ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5399/2019

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată, la data de 9 decembrie 2016, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta societatea A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale:

- anularea Deciziei nr. 18 din 20 octombrie 2016 privind soluționarea contestației formulate împotriva titlului de creanță stabilit prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 22 iulie 2016;

- anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 22 iulie 2016 pentru cererea de finanțare nr. x - Ordin de finanțare nr. x și x - Ordin de finanțare nr. x din 5 septembrie 2011 cu titlul Acvacultura durabilă Situl Natura 2000 - ROSPA 0105 Valea Mostiștei-Acumularea Iezer;

- exonerarea sa de la plata creanței bugetare rezultată din constatarea neregulilor în cuantum de 1.549.000 RON,

S-au solicitat cheltuieli de judecată.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Prin Sentința civilă nr. 1080 din 28 martie 2017, Curtea de Apel București a respins acțiunea ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta societatea A. SRL a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și, rejudecând pe fond, admiterea acțiunii, astfel cum a fost formulată.

În motivarea opțiunii sale procesuale reclamanta a susținut următoarele:

Raționamentul avut în vedere de judecătorul fondului cât și concluzia la care s-a ajuns în baza acestui raționament sunt greșite în opinia recurentei, interpretarea probațiunii din dosar este neconformă cu realitatea și pe cale de consecința soluția pronunțată este rezultatul aplicării greșite a normelor de drept material.

Proiectul în discuție prevedea posibilitatea acordării unor despăgubiri pentru Situl Natura 2000, pentru o perioada de maxim 2 ani conform prev. art. 30 din Regulamentul CCE 1198/2006, chiar daca din punct de vedere formal reclamanta a depus două cereri pentru fiecare an în parte, procedura urmată fiind acceptată în mod expres de intimată, care nu a constatat absolut nici o neconformitate pe tot parcursul derulării celor doua proiecte.

Se reține în mod nelegal în procesul-verbal contestat, raționament îmbrățișat și de instanța de fond că neregula ar consta în faptul ca beneficiarul "a solicitat prime pentru compensarea pierderilor de producție înregistrate în cadrul amenajării piscicole Sultana în valoare totala de 3.098.000 RON (1.549.000 RON + 1.549.000 RON), valoare calculată pentru o suprafața de - 1549 Ha, la o compensație de 1000 RON/Ha, pentru fiecare an în parte (2008 și 2009) și nu calcularea unei singure compensații pentru o perioada de maxim 2 ani, nerespectând astfel prevederile legislației comunitare și naționale și anume art. 30 al Regulamentul CE nr. 1198/2006 al Consiliului privind Fondul European pentru Pescuit precum și Deciziei Comitetului de Monitorizare nr. 16/2010".

Atât organul de control dar și instanța de fond definesc în mod greșit neregula în temeiul art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, în ciuda faptului că în speța sunt aplicabile prev. art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 79/2003 având în vedere prevederile Deciziei nr. 66 din 26 februarie 2015 a Curții Constituționale.

În acest sens sunt relevante și prevederile din Contractului de finanțare (făcând aici referire generică la ambele Ordine de finanțare ce au format obiectul controlului) - art. 10 neregula are înțelesul prevăzut de O.G. nr. 79/2003.

Din analiza art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 79/2003 rezultă ca existența neregulii este condiționată de producerea în mod efectiv a unui prejudiciu bugetului general al Comunității Europene și/sau bugetelor administrate de aceasta. Din modul de redactare a textului de lege rezultă că prejudiciul trebuie să fie cert, nu eventual, iar repararea acestuia presupune în mod obligatoriu dovedirea de către partea care îl invocă, respectiv pârâta, a existenței actuale a acestuia, precum și a cuantumului prejudiciului.

Din actele depuse de intimata nu rezulta în mod concret și efectiv în ce modalitate a fost prejudiciat bugetul comunitar în condițiile în care din verificarea prevederilor Ghidului Solicitantului Măsura 2.2 și a Regulamentului nr. 1198/2006 rezulta doar că plata compensatorie nu poate depăși 2 ani de la instituirea limitărilor impuse de includerea zonei în Sit Natura 2000.

Organul de control a încercat în mod nelegal să speculeze procedura pe care am urmat-o în încercarea de a-și motiva culpa exclusivă, prin crearea aparenței că cea de-a doua cerere de finanțare depusă în anul 2011 s-ar suprapune ca perioada pentru care s-a solicitat despăgubirea, cu prima cerere depusa în anul 2010, împrejurare care nu corespunde adevărului, încercând totodată să convingă de faptul că dreptul la despăgubire s-ar cuveni doar pentru un singur an.

Compensația pentru pierderile de producție a fost acordata în baza prev. art. 30 din Regulamentul CE nr. 1198/2006, raționamentul și finalitatea urmărită de legiuitor nefiind aceea de a stabili că se poate face doar o sigura cerere, sau două, ci esența este ca aceasta compensație să nu depășească doi ani de la data instituirii sitului natura 2000.

În atare situație, se consideră ca situația reclamantei nu contravine nici prevederilor din Ghidul Solicitantului pe măsura 2.2 și cu atât mai puțin prevederilor Regulamentului CE nr. 1198/2006, care stabilește că plata compensatorie nu poate depăși 2 ani de la instituirea limitărilor impuse de includerea zonei în sit Natura 2000, aceasta dispoziție fiind respectată întocmai.

De asemenea, o interpretare potrivit căreia plata nu se putea referi la doi ani, ci doar la un singur an dintre cei doi, ulterior constituirii Sit Natura 2000 este nelegală, excesivă și contravine întru-totul intenției legiuitorului european care a redactat textul regulamentului.

