ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4675/2019

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 2 aprilie 2014, reclamantele SC A. SRL, SC B. SRL, C. SA și SC D. SRL, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL TRANSPORTURILOR, au solicitat să se constate nulitatea Ordinului ministrului transporturilor nr. 39/2014 privind stabilirea echipajului minim de siguranță pentru navele maritime care arborează pavilion român.

Prin încheierea din data de 24 martie 2015, a fost admisă în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de FEDERAȚIA NAȚIONALĂ A SINDICATELOR PORTUARE în interesul pârâtului Ministerul Transporturilor. II Hotărârea pronunțată de instanța de fond

Prin Sentința civilă nr. 1632 din 9 iunie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată excepția lipsei procedurii prealabile în ceea ce o privește pe reclamanta SC D. SRL. A respins acțiunea privind pe reclamanții B. SRL, C. SA, A. SRL și D. SRL, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL TRANSPORTURILOR și intervenientul accesoriu FEDERAȚIA NAȚIONALĂ A SINDICATELOR PORTUARE, ca neîntemeiată. III Recursurile formulate de reclamante

Împotriva acestei sentințe au formulat recurs reclamantele B. SRL, C. SA, A. SRL și D. SRL Au fost formulate două cereri de recurs, o cerere de recurs de către reclamantele C. SA și A. SRL și o cerere de recurs de reclamantele B. SRL, A. SRL și D. SRL

În motivarea recursului, cu invocarea motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., reclamantele B. SRL, A. SRL și D. SRL au solicitat casarea sentinței recurate, admiterea acțiunii și anularea în tot sau în parte a Ordinului nr. 39/2014 privind stabilirea echipajului minim de siguranță pentru navele maritime emis de Ministerul Transporturilor.

În motivarea recursului, s-a arătat că instanța de fond nu a respectat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, întrucât sentința a fost pronunțată la data de 26 mai 2015, așa cum rezultă din antetul acesteia, în loc de data de 9 iunie 2015, așa cum rezultă din încheierea datată 26 mai 2015, prin care a fost amânată pronunțarea, încălcare de procedură sancționată cu nulitatea sentinței atacate. Neregularitatea sentinței atacate încalcă prevederile art. 425 C. proc. civ., rap. la art. 233 alin. (1), (2) C. proc. civ., singura soluție fiind casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei la instanța de fond pentru rejudecare, conform art. 488 pct. 5) C. proc. civ.

Se impune anularea Ordinului nr. 39/2014 întrucât încalcă prevederile art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, Ministerul Transporturilor trebuia să publice un anunț referitor la acțiunea de elaborare a proiectului actului normativ pe site-ul de internet propriu, să-l afișeze la sediul propriu și să-1 transmită mass-mediei centrale.

Raportat la art. 1 alin. (1), art. 2, art. 3, art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, Ordinul nr. 39/2014, cu toate că este un act normativ emis de o autoritate administrativă publică, nu a respectat nici una din dispozițiile legale cuprinse în art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind procedura de elaborare a actelor normative, iar în conformitate cu principiul transparenței administrației publice, consacrat în art. 31 alin. (1) și (2) din Constituția României dreptul la informație trebuie respectat în raporturile juridice care se stabilesc intre autoritățile publice și cei cărora li se adresează actele emise de către acestea.

În toate fazele premergătoare s-au adresat autorității publice, solicitând să fie consultați, informați, invitați, au depus proiect și indicat că au obiecțiuni proprii, însă autoritatea publică a recurs la o abordare vădit nelegală a transparenței decizionale, încălcând legea a efectuat o simulare a unei consultări publice, a făcut anunțuri dolosive și nu a respectat nici termenele impuse de lege cu privire la consultare. Pe site-ul ministerului au fost publicate date sumare, cu date calendaristice ce nu corespund realității, fiind antedatate, astfel încât sa fie evitata solicitarea de dezbatere publica. Au solicitat o dezbatere publică, au făcut și propuneri, însă autoritatea a eludat aceste aspecte și a pus societatea în fața faptului împlinit. Nu a fost întocmită nicio notă de fundamentare, o expunere de motive, un studiu de impact și/sau de fezabilitate; a fost întocmit doar referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus.

Prevederile normative adoptate prezintă impact major asupra activității pe care o desfășoară, obiectul principal de activitate fiind guvernat de aceste modificări legislative. Autoritatea publică a refuzat analizarea propunerilor lor, motivat de faptul că acestea nu fac trimitere directă la articole, însă acest aspect nu este real și nu poate fi luat în considerare devreme ce au purtat discuții cu referire la întreg conținutul actul normativ. În plus, autoritatea nu a făcut publică Fișa de proiect, așa cum era obligată și cum ea însăși invocă.

Motivarea instanței este îndoielnică prin faptul că nerespectarea legii din partea administrației publice, chemate tocmai să respecte și să aplice legea în concret, eludează dispoziții imperative ale legii. Omisiunea publicității dezbaterilor constatată de curtea de apel nu poate fi lipsită de consecințe juridice cât timp este vorba de un act administrativ cu caracter normativ, emis în aplicarea legii, în regim de putere publică, în vederea asigurării unui anumit cadru legal în domeniul reglementat prin ordinul de ministru atacat.

