ÎCCJ, decizie (scj.ro #81858)

Acțiune prin care se solicită obligarea directă a Statului Român la plata despăgubirilor stabilite prin dispoziție emisă în temeiul Legii nr. 10/2001 pentru un imobil preluat abuziv de stat. Inadmisibilitate. Obligația de a urma procedura instituită de dispozițiile legii speciale. Cuprins pe materii : Drept civil. Drepturi reale. Drept de proprietate.

Index alfabetic : dispoziție emisă de primar - despăgubiri - Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor - Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților Legea nr. 10/2001 Legea nr. 247/2005 Parcurgerea unei proceduri administrative prealabile este compatibilă cu limitările acceptate de Curtea Europeană ale dreptului de acces la o instanță, iar exigențele coerenței și certitudinii statuate de Curte în jurisprudența sa în ceea ce privește adoptarea măsurilor reparatorii pentru bunurile preluate în mod abuziv, impun autorităților statale, inclusiv celor judiciare, să respecte regulile adoptate prin legi speciale pentru restituirea în natură sau aplicarea de măsuri reparatorii. Potrivit art. 1 alin. 2 din Legea nr. 247/2005, măsurile reparatorii prin echivalent vor consta în (…) despăgubiri acordate în condițiile prevederilor speciale privind regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv.

Stabilirea cuantumului despăgubirilor, potrivit alin. 6 și 7 al textului de lege invocat, se face de către evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată de Comisia Centrală care, pe baza raportului evaluatorului, va proceda la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire. În ceea ce privește cuantumul despăgubirilor acordate, acestea pot face obiectul de analiză al instanței de contencios administrativ, doar după ce au fost stabilite prin decizie de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor. Procedura în fața Fondului ”Proprietatea” este o procedură execuțională, care intervine după ce dreptul este stabilit prin decizia Comisiei Centrale sau hotărârea instanței . În aceste condiții obligarea directă a Statului Român la despăgubiri reprezintă nu doar o schimbare a debitorului obligației de plată, dar și schimbarea mecanismului de achitare a despăgubirilor stabilite, o astfel de acțiunea fiind inadmisibilă.

ICCJ, Secția a I-a Civilă, decizia civilă nr. 7267 din 19 octombrie 2011 Prin sentința nr. 587 din 23 iunie 2010, Tribunalul Cluj - Secția civilă a respins excepțiile de nelegală timbrare, a lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, a lipsei de competența materială a tribunalului, invocate de pârâți A admis în parte acțiunea formulată de reclamantele R. L., S.L. și C.O. în contradictoriu cu pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților. A stabilit valoarea despăgubirilor pentru imobilul teren menționat în dispoziția nr. 11632/2007, emisă de Primarul Municipiului Cluj Napoca, în suprafață de 763 m.p., la suma de 629.551 lei.

A obligat pârâții în solidar la plata sumei de 629.551 lei cu titlu de despăgubiri acordate pentru imobil și la dobânda legală de la data rămânerii definitive și irevocabile a sentinței și până la plata efectivă, minus despăgubirile plătite reclamantelor la expropriere pentru teren, respectiv suma de 1.908 lei, actualizată la data plății. A respins pretențiile reclamantelor de acordare de despăgubiri pentru construcția demolată. Tribunalul a reținut că cererea de chemare în judecată nu este supusă timbrajului, deoarece acțiunea este introdusă de foștii proprietari ai unui imobil naționalizat. Statul Român are calitate procesuală pasivă, deoarece această parte stă în justiție potrivit art. 25 din Decretul nr. 31/1954, iar titlurile de despăgubire sunt emise în numele și pe seama Statului Român.

În ceea ce privește competența materială, s-a arătat că Legea nr. 10/2001 oferă plenitudine de competență tribunalelor. Cat privește excepția inadmisibilității cererii, tribunalul a reținut că aceasta este o apărare de fond și va fi abordată împreună cu fondul cauzei. Asupra fondului cauzei, tribunalul a reținut că în favoarea reclamantelor a fost recunoscut, prin dispoziția emisă de primarul orașului Cluj Napoca, dreptul la despăgubire pentru terenul în suprafață de 763 m.p. și construcție, în prezent demolată. Deși au trecut trei ani de la data emiterii dispoziției, procedura de despăgubire în baza Titlului VII din Legea nr. 247/2005 nu a început încă, dosarul reclamantelor aflându-se la Instituția Prefectului pentru verificarea legalității.

Tribunalul a mai reținut că procedura instituită prin Titlul VII al Legii nr. 247/2005 nu garantează reclamantelor că vor intra efectiv în posesia unor despăgubiri pentru imobilul preluat, așa cum s-a constatat prin jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. De aceea, pentru a evita încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție și pentru a da satisfacție celor îndreptățiți la restituirea imobilelor naționalizate, se impune atragerea răspunderii directe a Statului Român, prin Ministerul Finanțelor Publice și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, care au atribuții directe în procedura de restituire.

Prin decizia nr. 305/A din 11 noiembrie 2010, Curtea de Apel Cluj - Secția civilă, de muncă și asigurări sociale, pentru minori și familie a admis apelul declarat de Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților împotriva sentinței, pe care a schimbat-o în parte, în sensul că a respins acțiunea față de această pârâtă, pentru lipsa calității procesuale pasive. A respins ca nefondat apelul declarat de Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice. Instanța a reținut că, potrivit art. 16 alin. 7 și alin.8, art. 17 și art. 18 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, dosarul de soluționare a notificării trebuie transmis Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor și Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților.

Cum dosarul nu a fost transmis acestor autorități, A.N.R.P. nu are calitate procesuală pasivă. Instanța de apel a mai reținut că cererea de chemare în judecată este scutită de plata taxei judiciare de timbru, conform art. 15 lit. r din Legea nr. 146/1997 și că tribunalul are competența de a soluționa cererile formulate în temeiul Legii nr. 10/2001. În ceea ce privește fondul raportului juridic dedus judecății, instanța a reținut că, potrivit jurisprudenței CEDO, Fondul „Proprietatea" nu este funcțional, ceea ce înseamnă că în situația în care restituirea în natură nu este posibilă, statul nu oferă o despăgubire echitabilă, ceea ce reprezintă o încălcare a art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție.

Cum unitatea deținătoare are doar obligația de a emite dispoziție sau decizie cu propunere de acordare de despăgubiri, incumbă Statului Român obligația de plată a acestora. Împotriva acestei decizii, a declarat recurs Statul Roman, prin Ministerul Finanțelor Publice. Invocând la modul general dispozițiile art. 304 C. proc.civ., recurentul a arătat că instanța de apel a respins în mod greșit excepția inadmisibilității acțiunii. Astfel, legea specială de reparație prevede o procedură anume de acordare a despăgubirilor, iar prin acțiunea promovată, se încearcă ocolirea acestei proceduri. Faptul că dosarul se află la Instituția Prefectului nu reprezintă o împrejurare care să justifice obligarea directă a Statului Român la despăgubiri, cu atât mai mult cu cât prefectul nu a fost chemat în judecată pentru refuzul nejustificat de a da aviz de legalitate.

Recurentul a mai arătat că instanța de apel a menținut în mod greșit hotărârea primei instanțe privind competența materială, deoarece cererile îndreptate împotriva unei autorități aparținând administrației publice centrale aparține curților de apel. Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, nu are calitate procesuală pasivă. Invocând dispozițiile aplicabile ale Legilor nr. 10/2001, 247/2005 și 500/2002, recurentul a arătat că instanța de apel a făcut confuzie între calitatea procesuală a Ministerului Finanțelor și cea a Statului Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, deoarece în cazurile întemeiate pe dispozițiile legilor nr. 10/2001 și nr.47/2005, Statul Român are calitate procesuală pasivă ca titular al obligației de despăgubire, dar este reprezentat de CCSD și de ANRP, pentru că Ministerul Finanțelor Publice nu are atribuții în procedurile instituite prin aceste legi speciale.

Criticile formulate permit încadrarea recursului în dispozițiile art. 304 pct. 9 C.proc.civ. și sunt fondate, pentru cele ce se vor arăta în continuare : Recurentul - pârât a formulat critici privind soluționarea de către instanța de fond și de apel a excepțiilor lipsei competenței materiale, lipsei calității procesuale pasive și a inadmisibilității acțiunii. În ceea ce privește excepția lipsei competenței materiale a tribunalului de a soluționa cauza în prima instanță, se constată că aceasta a primit o corectă soluționare. Astfel, instanțele au fost sesizate cu o acțiune de drept comun, prin care reclamantele au solicitat, invocând jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, obligarea Statului Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, la plata sumei de 305. 200 Euro și a dobânzilor legale aferente, dreptul la despăgubiri fiind recunoscut prin dispoziția primarului nr. 11632/2007.

Deși prima instanță și instanța de apel au constatat, fără a cere precizări reclamantelor, că acțiunea promovată este întemeiată pe Legea nr. 10/2001, aceasta este o acțiune de drept comun, formulată în baza art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale și art. 44 din Constituție. Prin urmare, investite fiind cu o acțiune de drept comun, sunt aplicabile dispozițiile Codului de procedură civilă privitoare la competență, respectiv dispozițiile art. 2 pct. 1 lit. b, care prevăd că tribunalul judecă procesele și cererile în materie civilă al căror obiect are o valoare de peste 500.000 lei. Cât privește excepțiile lipsei calității procesuale și inadmisibilității acțiunii, se constată că ambele sunt excepții de fond, ce au strânsă legătură cu exercitarea dreptului la acțiune.

Legea nu prevede ordinea în care urmează a fi soluționate excepțiile de același tip, limitându-se a dispune doar în art. 137 alin. 1 C.proc.civ., că instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură și asupra celor de fond care fac de prisos, în totul sau în parte, cercetarea în fond a pricinii. În cazul excepțiilor de același tip, atât practica judiciară cât și doctrina au stabilit că, în lipsa unei reglementări exprese, instanța trebuie să deducă ordinea de soluționare a excepțiilor procesuale din caracterul și efectele produse de excepțiile invocate. Or, față de problema de drept în discuție, analiza posibilității de a cere despăgubiri în justiție pe calea dreptului comun, în alte condiții și în baza altor temeiuri de drept decât cele deschise de legea specială, primează analizei calității procesuale.

Prin urmare, se va analiza excepția inadmisibilității acțiunii, ceea ce face de prisos examinarea calității procesuale pasive a Statului Român, prin Ministerul Finanțelor Publice. Astfel, prin decizia în interesul legii nr. 33 din 9 iunie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 108 din 23 februarie 2009, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit că, în virtutea principiului specialia generalibus derogant, concursul dintre legea specială și legea generală se rezolvă în favoarea legii speciale, chiar dacă acesta nu este prevăzut expres în legea specială și că, în cazul în care sunt sesizate neconcordanțe între legea specială, respectiv Legea nr. 10/2001 și Convenția Europeană a Drepturilor Omului, aceasta din urmă are prioritate.

Prin urmare, câtă vreme pentru imobilele preluate abuziv de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 s-a adoptat o lege specială, care prevede în ce condiții persoana îndreptățită beneficiază de măsuri reparatorii prin echivalent constând în despăgubiri, nu se poate susține, fără a încălca principiul specialia generalibus derogant , că dreptul comun s-ar aplica cu prioritate sau în concurs cu legea specială. De asemenea, în cauză, nu se poate susține că s-ar încălca exigențele art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenție și că ar exista neconcordanță între Convenție și dreptul intern. Aceasta, deoarece jurisprudența Curții Europene lasă la latitudinea statelor semnatare ale Convenției adoptarea măsurilor legislative pe care le găsește de cuviință pentru restituirea proprietăților preluate de stat sau acordarea de despăgubiri.

Astfel, în cauza Păduraru împotriva României, s-a reținut că art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție nu poate fi interpretat ca restrângând libertatea statelor contractante de a alege condițiile în care acceptă să restituie bunurile preluate înainte de ratificarea Convenției. Dacă Convenția nu impune statelor obligația de a restitui bunurile confiscate, odată ce a fost adoptată o soluție de către stat, ea trebuie implementată cu o claritate și coerență rezonabile, pentru a evita, pe cât posibil, insecuritatea juridică și incertitudinea pentru subiecții de drept la care se referă măsurile de aplicare a acestei soluții. Incertitudinea - fie legislativă, administrativă sau provenind din practicile aplicate de autorități - este un factor important, ce trebuie luat în considerare pentru a aprecia poziția statului, care are datoria de a se dota cu un arsenal juridic adecvat și suficient pentru a respecta asigurarea obligațiilor pozitive ce îi revin.

Or, în această materie, statul a decis că restituirea în natură și acordarea măsurilor reparatorii au loc în condițiile impuse de Legea nr. 10/2001 și Legea nr. 247/2005. Prin Legea nr. 247/2005 au fost aduse o serie de modificări de substanță Legii nr. 10/2001, în special în ceea ce privește natura măsurilor reparatorii ce se cuvin persoanei îndreptățite și procedura de stabilire și acordare a acestora. Astfel, potrivit art. 1 alin. 2 din Legea nr. 247/2005, măsurile reparatorii prin echivalent vor consta în compensare cu alte bunuri sau servicii oferite în echivalent de către entitatea învestită potrivit prezentei legi cu soluționarea notificării, cu acordul persoanei îndreptățite, sau despăgubiri acordate în condițiile prevederilor speciale privind regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv.

Stabilirea cuantumului despăgubirilor, potrivit alin. 6 și alin.7 al textului de lege invocat, se face de către evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată de Comisia Centrală care, pe baza raportului evaluatorului, va proceda la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire. În ceea ce privește cuantumul despăgubirilor acordate, acestea pot face obiectul de analiză al instanței de contencios administrativ, doar după ce au fost stabilite prin decizie de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Cu privire la acest aspect, trebuie subliniat că parcurgerea unei proceduri administrative prealabile este compatibilă cu limitările acceptate de Curtea Europeană ale dreptului de acces la o instanță, aspect reamintit în recenta cauză pilot Maria Atanasiu și alții împotriva României (par. 115). Prin urmare, exigențele coerenței și certitudinii statuate de Curtea Europeană în jurisprudența sa în ceea ce privește adoptarea măsurilor reparatorii pentru bunurile preluate în mod abuziv impun autorităților statale, inclusiv celor judiciare, să respecte regulile adoptate prin legi speciale pentru restituirea în natură sau aplicarea de măsuri reparatorii.

Cu atât mai mult nu se poate vorbi de o încălcare a jurisprudenței Curții Europene după pronunțarea hotărârii pilot în cauza Maria Atanasiu împotriva României, din moment ce Statul Român a fost obligat, ca în termen de 18 luni de la data rămânerii definitive a hotărârii instanței europene, să ia măsurile care să garanteze protecția efectivă a drepturilor enunțate de art. 6 par. 1 și art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție, în contextul tuturor cauzelor similare cu cauza de față, conform principiilor consacrate de Convenție.

Nici constatarea de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului a nefuncționalității Fondului Proprietatea nu poate fi primit ca un argument al admisibilității acțiunii, deoarece procedura în fața Fondului este o procedură execuțională, care intervine după ce dreptul este stabilit prin decizia Comisiei Centrale sau hotărârea instanței, iar rolul statului, în respectarea dispozițiilor art. 6 și art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție, este acela de a-și construi un mecanism apt să asigure în mod eficient și la timp executarea hotărârilor judecătorești prin care se consacră drepturi civile persoanelor fizice. Chiar dacă, așa cum a reținut Curtea Europeană în numeroase cauze, România nu a făcut dovada eficienței funcționării mecanismului de acordare de despăgubiri, cel puțin un astfel de mecanism există și, așa cum tot Curtea europeană a arătat, în ultima vreme s-au înregistrat evoluții în ceea ce privește plata sumelor datorate.

Or, obligarea directă a Statului Român la despăgubiri reprezintă nu doar o schimbare a debitorului obligației de plată, dar și schimbarea mecanismului de achitare a despăgubirilor stabilite. Punerea în executare a hotărârilor prin care Statul, prin Ministerul Finanțelor Publice, este debitor, se face, de această dată, de la bugetul de stat, cu condiția ca acesta să prevadă sumele alocate cu titlu de executare a debitelor stabilite prin hotărâri judecătorești. Desigur, instanțele de judecată nu pot să aibă viziunea de ansamblu a legiuitorului și să realizeze studii de impact privind implicațiile financiare asupra bugetului alocat cu titlu de plată a despăgubirilor și nici nu pot institui mecanisme de eficientizare a acestor plăți.

Pe cale de consecință, nu există nici o garanție că obligarea Statului Român, prin ea însăși, ar accelera și eficientiza sistemul de acordare de despăgubiri De aceea, s-a admis recursul declarat de Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice împotriva deciziei instanței de apel, care a fost modificată în parte, în sensul că s-a admis și apelul declarat de acest pârât împotriva sentinței, care a fost schimbată, cu consecința respingerii acțiunii ca inadmisibilă față de Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice.