ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 431/2020

Ședința publică din data de 29 ianuarie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 24 septembrie 2015, pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, astfel cum a fost precizată la data de 09 decembrie 2015, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, a solicitat anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.01.2015, precum și a Deciziei de soluționare a contestației administrative nr. 53 din 28.04.2015, emise de pârât.

Prin sentința civilă nr. 51 din 13 martie 2017, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 51 din 13 martie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Recurenta-reclamantă a susținut că sunt greșite considerentele instanței de fond, prin care s-a reținut că invitația de participare nu cuprinde criteriile minime de calificare prevăzute în documentația de atribuire a contractului, precum și cele privind restricționarea participării la procedura de atribuire, prin solicitarea, în fișa de date a achiziției, a depunerii de către ofertanți a situațiilor financiare anuale aferente anilor 2006-2007, din care să rezulte existența profitului.

A arătat recurenta-reclamantă că, la data întocmirii notei de constatare a neregulilor, contractul de servicii nr. x/13.01.2009 era finalizat și implementat integral de peste cinci ani și că, pe baza acestui contract, a fost semnat contractul de finanțare nr. x/23.11.2010, la încheierea căruia AM-POR nu a identificat nereguli privind documentația de atribuire și modul de atribuire a contractului de servicii de proiectare.

Recurenta-reclamantă a susținut că prima instanță nu a luat în considerare dispozițiile O.G. nr. 79/2003 și cele ale H.G. nr. 1306/2007, aplicabile la data procedurii de atribuire a contractului de servicii, precum și la data semnării contractului de finanțare. Potrivit art. 11 alin. (2)

1

din O.G. nr. 79/2003, autoritatea competentă în gestionarea fondurilor comunitare avea obligația de a iniția procedura de constatare a creanțelor bugetare rezultate din nereguli în termen de 7 zile de la primirea sesizărilor. În cauză nu s-a făcut dovada că, la data încheierii contractului de finanțare, au fost primite sesizări pentru identificarea neregulilor, context în care prima instanță nu a motivat de ce nu a aplicat aceste dispoziții legale.

O altă critică adusă sentinței recurate privește argumentele referitoare la neretroactivitatea legii, din perspectiva Deciziei Curții Constituționale nr. 66/2015, în raport de hotărârea CJUE pronunțată în cauzele reunite C 260/14 și C 261/14. În acest sens, reclamanta a contestat argumentele primei instanțe, referitoare la faptul că inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta interesele Uniunii, susținând că prima instanță nu a analizat, concret, dacă neregula reținută în sarcina beneficiarului finanțării putea prejudicia bugetul UE.

Contrar primei instanțe, recurenta-reclamantă a susținut că, prin neregula săvârșită nu s-a adus vreun prejudiciu nici bugetului Uniunii Europene și nici bugetului de stat, iar instanța de fond nu a avut în vedere că, prin dispozițiile art. 6 alin. (3)

3

din O.U.G. nr. 66/2011, legiuitorul a prevăzut că, pentru abaterile care nu au niciun potențial impact financiar, nu se aplică reduceri procentuale. Or, intimatul-pârât nu a evidențiat, în actele contestate în cauză, care este potențialul impact financiar, astfel încât aplicarea corecției financiare nu este justificată, nefiind respectat principiul proporționalității.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 10 iulie 2017, intimatul-pârât Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației (fost Ministerului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene a invocat excepția nulității recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, în raport de sentința recurată și de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște este nefondat, pentru următoarele considerente:

Examinând punctual criticile de nelegalitate formulate de reclamantă, instanța de control judiciar constată că motivele referitoare la greșita reținere a existenței neregulilor se rezumă doar la menționarea, într-un paragraf, a dezacordului reclamantei față de concluzia primei instanțe, fără prezentarea unor critici concrete aduse sentinței recurate, respectiv a unor contraargumente menite să conducă spre reformarea soluției atacate.

În egală măsură, reclamanta se limitează la a afirma că neregula a fost constatată la o perioadă de timp îndelungată după finalizarea contractului de servicii și că nu au fost identificate nereguli de către AM-POR, la data încheierii contractului de finanțare, fără a expune un raționament juridic, respectiv o concluzie cu privire la legătura de cauzalitate între aceste aspecte și nelegalitatea actelor administrative contestate, necesară admiterii căii de atac.

Potrivit art. 483 alin. (3) C. proc. civ., recursul reprezintă o cale de atac menită să examineze conformitatea hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. Or, în lipsa unor critici efective ale reclamantei cu privire la aspectele invocate anterior, instanța de control judiciar nu poate exercita controlul de legalitate cu privire la considerentele instanței de fond, simpla concluzie succintă a nemulțumirii reclamantei nefiind suficientă pentru atingerea scopului declarării căii de atac.

Înalta Curte va respinge, ca nefondate și criticile privitoare la neaplicarea de către instanța de fond a dispozițiilor art. 11 alin. (2)

1

din O.G. nr. 79/2003 și ale H.G. nr. 1306/2007, inclusiv pe cele privind lipsa motivării înlăturării acestor texte de lege (critici care se subsumează, deopotrivă, dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.). Instanța de control judiciar constată că acest motiv de nelegalitate al actelor administrative contestate a fost formulat pentru prima dată în calea de atac a recursului, fără a face obiectul analizei instanței de fond, nefiind redat nici în cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost precizată și nici în contestația administrativă.

Prin urmare, reclamanta nu a îndeplinit rigorile procedurale ale învestirii instanței de judecată cu un motiv de nelegalitate distinct de verificat în calea acțiunii judiciare de față, iar acest set de critici de nelegalitate nu poate face obiectul cercetării în recurs, în cadrul căruia nu pot fi formulate pretenții noi, respectiv motive suplimentare de nelegalitate a actelor administrative contestate.

În raport de considerentele anterior expuse, Înalta Curte reține că principalele critici de nelegalitate ale reclamantei, formulate în recurs, cu respectarea rigorilor procedurale, se referă la încălcarea principiului neretroactivității legii civile, precum și la lipsa unor dovezi privind prejudicierea bugetelor donatoare din care provine finanțarea nerambursabilă.

Instanța de recurs constată că opinia judecătorului fondului este în acord cu jurisprudența Înaltei Curți, prin care s-a reținut că este respectat principiul neretroactivității legii civile în ipoteza aplicării corecției financiare prin acte administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, cu privire la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare (O.G. nr. 79/2003), dar și în acord cu considerentele Curții de Justiție a Uniunii Europene cuprinse în Hotărârea din 26 mai 2016, pronunțată în cauzele conexate C-260/14 și C.261/14.

În speță, actele administrative contestate vizează Contractul de finanțare nr. x din 23.11.2010, cod SMIS 7015, cu titlul "Reabilitarea, modernizarea, dezvoltarea și echiparea infrastructurii educaționale - Colegiul Național Constantin Catacuzino din Municipiul Târgoviște, jud. Dâmbovița", beneficiar Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște, finanțarea fiind acordată prin "Programul Operațional Regional 2007-2013, Axa prioritară 3 - Îmbunătățirea infrastructurii sociale. Domeniul major de intervenție 3.4 - Reabilitarea/modernizarea/dezvoltarea și echiparea infrastructurii preuniversitare, universitare și a infrastructurii pentru formarea profesională continuă".

În Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din 20.01.2015 se menționează că au fost identificate nereguli, în sensul definiției dată de art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, care constituie abaterile prevăzute în Partea I lit. B) din Anexa la aceeași ordonanță de urgență, pentru care a fost aplicată corecția financiară de 10% din valoarea Contractului de achiziție nr. x/13.01.2009, încheiat de Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște cu Societatea A. S.R.L.

Înalta Curte constată că, din perspectiva calificării faptei ca neregulă, nu există un conflict de legi în timp. Este adevărat că, prin Decizia nr. 66/2015, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora dispozițiile acestei ordonanțe se aplică pentru activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare începute după data intrării în vigoare a ordonanței, chiar dacă aceste nereguli au fost săvârșite sub imperiul O.G. nr. 79/2003. Curtea Constituțională a constatat că activitățile anterior menționate presupun atât aplicarea normelor de procedură, cât și a normelor de drept substanțial din O.U.G. nr. 66/2011 cu privire la calificarea unei fapte ca fiind neregulă/abatere și aplicarea de corecții financiare. Astfel, aprecierea legalității raporturilor juridice născute în perioada de activitate a O.G. nr. 79/2003 se realizează prin prisma noilor prevederi, cu încălcarea principiului neretroactivității legii, raportul juridic nemaifiind guvernat de legea în vigoare la data nașterii sale, ci de o lege ulterioară.

Totodată, Curtea Constituțională a avut în vedere două diferențe de reglementare de drept substanțial, respectiv cea privitoare la definirea neregulii și cea privitoare la implementarea principiului proporționalității, prin aplicarea corecțiilor/reducerilor financiare aferente proiectelor finanțate din fonduri europene și bani sau fonduri publice naționale aferente acestora, în caz de nerespectare a reglementărilor privind achizițiile.

Astfel, s-a constatat că, sub aspectul definirii neregulii, prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai severe față de prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, în sensul că se referă și la potențialitatea prejudicierii bugetului Uniunii Europene și/sau fondurilor publice naționale aferente acestora, printr-o sumă plătită necuvenit. Or, O.G. nr. 79/2003 definea neregula ca fiind abaterea care prejudiciază (cert, determinat) bugetul Uniunii Europene.

Sub aspectul corecțiilor/reducerilor aplicabile în cazul constatării neregulilor, Curtea Constituțională a reținut că dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai favorabile decât cele ale O.G. nr. 79/2003, implementând principiul proporționalității.

Considerente Curții Constituționale, care au condus la declararea neconstituționalității prevederilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, se bazează pe o analiză comparativă a celor două reglementări naționale succesive. Totuși, dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, sub imperiul cărora a fost încheiat contractul de finanțare ce formează obiectul prezentului litigiu și a avut loc acțiunea beneficiarei finanțării considerată a fi neregulă, trebuie interpretate în conformitate cu prevederile regulamentelor europene în vigoare și care au același obiect de reglementare, respectiv Regulamentul nr. 2988/95 și nr. 1083/2006 ale Consiliului. Astfel:

- conform art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene:

"constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate";

- conform art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999:

"neregularitate înseamnă orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general".

Pe cale de consecință, interpretarea conformă impune concluzia că neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

Rezultă, din aceste considerente, că acțiunea beneficiarului finanțării, socotită neregulă în aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, constituie neregulă și sub imperiul reglementării anterioare, interpretarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, conformă cu regulamentele anterior citate, determinând inexistența unei diferențe între reglementările naționale succesive și, pe cale de consecință, inexistența unui conflict de legi în timp.

În speță, este de observat faptul că acțiunea beneficiarului, care constituie situația juridică căreia i se aplică norma de drept referitoare la definirea neregulii, a constat în încălcarea unor dispoziții din dreptul național, cuprinse în O.U.G. nr. 34/2006, în forma în vigoare la data faptelor. Or, o astfel de încălcare constituie neregulă, atât potrivit O.G. nr. 79/2003, cât și potrivit O.U.G. nr. 66/2011, precum și în conformitate cu prevederile contractului de finanțare, prin care, în sensul celor expuse anterior, beneficiarul finanțării, în calitate de autoritate contractantă, și-a asumat obligația de a derula procedura de atribuire a contractelor pentru implementarea proiectului cu respectarea legislației naționale în domeniul achizițiilor publice, conform art. 9 lit. A) alin. (22) din contract.

Cât privește măsura dispusă - aplicarea unei corecții financiare cu privire la cheltuielile aferente proiectului finanțat din fonduri europene, așa cum a reținut și Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 66/2015, aplicarea acestor corecții/reduceri constituie o dispoziție din legea nouă mai favorabilă decât reglementarea anterioară din O.G. nr. 79/2003, în baza căreia constatarea neregulii ar fi atras retragerea integrală a finanțării.

Totodată, Înalta Curte are în vedere și faptul că, în jurisprudența sa, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat, în Hotărârea din 26 mai 2016, pronunțată în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14 (§ 57), următoarele:

"(...) principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale."

În acest sens, sunt edificatoare considerentele Curții de Justiție a Uniunii Europene cuprinse în hotărârea menționată anterior, conform cărora:

"53. [...] instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă, în împrejurările din cauza principală, principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice.

Luând în considerare faptul că măsura administrativă a retragerii finanțării afectată de o cheltuială necuvenită nu este nouă, fiind prevăzută și de vechea reglementare (art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 79/2003), se poate aprecia că aplicarea corecției, ca expresie a principiului proporționalității, reprezintă un efect viitor al situației juridice (neregulii) apărute sub imperiul reglementării anterioare. În acest sens pledează și argumentul că activitatea de constatare a neregulii, în cadrul căreia s-a dispus măsura administrativă a corecției a avut loc sub imperiul reglementării noi, cuprinse în O.U.G. nr. 66/2011.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile referitoare la încălcarea principiului neretroactivității legii.

De asemenea, Înalta Curte reține că argumentele recurentei-reclamante referitoare la greșita reținere de către prima instanță a existenței unui prejudiciu adus bugetului Uniunii Europene sunt nefondate.

Potrivit art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, neregula este definită ca fiind "Orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit."

În această privință, se impune a se preciza faptul că, în afară de prevederile din legislația națională, noțiunea de neregulă este definită în art. 2 pct. 7 din Regulamentul CE nr. 1083/2006, dispoziții care au aplicabilitate directă în legislația națională, ca reprezentând "orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui ofertant economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al UE, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general".

Plecând de la această definiție, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a stabilit, în jurisprudența sa, că inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta interesele financiare ale Uniunii (C-465/10 pct. 47), statul fiind în măsură să solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanțării (C-465/10 pct. 32), regula generală fiind aceea că orice abatere trebuie să conducă la retragerea avantajului obținut prin comiterea unei nereguli (C-199/03 pct. 15), dar cu aplicarea principiului proporționalității, principiu consacrat de jurisprudența acestei curți.

De altfel, în același sens, a fost adoptată, la data de 24.11.2014, soluția de principiu a secției de contencios administrativ a Înaltei Curți de Casație și Justiție, stabilindu-se că:

"în reglementarea O.U.G. nr. 66/2011, aplicarea corecției financiare pentru recuperarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora nu este condiționată de existența unui prejudiciu asupra bugetului UE/fondurilor publice naționale, cu excepția situațiilor expres și limitativ prevăzute în anexa la ordonanța de urgență în care aplicarea corecției financiare este condiționată de existența prejudiciului".

Prin urmare, susținerile reclamantei referitoare la lipsa prejudiciului sunt nefondate, deoarece obligația de restituire sau recuperare a fondurilor Uniunii Europene există în toate cazurile de constatare a unor fraude sau nereguli, fără a fi necesară probarea existenței sau producerii unui prejudiciu.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște împotriva sentinței civile nr. 51 din 13 martie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 29 ianuarie 2020.