Pentru a argumenta acest raționament greșit, instanța de fond preia în mod superficial și neverificat logica urmată de organul de control care speculează ca prima cerere formulată de reclamantă ar fi cuprins compensația aferentă ambilor ani, respectiv 2008 și 2009, iar cea de-a doua cerere din 2011, ar fi doar o reluare a cererii de finanțare, cu privire la anul 2009.

Combaterea acestui tip de raționament se face chiar printr-un simplu calcul matematic al suprafeței de teren afectată (1549 ha) și valoarea la care era reclamanta îndreptățită de 1.000 RON/ha, se poate lesne observa ca suma aferenta ordinului de finanțare nr. x din 2010 cuprinde doar compensația pentru un singur an, respectiv anul 2008, iar suma aferenta Ordinului de finanțare nr. x din 2011 cuprinde compensația pentru anul 2009.

Pe de altă parte, din simpla lecturare a celor doua cereri de finanțare se va putea observa ca reclamanta în cererea de finanțare din 2010 nu a solicitat decât acordarea de despăgubiri conform legii fără nici un fel de specificare a perioadei, iar în cererea din 2011 a solicitat despăgubiri doar pentru anul 2009.

Expertiza nu își propune să calculeze suma totală a despăgubirilor care era stabilită deja prin Decizia Comitetului de Monitorizare nr. 16 din 2 martie 2010 modul de calcul fiind în doi pași, suma primei la hectar fiind de 800 RON/ha pentru pierderii suferite de pana la 35% și de 1.000 RON/ha pentru cele de peste 50%, iar în acest document nu se specifica niciunde că s-ar face o medie a celor doi ani, expertiza stabilind doar daca reclamanta a suferit în fiecare an pierderi și în ce valoare procentuală se încadrează acestea.

Nu corespunde adevărului nici susținerea din procesul-verbal contestat cu privire la Declarația pe propria răspundere data în data de 29 iunie 2011 prin care se menționează ca aceasta nu ar fi fost conformă cu realitatea, declarația fiind în perfectă concordanță cu cele doua cereri de finanțare. Reprezentantul legal al reclamantei a dat aceasta declarație în mod responsabil și cu bună-credință, declarația este în totală concordanță cu realitatea dat fiind faptul că prima cerere a vizat doar despăgubirile aferente anului 2008 și ea nu a fost data sub nicio formă pentru a distorsiona în vreun fel realitatea.

Instanța de fond motivează în mod greșit și faptul că acordarea primei cuvenită subscrisei pentru cei doi ani ar încalcă prevederile Deciziei nr. 16/2010 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013. Până în anul 2013 modul efectiv de calcul pe baza indicațiilor exprese ale intimate s-a realizat prin însumarea celor doi ani consecutivi.

Acest raționament și această modalitate de calcul au fost susținute de însăși AM POP care a oferit chiar și explicații suplimentare cu privire la modul de calcul al despăgubirilor, aspect care rezultă din adresa răspuns nr. x din 21 iunie 2010, în care se specifica în mod clar că aceste compensații se calculează pentru fiecare an în parte și apoi se însumează pentru a obține totalul compensației unice.

O clarificare a modului de acordare a despăgubirilor în sensul acordării unei singure compensații a fost inițiată mult mai târziu prin Decizia nr. 43 din 12 iulie 2013 a Comitetului de Monitorizare, decizie care însa nu are aplicabilitate în cazul de față în temeiul principiului de drept "tempus regit actum."

Având în vedere cele de mai sus, societatea A. SRL nu a primit o compensație multianuală, așa cum se retine de Curtea de Apel București, ci a primit compensație, ce însumează pierderile pentru cei 2 ani consecutivi, respectiv anii 2008 și 2009, fapt care rezultă în mod evident din calculul final al sumei totale primite raportat la suprafața de luciu de apă afectată.

Din procesul-verbal contestat nu rezultă nicio culpa din partea reclamantei, iar analiza făcută după 5 - 6 ani de la data emiterii Ordinelor de aprobare a primei/compensației nerambursabile, cu privire la constatarea pretinselor abateri, nu este de fapt o analiză reala a implementării și derulării acestor proiecte ci ea se bazează doar pe o interpretare diferită, exagerată și eronată a dosarului analizat, făcută de același organism care a analizat eligibilitatea proiectului încă din anii 2010, respectiv 2011.

Contrar susținerilor Curții de Apel București, se consideram, ca în speța sunt aplicabile dispozițiile art. 5 alin. (3) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului, care prevăd ca "obligația de rambursare prevăzută la alin. (1) nu se aplică în cazul în care plata a fost efectuată ca urmare a unei erori a autorității competente sau a unei alte autorități și atunci când eroarea nu ar fi putut fi depistată de beneficiar în mod rezonabil."

Astfel, eroarea Autorității contractante, intervenite după momentul de declarare a eligibilității proiectului în procesul de desfășurare a acestuia și conduce, în mod firesc, la imposibilitatea de sancționare a beneficiarului fondurilor europene, pentru săvârșirea respectivei erori.

Mai mult, Ordinul de finanțare nr. 54 din 1 decembrie 2010 și-a încetat aplicabilitatea, proiectul fiind ajuns la final după cei cinci ani de monitorizare de la efectuarea ultimei plăți. Având în vedere că ultima plata s-a făcut la data de 28 decembrie 2010 se consideră ca la data de 28 decembrie 2015 acest ordin a încetat sa își mai producă afecte juridice, fiind ajuns la final, ultima vizita pe teren efectuata în temeiul acestui ordin de către pârâtă a fost în data de 18 noiembrie 2015, ocazie cu care proiectul aferent s-a încheiat în condiții perfect conforme.

Și Ordinul de finanțare nr. x din 5 septembrie 2011 a avut ultima vizită în teren la data de 3 iunie 2016, ocazie cu care și acesta s-a încheiat în condiții conforme.

Or, nu se poate specula în anul 2016 că documentațiile depuse unor proiecte finalizate nu ar fi fost conforme în ciuda faptului că sub imperiul perioadei de monitorizare nu s-a invocat niciodată vreun aspect de nelegalitate, a veni să solicite în mod neîntemeiat doar sumele de bani neprescrise aferente Ordinului de Finanțare nr. 139/2011, în ciuda faptului că argumentele care conduc la solicitarea restituirii vizează în esență și Ordinul de Finanțare cu documentele aferente nr. 54/2010, reprezintă un abuz și un exces de putere.

Din raportul de vizită pe teren nr. 324 din 14 decembrie 20140 aferent Ordinului nr. 54/2010 se specifică de către intimata că compensația financiară se acordă pentru anul 2008, iar din Raportul de vizită nr. 1086 din 19 septembrie 2011 aferent Ordinului nr. 139/2011 se specifică că compensația financiară se acordă pentru anul 2009.

În mod greșit instanța de fond își sprijină motivarea pe considerentele parțiale ale Deciziei nr. 683/2016 a CCR având în vedere faptul că temeiul juridic al acțiunii reclamantei nu are la bază Legea privind unele masuri referitoare la plățile beneficiarilor Sit Natura 2000, care este vizată prin menționată.

Admiterea excepției de neconstituționalitate adusă la cunoștință instanței de judecată nu poate atrage vreo consecință juridică cu privire la litigiul dedus judecății pentru motivele invocate de instanța de fond.

Analiza temeiniciei sau netemeiniciei acordării compensațiilor primite în temeiul prevederilor art. 30 din Regulamentul nr. 1198/2006 nu revine CCR, ci în mod exclusiv instanței de contencios administrativ care va analiza fiecare speța în mod particular și obiectiv.

Doar în acest sens trebuie interpretat caracterul obligatoriu al deciziei CCR nr. 683/2016.

Or, instanța de fond nu a limitat considerentele Deciziei CCR la analiza strictă a constituționalității viitoarei legi supuse controlului ci a folosit în mod trunchiat o parte din considerentele Curții Constituționale pe care le-a perceput ca general obligatorii și le-a interpretat într-o manieră proprie și nelegală raportat la chestiuni care țin în mod evident de fondul cauzei cu privire la care CCR nu s-a pronunțat în mod concret, neputând face o analiză de fond a problemei dedusă spre judecată.

Se mai solicită o reanalizare efectivă a argumentelor reclamantei, omise de instanța de fond, conform cărora răspunderea pentru săvârșirea acestei nereguli aparține doar AMPOP și sancționarea acesteia reprezintă un exces de putere publică în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, pârâta invocând propria turpitudine.

Analiza proiectului, s-a finalizat cu adresa de acceptare a proiectului, iar nu cu o scrisoare de respingere a proiectului.

Se consideră că atitudinea de control ulterior se datorează ambiguității/neclarității Ghidului solicitantului pentru măsura 2.2, care cuprinde dispoziții contradictorii și dă posibilitate de interpretare arbitrara a îndrumărilor care se regăsesc în textul UE.

Măsura aplicată de AM POP, constând în retragerea finanțării în suma de 1.549.000 RON întrunește elementele unei exercitări abuzive a dreptului de apreciere, constituind un exces de putere publica în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, având un evident caracter disproporționat în raport cu împrejurările pe care s-a întemeiat și cu interesul public urmărit, toate acestea pe fondul propriei culpe a instituției publice chemate să verifice existența sau nu a unor nereguli.

În ipoteza în care s-ar aprecia, prin absurd, ca în speța ar fi existat într-adevăr o neregulă, Statul Roman, prin instituțiile și reprezentanții săi (AM POP și funcționarii care au verificat cererea de finanțare, a emis ordinul de finanțare etc) este răspunzător, în mod solidar cu aceștia, fata de reclamantă, pentru modul în care au aplicat legislația europeană atunci când au aprobat cererile de finanțare.

Se mai susține și aplicarea greșită a prevederilor art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011 referitoare la nemotivarea procesului-verbal contestat, deoarece organul de control nu indică în concret temeiul de drept al acestuia constând în textele de lege încălcate de societatea noastră în relația cu autoritatea contractantă, dar nici împrejurările concrete de fapt care ar atrage retragerea despăgubirilor acordate. Se invocă doar acte administrative care nu-i sunt opozabile (Nota de control nr. x din 18 septembrie 2014 aprobată de ministrul agriculturii și dezvoltării rurale, punctul de vedere al departamentului Antifraudă cuprins în Adresa nr. x din 25 septembrie 2015) și texte de lege din tratatul UE care impută o eventuală neregulă săvârșită de Statul Român, de care acesta este în mod exclusiv culpabil.

Or în atare situație, susținerile din procesul-verbal contestat sunt greșite având în vedere că simpla enumerare a unor acte normative și indicarea unor adrese provenite de la alte instituții și o descriere generica a unei stări de fapt, străină de conduita reclamantei, nu reprezintă o motivare în drept și în fapt, astfel că nu sunt respectate prev. art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011.

Odată cu cererea de recurs, recurenta-reclamantă a formulat, în temeiul art. 267 din Tratatul pentru Funcționarea Uniunii Europene, și cerere de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene cu pronunțarea unei hotărâri preliminare cu privire la modul de interpretare și aplicare a dispozițiilor articolului 30 alin. (5) lit. c) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 al Consiliului din 27 iulie 2006 privind Fondul European de Pescuit, JO L 223, 15 august 2006.

Recurenta a formulat următoarele întrebări:

1.4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinare pârâtul - intimat Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a solicitat în principal anularea recursului, justificat de împrejurarea că motivele de critică nu se circumscriu motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar în subsidiar respingerea recursului ca nefondat, apreciindu-se că hotărârea instanței de fond este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material aplicabile.

În dezvoltarea apărărilor sale intimatul a susținut următoarele:

Referitor la aplicabilitatea dispozițiilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului, care prevăd că "obligația de rambursare prevăzută la alin. (1)1 nu se aplică în cazul în care plata a fost efectuată ca urmare unei erori a autorității competente sau a unei alte autorități și atunci când eroarea nu ar fi putut fi depistată de beneficiar în mod rezonabil", se precizează că Autoritatea de Audit - din cadrul Curții de Conturi, prin adresa nr. x din 20 noiembrie 2012, privind stadiul implementărilor constatărilor și recomandărilor CE formulate în raportul de audit nr. ARE (2012) 959619 din 9 august 2012, urmare a misiunilor de audit desfășurate în România, în perioada 5 decembrie - 9 decembrie 2011 și 2 aprilie - 6 aprilie 2012 privind Programul Operațional pentru Pescuit, s-a constatat ca în toate cazurile cuantumul compensației a fost acordat în exces, prin aplicarea în mod eronat a formulei de calcul aprobată în Comitetul de Monitorizare, ceea ce a fost apreciat ca deficiență de natură sistemică, aspect care a determinat incidența prevederilor art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011.

Procesul-verbal de constatare nereguli nr. x din 22 iulie 2016, întocmit ca urmare finalizării verificărilor proprii ale autorității de management fonduri europene, s-a constat că în cazul recurentei reclamante, prin emiterea Ordinului de finanțare nerambursabilă nr. 139 din 5 septembrie 2011, acestuia i-a fost plătită în mod necuvenit o nouă compensație în valoare de 1.549.000 RON, cu încălcarea dispozițiilor Deciziei Comitetului de Monitorizare nr. 16/2010 care prevăd calcularea unei singure compensații pentru o perioada de maxim 2 ani (cea acordată recurentei reclamante prin Ordinul de finanțare nerambursabilă nr. 54 din 2 decembrie 2010) și nu compensații anuale și însumarea sumelor rezultate pentru fiecare an.

Față de faptul că finanțarea în discuție a fost efectuată în cazul Axei prioritare 2 Măsura 2.2, Acțiunea 3 din cadrul POP 2007 - 2013, pentru nerespectarea de către Statul Roman a dispozițiilor art. 96 din Regulamentul nr. 1198/2006, Comisia Europeana a blocat plățile din Fondul European pentru Pescuit până la recuperarea sumelor acordate în mod necuvenit beneficiarilor.

Atât decizia Comisiei Europene cât și interpretarea autorității pârâte care a încheiat actul administrativ contestat au fost juste, plecând de la interpretarea dispozițiilor art. 30 alin. (5) din Regulamentul nr. 1198/2006, care fac referire la caracterul unic și excepțional al indemnizației acordate.

Prin urmare, prima din cadrul acestei măsuri va reprezenta o singura compensație și va fi alocată conform condițiilor prevăzute în art. 30 al Regulamentului nr. 1198/2006, și vor fi acordate pentru maximum 2 ani ulterior datei deciziei privind zonele protejate în concordanță cu Natura 2000, numai pentru unitățile de acvacultură care desfășurau activități anterior deciziei.

Acest mod de acordare a compensației, metoda de calcul și nivelul primelor acordate în baza programului Operațional pentru Pescuit, privind pierderile de venituri au fost preluate și prin Decizia nr. 16 din 2 martie 2010 a Comitetului de Monitorizare a programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013, act administrativ cu caracter normativ care a pus în aplicare prevederile art. 30 din Regulamentul nr. 1198/2006, din care rezultă că nu se procedează la însumarea primei/compensației aferenta pierderilor suferite în fiecare an din cei doi ani prevăzuți de Regulamentul CE, ci calcularea unei compensații unice aferente pierderilor suferite de o ferma de acvacultura într-o perioada de 2 ani.

Pe lângă corecta interpretare a dispozițiilor regulamentare, în mod corect instanța de fond a reținut ca actele administrative naționale de interpretare cu caracter normativ nu au fost contestate de către recurenta reclamantă.

În contextul în care la momentul întocmirii celei de-a doua cereri de finanțare, recurentei reclamante îi fusese deja acordată compensația, în mod corect instanța de fond a reținut că toate argumentele acesteia legate de temeinicia cererii în discuție și inexistența prejudiciului, invocarea de către aceasta a lipsei oricărei culpe din partea sa și implicit a incidenței prevederilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul UE nr. 65/2011 este lipsită de suport.

Prin urmare, din dispozițiile Ghidului solicitantului sunt lipsite de relevanță în contextul în care aceasta nu a asigurat o corecta implementare a Regulamentului nr. 1198/2006 și a deciziilor Comitetului de monitorizare.

În mod corect instanța de fond a reținut că, față de împrejurarea dată și raportat la prevederile art. 10 alin. (3) din Anexa nr. 1 a Ordinul de finanțare nr. x din 5 septembrie 2011 potrivit căruia "orice rambursare excedentară constituie plata necuvenită, iar beneficiarul are obligația de a restitui sumele necuvenite în concordanță cu Codul de procedură fiscală", nu se poate pune în discuție, în mod justificat, despre încălcarea unor drepturi câștigate, excesul de putere al autorității publice sau prejudicierea recurentei reclamante, prin încheierea actului, prin care se urmărește repararea pagubei produse, prin plata necuvenită a compensației nedatorate.

În acest context, se constată lipsa de relevanță a aprobării cererii de finanțare, precum și a rezultatelor verificărilor anterioare.

În mod corect, instanța de fond a reținut că nu a putut reține apărările recurentei reclamante referitoare la pretinsa nemotivare a actului administrativ, întrucât acesta a respectat exigențele de formă, prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011, fiind indicate atât textele de lege incidente, cât și motivele de fapt, care au fundamentat emiterea acestuia, respectiv împrejurarea că determinarea compensației s-a făcut urmare a unei interpretări eronate a modului de calcul pentru doi ani consecutivi, 2008 - 2009, stabilit prin Decizia Comitetului Monitorizare nr. 16/2010 care a stabilit ca prin CM 02 din 2008, nu au fost prevăzute calculele compensației anuale și însumarea sumelor rezultate pentru fiecare an, ci calcularea unei singure compensații pentru o perioadă de maxim 2 ani.

Având în vedere faptul că, prin legislația comunitară și națională nu a fost prevăzută calcularea compensației anuală și însumarea sumelor rezultate pentru fiecare an, ci calcularea unei singure compensații pentru o perioadă de maxim 2 ani, beneficiarului societatea A. SRL i s-a plătit excedentar, suma de 1.549.000,00 RON aferentă pierderilor de producție din perioada 2008 - 2009. Astfel, echipa de control a stabilit în seama beneficiarului un debit în valoare de 1.549.000,00 RON, contribuție publică națională - BN, reprezentând cheltuieli afectate de nereguli, plătite excedentar, ca urmare a achitării compensației pe fiecare an în parte și nu calcularea și achitarea unei singure compensații pentru o perioadă de maxim 2 ani.

Prin urmare, obligația de recuperare a fondurilor UE intervine, automat, constatarea neregulilor sau fraudelor, fără a fi necesară demonstrarea vreunui prejudiciu.

Referitor la cheltuielile de judecată eventuale, se arată că deși onorariile avocaților se stabilesc în mod liber, prin negociere cu clientul care angajat cauza în prezent neexistând un tabel cuprinzând onorariile minimale și maximale al avocaților, instanța este, datoare să, cenzureze, dacă este cazul, un onorariu nejustificat de mare, solicitat în scopul îmbogățirii fără just temei, prin aceasta neconsiderându-se că intervine în contractul de asistență juridică dintre avocat și client, care se menține în integralitate.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

2.1. Excepția nulității recursului exercitat de reclamantă este apreciată de instanța de control judiciar ca neîntemeiată.

Criticile formulate prin cererea de recurs se circumscriu motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. potrivit căruia se poate casa hotărârea când a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, întrucât prin calea de atac exercitată se tinde a se demonstra, interpretarea eronată a dispozițiilor 30 alin. (5) lit. c) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 din perspectiva condițiilor impuse pentru exercitarea dreptului la obținerea compensației prin Decizia Comitetului Monitorizare nr. 16/2010.

Prin urmare, este nesusținută critica intimatei referitoare la viciile căii de atac exercitate referitoare la împrejurarea că motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ.

2.2. Examinând cererea recurentei-reclamante societatea A. SRL de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene cu întrebări preliminare, se constată că în conformitate cu dispozițiile art. 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene - TFUE (fost 234 Tratatul Comunităților Europene), Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe, cu titlu preliminar, cu privire la:

a) interpretarea tratatelor;

b) validitatea și interpretarea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii.

Potrivit alin. (2):

"În cazul în care o asemenea chestiune se invocă în fața unei instanțe dintr-un stat membru, această instanță poate, în cazul în care apreciază că o decizie în această privință îi este necesară pentru a pronunța o hotărâre, să ceară Curții să se pronunțe cu privire la această chestiune", iar potrivit alin. (3), în "cazul în care o asemenea chestiune se invocă într-o cauză pendinte în fața unei instanțe naționale ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanță este obligată să sesizeze Curtea".

Totuși, potrivit unei practici constante a CJUE, instanța națională nu are această obligație dacă este îndeplinită una din următoarele condiții:

- dacă se stabilește că respectiva chestiune de interpretat este irelevantă în cauza dedusă judecății;

- dacă prevederea UE a făcut deja obiectul interpretării CJUE;

- dacă interpretarea dreptului UE este atât de evidentă încât nu lasă loc niciunei îndoieli rezonabile.

Înalta Curte constată că raportat la aspectele litigioase ale cauzei, la cadrul procesual fixat prin recurs și la conținutul întrebării preliminare este incidentă condiția irelevanței.

Lipsa de pertinență a întrebărilor preliminare înaintate de recurenta reclamantă este reținută de către Înalta Curte, în contextul în care în cauză nu este contestată întinderea dreptului material la compensația reglementată prin art. 30 alin. (5) lit. c) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006, ci cerințele de ordin formal pentru exercițiul acestui drept, care nu-și găsesc reglementarea în acest act normativ unional, ci în pretinsele reglementări cu caracter național, asupra cărora instanțele naționale au plenitudine de competență.

Prin urmare, față de toate argumentele mai sus arătate, Înalta Curte va respinge cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene cu întrebările preliminare propuse de recurenta - reclamantă societatea A. SRL.

2.3. Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, se constată, în opinia majoritară, că recursul reclamantei societatea A. SRL este fondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanta a supus controlului de legalitate al instanței de fond Decizia nr. 18/20 octombrie 2016 privind soluționarea contestației emisă de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală Control, Antifraudă și Inspecții și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 22 iulie 2016 având același emitent, prin care s-a stabilit o creanță bugetară de 1.549.000 RON și accesoriile aferente.

Pentru a emite acest titlu de creanță și a dispune măsura recuperării finanțării acordate prin Ordinul nr. 139 din 5 septembrie 2011, intimatul pârât a constatat că reclamanta a beneficiat în mod excedentar de plata compensației pentru pierderile de producție în valoare de 1.549.000,00 RON pentru perioada 2008 - 2009, întrucât prin depunerea a două cereri de finanțare pentru compensarea pierderilor de producție calculate pentru suprafața totală de luciu apă de 1549 ha, la o compensație de 1.000 RON/ha pentru anii 2008 și 2009 și nu calcularea unei singure compensații pentru o perioadă de maxim 2 ani așa cum era normal, au fost încălcate prevederile art. 30 al Regulamentului (CE) nr. 1198/2006 al Consiliului privind Fondul European pentru Pescuit care la alin. (5), lit. c) prevede faptul că "Este alocată o indemnizație excepțională: ... pentru maximum doi ani de la data deciziei de instituire a zonei Natura 2000 și numai pentru unitățile de acvacultură existente înainte de această decizie", precum și ale Deciziei Comitetului de Monitorizare nr. 16/2010, document ce a stat la întocmirea Ghidului Solicitantului în baza căruia beneficiarul a solicitat compensația și care stabilește faptul că se acordă "Compensații pentru maximum 2 ani ulteriori datei deciziei privind zonele protejate în concordanță cu Natura 2000, numai pentru unitățile de acvacultură care desfășurau activități de acvacultură anterior deciziei", iar valoarea compensației urmând a fi calculată "în funcție de pierderea medie de producție prin metode de producție extensive sau semi-intensive și a speciilor de pește sau a organismelor acvatice, RON/ha".

Soluția primei instanțe, de respingere a acțiunii reclamantei, cu consecința menținerii ca legale a actelor administrative contestate, este nelegală, reflectând interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 30 alin. (5) lit. c) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 prin acordarea de valențe normative unei hotărâri care nu îndeplinește exigențele unui act administrativ cu aceste caracteristici.

Prin art. 30 din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 al Consiliului din 27 iulie 2006 privind Fondul European pentru Pescuit, act normativ unional cu efecte directe în plan național, s-a reglementat posibilitatea acordării de sprijin prin acordarea de indemnizații pentru utilizarea unor metode de producție în acvacultură care să ajute la protejarea și ameliorarea mediului și la conservarea naturii, respectiv pentru a promova conform art. 30 alin. (2) lit. d) acvacultura durabilă compatibilă cu constrângerile specifice de mediu rezultând din desemnarea zonelor Natura 2000, în conformitate cu Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică.

Potrivit art. 30 alin. (5) lit. c) din regulament este alocată o indemnizație excepțională pentru maximum doi ani de la data deciziei de instituire a zonei Natura 2000 și numai pentru unitățile de acvacultură existente înainte de această decizie, calculată de statele membre conform alin. (4) în baza unuia sau a mai multora dintre următoarele criterii: pierderea de venit suportată, costul suplimentar care poate rezulta din aplicarea metodelor privind mediul acvatic, necesitatea de a oferi sprijin financiar pentru desfășurarea proiectului și dezavantajele specifice sau costurile de investiții pentru unitățile situate în interiorul sau în apropierea zonelor Natura 2000.

Prin urmare, beneficiarii pot beneficia de o indemnizație excepțională pentru maximum doi ani, prin raportare la pierderea de venit suportată, criteriu avut în vedere și de autoritatea de management atunci când a instrumentat cererile reclamantei. Această indemnizație, așa cum s-a reținut prin Decizia Curții Constituționale a României nr. 683/2016, are natura juridică a unei despăgubiri și a vizat pierderile înregistrate pe anii 2008 și 2009.

Este necontestat în cauză că reclamanta îndeplinea condițiile legale pentru acordarea acestei indemnizații și că cele două sume anuale acordate au vizat anii 2008 și 2009 fiecare, aspect care rezultă cu evidență din actele de control ale autorității de management, respectiv Raportul de vizită pe teren nr. 324 din 14 decembrie 2014 aferent Ordinului de finanțare nr. x din 2010 în care se relevă că compensația financiară se acordă pentru anul 2008 și Raportul de vizită nr. 1086 din 19 septembrie 2011 aferent Ordinului de finanțare nr. x din 2011 în care se precizează că compensația financiară se acordă pentru anul 2009.

La determinarea sumei alocate fiecărui an s-au avut în vedere pierderile de producție superioare procentului de 35% pentru fiecare an, precum și suprafața de 1549 ha luciu de apă, pentru care reclamanta era îndreptățită la 1000 RON/ha, astfel că la un simplu calcul rezultă că suma cuvenită pentru fiecare an era de 1.549.000 RON, cum s-a procedat în cauză.

De altfel, așa cum rezultă cu evidență din procesul-verbal atacat neregula imputată reclamantei a constat în aceea că a solicitat, iar autoritatea de management pârâtă i-a acordat, prime pentru compensarea pierderilor de producție înregistrate în cadrul amenajării piscicole Sultana, în valoare totală de 3.098.000,00 RON (1.549.000 RON + 1.549.000 RON), valoare calculată pentru o suprafață totală de luciu apă de 1549 ha, la o compensație de 1.000 RON/ha, pentru fiecare an în parte (2008 și 2009), și nu calcularea unei singure compensații pentru o perioadă de maxim 2 ani, nerespectând astfel prevederile legislației comunitare și naționale și anume art. 30 al Regulamentului (CE) nr. 1198/2006 al Consiliului privind Fondul European pentru Pescuit precum și ale Deciziei Comitetului de Monitorizare nr. 16/2010, document ce a stat la întocmirea Ghidului Solicitantului în baza căruia beneficiarul a solicitat compensația.

Prin urmare, nu cuantumul indemnizației este considerat ca fiind excedentar față de cerințele legii, ci modalitatea de acordare, legiuitorul unional în viziunea autorității de management prevăzând o unică indemnizație pentru maximul doi ani, iar nu două indemnizații pentru fiecare an în parte, punct de vedere îmbrățișat de instanța de fond.

Dispozițiile art. 30 alin. (5) lit. c) din regulament nu instituie condiții de ordin formal pentru acordarea acestei indemnizații, ci numai de ordin material, prevăzând că este alocată beneficiarilor o indemnizație excepțională pentru maximum doi ani, fără a se înțelege că are în vedere o plată unică a acesteia.

Sintagma "o indemnizație excepțională" are în vedere situația acordării despăgubirilor din Fondul European pentru Pescuit o singură dată în aplicarea acestui program de asistență financiară, fără să excludă posibilitatea ca alocarea ei în concret să fie făcută prin mai multe plăți, care prin adiționarea lor să aibă ca rezultat nivelul maxim prevăzut de legiuitor. În concordanță cu această interpretare a fost conduita reclamantei, precum și a autorității de management, atât la momentul procesării și validării cererilor de finanțare, precum și cu ocazia activităților de control ulterioare.

Decizia nr. 16 din 2 martie 2010 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013 invocată prin actele administrative contestate în cauză, contrar aprecierilor instanței de fond nu constituie un act administrativ cu caracter normativ, care să instituie reguli de conduită pentru subiecții adresanți, pentru a căror nerespectare să poată fi angajată răspunderea juridică, pentru simplul motiv că nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României, dincolo de neîndeplinirea celorlalte trăsături care-l diferențiază de un act administrativ cu caracter individual, respectiv acelea de a institui reguli generale cu aplicabilitate repetată și a produce efecte erga omnes.

În acest sens, Curtea Constituțională prin Decizia nr. 429/2019 pronunțată în examinarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 11 din Legea nr. 24/2000, a reținut că "în concordanță cu dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție, în componenta referitoare la exigențele de calitate a legii, acestea instituie regula publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a actelor normative enumerate expres de lege și stabilesc limitativ excepții de la această regulă. Publicarea actelor normative reprezintă așadar o condiție de validitate a actelor normative, având ca efect intrarea acestora în vigoare.

În jurisprudența sa, Curtea a constatat că prin reglementarea normelor de tehnică legislativă au fost impuse o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea și coordonarea legislației, precum și conținutul și forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislații care respectă principiul securității raporturilor juridice, având claritatea și previzibilitatea necesară."

Întrucât, în privința Deciziei nr. 16 din 2 martie 2010 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013 nu a fost îndeplinită obligația publicării în Monitorul Oficial, autoritatea de management și cu atât mai puțin instanța de fond nu-i putea valoriza efectele și a dispune sancționarea reclamantei pentru neconformarea acesteia unor pretinse norme de conduită care nu-i fuseseră aduse la cunoștință.

Pe de altă parte, este de observat că această decizie contravine dispozițiilor art. 30 alin. (5) lit. c) din regulament, instituind condiții mai restrictive pentru beneficiul indemnizației analizate. Astfel la o simplă analiză a formulei de calcul prin care poate fi determinată indemnizația rezultă că un beneficiar al acesteia, în interpretarea Comisiei de monitorizare (P = V x S. Unde: P - valoarea primei în RON; V - valoarea stabilită conform tabelului 3, în funcție de pierderea medie de producție, prin metode extensive, sau semiintensive și a speciilor de pește sau organismelor acvatice, RON/ha; S - suprafața pentru care s-a făcut cererea, ha) poate obține o despăgubire numai pentru maximum un an, întrucât poate declara doar suprafața pe care a obținut pierderea, deși dacă s-ar fi avut în vedere dezdăunarea beneficiarilor pentru maximum 2 ani, conform dispozițiilor unionale citate, în situația perpetuării situației pierderilor pe această perioadă, într-un procent similar, cum e cazul reclamantei, valoarea primei sau suprafața declarată trebuia înmulțită cu 2.

Nu în ultimul rând, instanța de control judiciar apreciază că în cauză nu putea fi reținută existența unei nereguli în sarcina reclamantei.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 prin neregulă se înțelege "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit".

Un element esențial al existenței unei nereguli și a angajării răspunderii administrative în această materie este existența unui prejudiciu cert și efectiv sau a unui prejudiciu potențial.

Caracteristicile speciale ale acestui gen de răspundere juridică care presupune verificarea utilizării în condiții de legalitate, regularitate și conformitate a fondurilor unionale și publice naționale, nu exonerează autoritatea de management de la sarcina probei îndeplinirii tuturor condițiilor de antrenare a acestei forme de răspundere.

În ce privește prejudiciul, în cazul în care se reclamă existența unui prejudiciu cert și efectiv, autoritatea de management este obligată a dovedi atât existența cât și întinderea sa. La prejudiciul potențial, existența lui este prezumată, urmare a demonstrării în condițiile legii a nerespectării dispozițiilor legale și contractuale incidente, iar întinderea sa este evaluată legal.

În cauză, s-a imputat reclamantei un prejudiciu cert și comensurabil, a cărui existență și întindere trebuia dovedită de autoritatea intrumentatoare a procesului-verbal, obligație care nu a fost îndeplinită însă.

La o simplă analiză se observă că reclamantei i s-a imputat suma de 1.590.000 RON aferentă Ordinului de finanțare nr. x din 2011, întrucât i-au fost achitate două prime pentru doi ani consecutivi, fără a-i fi calculată o singură compensație pentru o perioadă de maxim 2 ani. Or, chiar dacă s-ar fi calculat o singură compensație pentru o perioadă de doi ani, cuantumul acesteia trebuia să fie același, conform celor arătate în precedent, cu cel rezultat din însumarea primelor acordate anual, în condițiile în care împrejurările luate în calcul în cei doi ani au fost aceleași.

Așadar, nu se poate susține că prin conduita sa reclamanta ar fi prejudiciat bugetul unional, condiție pentru a reține în sarcina sa o neregulă și a-i fi antrenată răspunderea corespunzător.

Prin urmare, în mod nelegal s-a reținut prin actele administrative contestate existența unei nereguli și s-a imputat reclamantei prejudiciului pretins produs, criticile aduse hotărârii recurate sub acest aspect fiind întemeiate.

2.4. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, în raport de prevederile art. 488, pct. 8 C. proc. civ., va admite recursul declarat de reclamantă și, casând sentința atacată, va admite acțiunea acestuia și va anula Decizia nr. 18 din 20 octombrie 2016 și Procesul-verbal nr. x din 22 iulie 2016 emise de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

Având în vedere că prin soluția preconizată a se da recursului se face dovada deplină a culpei procesuale a pârâtului, în temeiul art. 453 C. proc. civ. va fi obligat să plătească reclamantei suma de 14.579,75 RON reprezentând cheltuieli de judecată în ambele cicluri procesuale, apreciate ca necesare, dovedite și rezonabile în raport cu complexitatea cauzei și prestația apărătorului ales.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Cu opinie majoritară

Respinge excepția nulității recursului.

Respinge cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene formulate de recurenta-reclamantă.

Admite recursul formulat de SC A. SRL împotriva Sentinței nr. 1080 din 28 martie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând, admite acțiunea reclamantei SC A. SRL.

Anulează Decizia nr. 18 din 20 octombrie 2016 și Procesul-verbal nr. x din 22 iulie 2016 emise de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

Obligă intimatul-pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale la plata sumei de 14.579,75 RON către recurenta-reclamantă, reprezentând cheltuieli de judecată pentru fond și recurs.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 7 noiembrie 2019.

OPINIE SEPARATĂ redactată în temeiul disp. art. 398 alin. (2) C. proc. civ.

Prezenta opinie vizează soluționarea fondului cererii de recurs prin analizarea criticilor de nelegalitate formulate de recurenta-reclamantă.

În privința excepției de nulitate a recursului și a cererii de sesizare a CJUE, mă raliez opiniei majoritare.

Recurenta-reclamantă indică ca motiv de nelegalitate, aplicarea greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, când, în realitate, sunt incidente prevederile art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 79/2003, față de Decizia nr. 66/2013 a Curții Constituționale și prin urmare, trebuie dovedită producerea prejudiciului și nu numai potențialitatea acestuia.

Mai arată recurenta-reclamantă, că a fost acordată compensația pentru pierderile de producție, în baza art. 30 din Regulamentul CE nr. 1198/2006, ce prevăd măsuri de sprijin pentru mediul acvatic, în scopul promovării acvaculturii durabile, iar calcularea indemnizației s-a făcut conform Directivei 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și speciilor de faună și floră sălbatică.

Astfel, dispozițiile europene susțin calcularea indemnizației în baza anumitor criterii și se acordă pentru maximum doi ani de la data deciziei de instituire a zonei Natura 2000 și numai pentru unitățile de acvacultură existente înainte de această decizie.

Recurenta-reclamantă arată că Ghidul Solicitantului pentru măsura 2.2. aplicabilă la 23 aprilie 2010 nu prelua întocmai prevederile Regulamentului CEE 1198/2006, produce confuzii, însă dispozițiile europene nu limitează acordarea despăgubirilor la un singur an, iar interpretarea dată de organul de control și preluată de prima instanță reprezintă o adăugare la lege.

Continuându-și raționamentul, recurenta-reclamantă arată că finalitatea urmărită de legiuitor nu este aceea de a stabili că se poate face doar o singură cerere sau două, ci ca această compensație să nu depășească doi ani de la data instituirii sitului Natura 2000, condiție îndeplinită în cauză, deoarece suma aferentă Ordinului de finanțare nr. x din 2010 cuprinde compensația pentru un singur an, respectiv anul 2008, iar suma aferentă Ordinului de finanțare nr. x din 2011 cuprinde compensația pentru anul 2009.

Susține recurenta-reclamantă că prima instanță motivează greșit că acordarea sumei încalcă prevederile Deciziei nr. 16/2010 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013, în realitate, până în anul 2013, modul efectiv de calcul s-a realizat prin însumarea celor doi ani consecutivi.

O clarificare a modului de acordare a despăgubirilor s-a făcut în sensul acordării unei singure compensații, prin Decizia nr. 43 din 12 iulie 2013 a Comitetului de Monitorizare, însă decizia nu este aplicabilă, datorită principiului de drept tempus regit actum.

Prin urmare, recurenta-reclamantă apreciază că nu are culpă, răspunderea aparținând autorității competente ce a săvârșit eroarea, potrivit disp. art. 5 alin. (3) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 de stabilire a măsurilor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului.

O altă critică adusă hotărârii