. 6 la H.G. nr. 265/2005, atâta timp cât recurenții-reclamanți nu au făcut dovada existenței unui titlu de proprietate emis în condițiile legii care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ contestat. În plus, este de reținut că, până la definitivarea procedurii administrative prevăzute de Legea nr. 18/1991 prin emiterea titlului de proprietate, bunul figurează ca aparținând domeniului privat al statului, nu au fost indicate de recurenții-reclamanți și nici identificate dispoziții legale care să prevadă că, prin demararea acestei proceduri, bunul este scos din domeniul public sau privat al statului. În ceea ce privește susținerile recurenților-reclamanți referitoare la actul de vânzare-cumpărare aparținând autoarei lor, se constată că instanța de fond cu just temei a apreciat că acesta nu face dovada dreptului de proprietate, având în vedere considerentele sentinței civile nr. 255 din 29 martie 2004 a Tribunalului București, secția a V-a civilă, care se impun cu autoritate de lucru judecat și au prevalență în raport cu analiza administrativă efectuată de Comisia locală de aplicare a Legii nr. 18/1991, de care se prevalează recurenții. Susținerile recurenților referitoare la exercitarea dreptului de dispoziție al Statului Român prin mandatul acordat RAAPPS de a înstrăina imobilul în litigiu reprezintă simple supoziții nesusținute prin mijloace de probă concludente. Pentru toate considerentele expuse, nefiind identificare motive de reformare a sentinței recurate în raport cu dispozițiile art. 304 și art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat în cauză.