În cazul încălcării obligației de transparență, vătămarea nu este și nu poate fi individuală, ci este una legală, erga omnes, oricine putea dovedi un minim interes ar fi putut lua parte la dezbateri, daca ar fi putut lua la cunoștința prin mijloace simple despre existenta unei asemenea act normativ aflat în circuitul de aprobare. Vătămarea nu este adusă interesului strict al recurenților, ci în general tuturor celor interesați, nenominalizați. Motivele instanței de judecată sunt exclusiv străine de natura cauzei, în aplicarea greșită a normelor de drept material. Susținerea că numai dovada unei vătămări individuale ar trebui analizata pentru anularea actului normativ atacat este profund eronata prin prisma caracterului normativ al actului atacat ce se adresează tuturor. Starea de pericol creata prin adoptarea oculta a actelor administrative, în lipsa publicării anunțului publicitar, nu se poate acoperi decât prin anularea actului administrativ emis cu încălcarea legii, ca act al parlamentului, cu forță juridică superioara. Instanța de judecată face confuzie între minuta din data de 21 ianuarie 2014 a Comisiei de Dialog Social din cadrul Ministerului Transporturilor și Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică.

A indicat că Ordinul nr. 39/2014 încalcă prevederile art. 20 din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă pentru elaborarea actelor normative. Avizul Autorității Navale Romane ar fi fost necesar, față de obiectul reglementării aprobate, tot așa cum ar fi fost necesar avizul CN Administrației Porturilor Maritime Constanța ca titular al serviciului public de siguranță, ar fi trebuie efectuat un studiu de impact cu privire la costul unei asemenea reglementari asupra angajatorilor. Curtea a constatat eronat în aplicarea prev. art. 9 din Legea nr. 24/2000 că nu ar exista un temei de lege pentru necesitatea obținerii acestuia, deși se indicaseră în acțiune O.G. nr. 42/1997, O.G. nr. 22/1999, unde se prevede rolul de reglementare al Autorității Navale Române, respectiv al CN Administrația Porturilor Maritime Constanta. Nu există nicio motivare a instanței asupra acestor legi invocate prin cererea adresată instanței.

Motivele instanței de judecata sunt exclusiv străine de natura cauzei, în aplicarea greșită a normelor de drept material. Susținerea că numai dovada unei vătămări individuale ar trebui analizată pentru anularea actului normativ atacat este profund eronată prin prisma caracterului normativ al actului atacat ce se adresează tuturor. Starea de pericol creată prin adoptarea fără respectarea normelor de drept edictate prin acte normative cu forță superioara actelor administrative trebuie sancționată cu nulitatea actului atacat.

A arătat că Ordinul nr. 39/2014 s-a emis cu încălcarea prevederilor impuse prin Rezoluția A1047(27) IMO- Organizația Maritima Internaționala, adoptată la data de 30 noiembrie 2011 - liniile directoare pentru aplicarea principiilor de stabilire a echipajului minim de siguranță, responsabilitățile privind aplicarea principiilor în cauză; această Rezoluție a fost transpusă chiar prin Ordinul nr. 948 din 11 iulie 2013, publicat în M. Of. Nr. 463 din 26 iulie 2013. Prin prevederile Ordinului nr. 39/2014 se încalcă drepturile armatorilor de a-și stabili modalitatea de efectuare a serviciului, timpul de lucru, programul de lucru etc.

Că prevederile ordinului sunt contrare legii rezultă și din aspectul că, devreme ce cartul nu este guvernat de aceste reguli referitoare la personal minim de siguranță, regula nu poate fi impusă cu privire la echipaj. Personalul navigant și certificatul minim de siguranța trebuie supuse acelorași reguli. Autoritatea publică eludează aspectul că acestea se stabilesc în funcție de caracteristicile navelor - putere, dotări, tonaj etc. și nu în funcție de programul de lucru al echipajului care le deservește. În Rezoluția A1047(27) se indică criteriile în funcție de care se stabilește echipajul minim de siguranță al navei: .1 mărimea și tipul navei; .2 numărul, puterea și tipul aparatelor de propulsie principale și auxiliare; .3 nivelul de automatizare al navei; .4 construcția și echipamentul navei; .5 metoda de întreținere utilizată; .6 marfa ce trebuie transportată; .7 frecvența escalelor, durata și natura călătoriilor care urmează să fie întreprinse; .8 zona/zonele de exploatare, ape și operațiunile în care nava este implicată; .9 măsura în care activitățile de formare se desfășoară la bord; .10 gradul de asistență oferit navei de la uscat de către companie; .11 cerințele aplicabile în ceea ce privește timpul de lucru și/sau perioadele de odihnă; și .12 prevederile planului de securitate aprobat al navei.

Ordinul contestat instituie obligativitatea îndeplinirii unor condiții pe care le stabilește exclusiv Autoritatea Navala Romana, autoritate care este chiar prepusul organului emitent - Ministerul Transporturilor. În fapt, autoritatea publica intenționează să își asume atributele exclusive ale armatorului. Responsabilitatea privind principiile referitoare la stabilirea echipajului minim de siguranță este indicată de către Rezoluție a fi în sarcina companiei ce exploatează nava, a armatorului. În Anexa 5 a Rezoluției se stabilesc etapele pe care trebuie să le urmeze companiile ce dețin navele, operatorii, armatorii pentru a stabili echipajul minim de siguranță. Ordinul nr. 39/2014 nu preia însă prevederile Rezoluției și elimină această etapă, acordând exclusiv către Autoritatea Navala Romana- ANR acest atribut.

Ordinul atacat prevede situații discriminatorii pentru același timp de navă, în funcție de prestația acesteia, cu toate că echipajul minim de siguranță trebuie să fie identic mereu, acesta deservind nava și nu serviciul ce se efectuează, ce poate fi diferit de la o zi la alta în funcție de solicitările clienților, ale beneficiarilor. