Decizia nr. 3216/2020 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată la data de 05.09.2017, pe rolul Curții de Apel Cluj, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene și Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a solicitat instanței, obligarea pârâtelor la recunoașterea, în favoarea reclamantului, a calității de verificator de proiecte instalații electrice, incluzând în categoria instalațiilor electrice instalația electrică/rețeaua electrică aferentă unei construcții în care sau pe care este amplasată capacitatea energetică. Totodată, a solicitat obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Hotărârea instanței de fond Curtea de Apel Cluj, prin sentința nr. 37 din 22 februarie 2018, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâta ANRDE ca neîntemeiată, a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, și Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, și în consecință a obligat pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene și Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei să recunoască reclamantului calitatea de verificator de proiecte instalații electrice, incluzând în categoria instalațiilor electrice instalația electrică/rețeaua electrică aferentă unei construcții în care sau pe care este amplasată capacitatea energetică. De asemenea, a obligat pârâții la plata către reclamant a sumei de 1.050 RON cu titlul de cheltuieli de judecată.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză și motivele înfățișate Împotriva sentinței nr. 128/F/2016 din 20 septembrie 2016 a Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, au promovat recurs pârâții Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, în condițiile art. 483 C. proc. civ.

Apărările formulate Prin motivele de recurs, pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a înțeles să invoce o excepție de nelegalitate a autorizației nr. x/2014, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare prin care a solicitat, respingerea recursurilor ca nefondate și menținerea ca legală a soluției instanței de fond. In opinia sa, prima instanță a aplicat în mod corect dispozițiile legale. La rândul său, recurenta-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a formulat Răspuns la întâmpinarea depusă de intimatul -reclamant, prin care a reiterat susținerile din cererea de recurs.

Procedura derulată în recurs Recursul fiind de competența Înaltei Curți, a fost urmată procedura de filtrare prevăzută de dispozițiile art. 493 C. proc. civ. Însă, prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 27 noiembrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 24 iunie 2020, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului 1. Motivele de fapt și de drept relevante Prin recursul declarat de către ANRDE întemeiat în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. s-a criticat în principal greșita respingere a excepției lipsei calității sale procesuale pasive pe care această autoritate a invocat-o. Pe fondul pricinii s-a criticat soluția pentru ignorarea modificărilor legislative ale unor acte normative cu forță juridică superioară Ordinului ANRE nr. 116/2016. Odată cu aprobarea Regulamentului prin Ordinul ANRE nr. 11/2013, ANRE a avut în vedere faptul că, în aplicarea legii, celelalte entități emitente de autorizații care activau la acea dată (Ministerul Economiei și Comerțului, Ministerul Lucrărilor Publice și Amenajării Teritoriului), precum și urmașele lor de drept vor înceta această activitate cu privire la instalațiile electrice. Cu toate acestea, chiar și în condițiile prevederilor legale menționate anterior, au existat multe sesizări ale persoanelor fizice cu privire la faptul că Ministerul Dezvoltării Regionale (fostul Minister al Lucrărilor Publice și Amenajării Teritoriului - MLPAT) a continuat, chiar și după aprobarea Ordinului nr. 11/2013 să acorde atestările profesionale de verificator de proiecte și expert tehnic pe domeniul instalațiilor, incluzând și instalațiile electrice (domeniul Ie), având la bază Legea nr. 10/1995, H.G. nr. 925/1995 și Ordinul MLPTL nr. 777/2003. De asemenea, la ANRE au fost primite multe sesizări și reclamații ale persoanelor fizice cu privire la faptul că Inspectoratul de Stat în Construcții., precum și emitenți ai autorizațiilor de construire (primării, consilii județene), nu recunosc calitatea de verificator de proiecte autorizat ANRE pentru domeniul instalațiilor electrice (similar cu domeniul Ie). Spre exemplificare, am anexat întâmpinării depuse la dosarul de fond, o parte din sesizările menționate anterior și răspunsurile transmise de ANRE la acestea. Astfel, având în vedere aspectele menționate cu privire la evoluția cadrului legislativ și normativ, precum și sesizările și reclamațiile primite, ANRE a transmis în perioada 2013-2015 adrese către entitățile implicate (ISC, MDRAP) în scopul clarificării atribuțiilor și a cadrului de reglementare (corespondența este anexată prezentei). Totodată s-a arătat că instanța de fond a omis să facă referire la toată succesiunea de acte normative ce au apărut ulterior apariției Legii nr. 123/2012 și care au concurat Ia eliminarea emiterii de către ANRE a autorizației ce face obiectul prezentei cauze. Ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 123/2012, au apărut două modificări ale legislației incidente cauzei, astfel: Prin Legea nr. 177/2015 a fost modificată și completată Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții, în sensul că, prevederile acesteia se aplică atât construcțiilor cât și instalațiilor aferente acestora, printre care și instalațiile electrice (alin. (2) al art. 2). În baza Legii nr. 10/1995 modificate a fost emis Ordinului MDRAP nr. 1895/31.08.2016 pentru aprobarea Procedurii privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția lucrărilor de construcții (...) reglementare care prevede acordarea de către Inspectoratul de Stat în Construcții (ISC) a calității de responsabil tehnic cu execuția pe subdomenii de autorizare-instalații electrice și rețele electrice, Prin O.U.G. nr. 100/2016 a fost modificată și completată Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismului, precum și Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, în sensul că la art. 3 alin. (1) lit. c) se specifică faptul că autorizația de construcție se eliberează și pentru branșamente și racorduri la rețele de utilități. Ca urmare a acestor modificări ale cadrului legislativ, ulterioare apariției Legii nr. 123/2012, pentru evitarea dublei autorizări și pentru a nu fi afectată legalitatea si calitatea prestațiilor realizate de persoanele fizice autorizate, prin nerecunoașterea calității lor de către MDRAP, ISC, ISU și emitenții de autorizații de construire, ANRE a modificat, prin Ordinul nr. 116/2016, Regulamentul pentru autorizarea electricienilor, verificatorilor de proiecte, responsabililor tehnici cu execuția, precum și a experților tehnici de calitate și extrajudiciari în domeniul instalațiilor electrice - aprobat prin Ordinul președintelui ANRE nr. 11/2013. Astfel, s-au realizat următoarele modificări: - introducerea noțiunii de instalație electrică tehnologică (instalație electrică care este parte a unei capacități energetice, diferită de instalația electrică/rețeaua electrică aferentă unei construcții în care sau pe care este amplasată capacitatea energetică), cu referire la domeniul aferent autorizării ca verificator de proiecte și expert tehnic de calitate și extrajudiciar, astfel încât să fie evitată, prin delimitarea de competențe, suprapunerea cu domeniul deja, și în continuare, aflat sub reglementarea MDRAP; - renunțarea la autorizarea responsabililor tehnici cu execuția de către ANRE, având în vedere intrarea în vigoare a Ordinului nr. 1895/31.08.2016, autorizațiile pentru această activitate fiind emise de către Inspectoratul de Stat în Construcții, atât pentru domeniul instalațiilor electrice aferente construcțiilor, cât și pentru domeniul rețelelor electrice. Având în vedere cele prezentate anterior, rezultă faptul că modificările aduse de Ordinul 116/2016 au avut ca scop punerea în acord a reglementării cu legislația în domeniul construcțiilor și, în opinia ANRE, sunt în favoarea verificatorilor de proiecte, deoarece pentru a putea profesa, pentru cazul instalațiilor electrice aferente construcțiilor aceștia nu mai trebuie să dețină decât autorizare MDRAPFE (anterior fiind necesare ambele autorizări, ANRE și MDRAPFE), în timp ce pentru cazul instalațiilor electrice tehnologice e suficientă doar autorizarea de către ANRE. Recursul MADRP este întemeiat în drept de asemenea pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Recurentul a apreciat greșită soluția primei instanțe întrucât autorizarea verificatorilor de proiecte pentru verificarea proiectelor de instalații electrice sau părți din cadrul unor proiecte complexe nu includea și lucrările de instalații tehnice aferente construcțiilor. Astfel au fost nesocotite prevederile art. 96 alin. (6) și 7din Legea nr. 123/2012 a energiei electrice și a gazelor naturale. Instanța de fond s-a limitat doar la considerente de ordin general, fără a indica în concret textul de lege care îi susține opinia și fără a arăta raționamentul prin care a verificat corespondența competențelor. În acest context recurenta a invocat excepția de nelegalitate a Autorizației nr. x/2014, arătând că autorizarea acestei competențe revenea MDRAP din anul 2003 și revine în continuare, ANRE având doar prerogativa autorizării privind verificarea lucrărilor aferente instalațiilor electrice aparținând SEN. Conform art. 21 alin. (1) din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții, ale H.G. nr. 925/1995 pentru aprobarea Regulamentului de verificare și expertizare tehnică de calitate a proiectelor, a execuției lucrărilor și a construcțiilor și ale Ordinului MLPTL nr. 777/2003 pentru aprobarea reglementării tehnice "îndrumător pentru atestarea tehnico-profesională a specialiștilor cu activitate în construcții", MDRAP organizează atestarea tehnico-profesioanală a specialiștilor care desfășoară activitate în construcții - verificatori de proiecte, experți tehnici - pe domenii/subdomenii de construcții și pe specialități pentru instalațiile aferente construcțiilor, inclusiv pentru comeptența de verificator de proiecte în specialitatea le - instalații electrice aferente construcțiilor. În ceea ce privește competențele ce au revenit ANRE până la modificările aduse prin Ordinul ANRE nr. 116/2016 a Ordinului ANRE nr. 11/2013, trebuie pornit în primul rând de la definiția SEN. Astfel, potrivit art. 3 pct. 77 din Legea nr. 123/2012, prin sistem electroenergetic național (SEN) se înțelege: sistemul electroenergetic situat pe teritoriul național; SEN constituie infrastructura de bază utilizată în comun de participanții la piața de energie electrică. Prin art. 96 alin. (6) din Legea nr. 123/2012, s-a stabilit astfel: "(6) în scopul simplificării procedurilor birocratice de autorizare, autorizarea persoanelor fizice care desfășoară activități de proiectare, verificare și execuție a lucrărilor aferente instalațiilor electrice aparținând SEN se realizează numai conform reglementărilor emise de ANRE, cu respectarea prevederilor prezentului titlu." Așadar, competențele de autorizare ale ANRE au fost încă de la început exclusiv pentru instalațiile electrice aparținând SEN, nu și instalații electrice aferente construcțiilor. De altfel, trebuie observat că Ordinul ANRE 11/2013 a fost emis în aplicarea art. 96 alin. (6) din Legea nr. 123/2012, care limitează sfera de autorizare ANRE la instalațiile electrice aparținând SEN. S-a reținut că Legea este aceea care arată ce se desemnează prin SEN, respectiv infrastructura de bază utilizată în comun de participanții la piața de energie electrică, delimitarea față de instalațiile electrice aferente construcțiilor (obiectul MDRAP de autorizare) rezultând din utilizarea sintagmei infrastructura de bază utilizată în comun. în aceste condiții, nu se poate aprecia că instalațiile electrice aferente construcțiilor constituie infrastructură de bază ce se utilizează în comun, întrucât se exclud reciproc. Însă, în mod contrar, ANRE a înțeles si a aplicat greșit dispozițiile art. 96 alin. (6) din Legea nr. 123/2012, procedând la emiterea de autorizații precum cea în cauză, de la momentul emiterii Ordinului ANRE nr. 11/2013 până la modificările aduse prin Ordinul ANRE nr. 116/2016, deși nu îi reveneau prin lege asemenea competențe. Această situație a fost recunoscută implicit de ANRE, care a emis în această perioadă de timp opinii contradictorii asupra acestei problematici, potrivit corespondenței purtate cu intimatul-reclamant. În acest sens, se regăsește la dosar adresa nr. x/16.12.2014, prin care ANRE apreciază că autorizează verificatorii de proiecte pentru verificarea proiectelor de instalații electrice sau părți din cadrul unor proiecte complexe (incluzând și lucrările de instalații electrice aferente construcțiilor), în baza Ordinului ANRE nr. 11/2013. Poziția este confirmată și prin adresa nr. x/23.03.2015. Însă, prin adresa nr. x/10.04.2017, ANRDE evocă modificări ale cadrului legislativ incident (Legea nr. 177/30.03.2015 de modificare și completare a Legii nr. 10/1995; O.U.G. nr. 100/15.12.2016 de modificare și completare a Legii nr. 350/2001), reținându-se că: "pentru evitarea dublei autorizări și pentru a nu fi afectata legalitatea și calitatea prestațiilor realizate de persoanele fizice autorizate, prin nerecunoașterea calității lor de către MDRAP, ISC, ISU și emitenții de autorizații de construire, ANRE a modificat, prin Ordinul nr. 116/2016, Regulamentul pentru autorizarea electricienilor, verificatorilor de proiecte, responsabililor tehnici cu execuția, precum și a experților tehnici de calitate și extrajudiciari în domeniul instalațiilor electrice aprobat prin Ordinul președintelui ANRE nr. x. Astfel, s-au realizat următoarele modificări referitoare la subiectul în discuție, și anume: (...) Introducerea noțiunii de instalație electrică tehnologică (instalație electrică care este parte a unei capacități energetice, diferită de instalația electrică/rețeaua electrică aferentă unei construcții în care sau pe care este amplasată capacitatea energetică), cu referire la domeniul aferent autorizării ca verificator de proiecte și expert tehnic de calitate și extrajudiciar, astfel încât să fie evitată, prin delimitarea de competențe, suprapunerea cu domeniul deja, și în continuare, aflat sub reglementarea MDRAP;". Ceea ce trebuie remarcat din aceste modificări este faptul că nu legea este aceea care a fost modificată (art. 96 alin. (6) din Legea nr. 123/2012), ci ordinul de aplicare a acesteia emis de către ANRDE (Ordinul nr. 11/2013 modificat prin Ordinul nr. 116/2016, ceea ce denotă că, în realitate. ANRDE este autoritatea care a interpretat greșit prevederile art. 96 alin. (6) din Legea nr. 123/2012. încălcând competentele de autorizare ale MDRAP. Raportat la această excepție recursul MDRAP opinează în sensul că în condițiile aplicării greșite de ANRE a prevederilor art. 96 alin. (6) din Legea nr. 123/2012 privind emiterea autorizației în cauză, rămân fără suport aprecierile instanței de fond, în sensul că intimatului-reclamant îi este recunoscută calitatea de verificator de proiecte și în ceea ce privește lucrările de instalații tehnice aferente construcțiilor, în considerarea faptului că, la data modificărilor legislative, dar și prezent, autorizarea reclamantului era și este în perioada de valabilitate, că Ordinului ANRE nr. 116/2016 nu conține norme tranzitorii privind situația autorizațiilor aflate în perioada de valabilitate și că autorizația nu a fost revocată de emitent și nici anulată de instanță, competența autorizației nu a cunoscut nicio modificare a obiectului de autorizare. Câtă vreme autorizarea competențelor privind verificatori de proiecte pentru instalațiile aferente construcțiilor a aparținut și aparține MDRAP, atribuție stabilită de lege, instituția noastră nu poate fi obligată să recunoască competențe acordate de ANRE, intimatul-reclamant având posibilitatea de a participa la examenul de atestare organizat de MDRAP. Astfel fiind, în aprecierea atingerii aduse principiului neretroactivității legii, prima instanță a pornit de la o premisă eronată, rezultată din aplicarea greșită de ANRE a prevederilor art. 96 alin. (6) din Legea nr. 123/2012, respectiv aceea că autorizarea realizată de ANRE în baza acestora includea și lucrările de instalații tehnice aferente construcțiilor. Or, încălcarea sau nu a principiului neretroactivității legii nu poate fi analizată decât în raport de respectarea legii, însă în cazul nostru a intervenit o nesocotire a acesteia. Considerând însă că aplicarea Legii nr. 123/2012 s-a realizat în mod just de ANRE, trebuie reținut că norme legale ce au intervenit în privința activității de verificator de proiecte (Ordinul ANRE nr. 116/2016) nu cuprind dispoziții tranzitorii asupra menținerii valabilității documentelor de atestare anterior obținute, astfel încât a fost respectat principiul aplicării imediate a legii noi (autorizarea de MDRAP), împrejurare față de care nu se poate considera că a intervenit o încălcare a principiului neretroactivității legii, întrucât ultraactivitatea trebuie stipulată expres. Analizând cu prioritate excepția de nelegalitate a autorizației nr. x/2014 s-a afirmat de către MDRAP că autorizarea acestei competențe revenea MDRAP din anul 2003, ANRE - emitentul actului putând elibera autorizații doar pentru verificarea lucrărilor aferente instanțelor electrice aparținând SEN. Astfel, s-a reținut că Legea este aceea care ne arată ce se desemnează prin SEN, respectiv infrastructura de bază utilizată în comun de participanții la piața de energie electrică, delimitarea față de instalațiile electrice aferente construcțiilor (obiectul MDRAP de autorizare) rezultând din utilizarea sintagmei infrastructura de bază utilizată în comun. în aceste condiții, nu se poate aprecia că instalațiile electrice aferente construcțiilor constituie infrastructură de bază ce se utilizează în comun, întrucât se exclud reciproc. În realitate, niciun act normativ nu face o asemenea distincție. Ceea ce se pretinde a fi o contradicție între Legea generală nr. 10/1995 a calității în construcție și Legea specială ulterioară nr. 123/2012 a energiei electrice și gazelor este în realitate rezolvat normativ Legea nr. 24/2000 în favoarea secundei legi, astfel că raportat la momentul emiterii autorizației, aceasta a fost legal întocmită. Astfel, raportat la data emiterii autorizației, excepția de nelegalitate nu poate fi primită. Raportat la motivele de fond din recursul MDRAP altele decât cele decurgând din nelegalitatea autorizației s-a susținut că MDRAP nu poate fi obligată să recunoască competența acordată de ANRE. Trebuie reținut că ulterior emiterii autorizației în anul 2014, în anul 2015, se modifică prin Legea nr. 177/30.03.2015 dispozițiile Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcții, în sensul că, prevederile acesteia se aplică atât construcțiilor cât și instalațiilor aferente acestora, printre care și instalațiile electrice. Astfel, potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 10/1995, astfel cum a fost modificată 2. (1) Prevederile prezentei legi se aplică construcțiilor și instalațiilor aferente acestora, (...) (2) Instalațiile prevăzute la alin. (1) cuprind instalațiile electrice, sanitare, termice, de gaze, de ventilație, de climatizare/condiționare aer, de alimentare cu apă și de canalizare, exclusiv instalațiile, utilajele și echipamentele tehnologice din interiorul sau exteriorul construcțiilor." De asemenea, tot ulterior apariției Legii nr. 123/2012, prin O.U.G. nr. 100/15.12.2016 a fost modificată și completată Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismului, precum și Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, în sensul că la art. 3 alin. (1) lit. c) se specifică faptul că autorizația de construcție se eliberează si pentru branșamente și racorduri la rețele de utilități. Dat fiind că actele normative ulterioare intrării în vigoare a Legii nr. 123/2012 menționate nu stabilesc în sarcina ANRE obligații în ceea ce privește eliberarea autorizațiilor de verificator de proiecte instalații electrice, inclusiv instalația electrică/rețeaua electrică aferentă unei construcții în care/pe care este amplasată capacitatea energetică. Rezultă că, la acest moment eliberarea autorizațiilor de verificare a proiectelor instalațiilor electrice aferente unei construcții revine MDRAP. În aceste condiții autorizațiile emise nu ar fi recunoscute pe durata termenului de valabilitate, însă nu există nicio dispozițiile care să oblige pârâta MDRAP să le reînnoiască în condițiile noilor prevederi legale. Cât privește o așa-zisă atingere adusă principiului neretroactivității legii, nu se pune problema din aceasta perspectivă, problema autorizării putând fi tratată diferit distinct de cei doi pârâți. În fond, o autorizație valabilă și-a menținut efectele până când un act normativ nou a impus alte condiții, astfel că valabilitatea sa nu putea fi tratată de modalitatea pretinsă de reclamant, astfel că cererea sa nu apare în opinia instanței de recurs ca întemeiată. În ceea ce privește recursul ANRE, problema reală criticată este cea a respingerii excepției lipsei calității sale procesuale pasive, celelalte aspecte invocate fiind doar aspecte punctuale, Instanța de fond a respins excepția cu motivarea că obiectul dedus judecății presupune analiza și interpretarea limitelor autorizației verificatorilor de proiecte de instalații electrice nr. 709/17.01.2014 emise pe numele reclamantei chiar de către ANRE. Criticile din recurs au arătat că ANRE nu este titulara obligației la a cărei îndeplinire a tins intimatul A.. Aspectul în sine, într-o acțiune de tip ideal este real. Însă în realitate, așa cum a arătat și instanța de fond reclamantul solicită extinderea drepturilor conferite de autorizația de verificator pe care o deținea nr. 709/17.11.2019 emisă de ANRE, pârâta recurentă devenind parte datorită modificării competențelor legale în a emite acest gen de autorizație. În aceste condiții cum referirile porneau de la valabilitatea și limitele emiterii autorizației, a se vedea în ce sens și excepția de nelegalitate mai sus analizată, excepția lipsei calității procesuale pasive a ANRE a fost corect respinsă. 2. Temeiul de drept al soluției adoptate în recurs Cum în raport de motivele invocate, recursul MDRAP apare ca încadrându-se în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte îl va admite, iar în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., va casa în parte sentința respingând acțiunea reclamantului. Motivele invocate de ANRE neîncadrându-se în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta curte în temeiul art. 496 C. proc. civ. va respinge recursul acesteia,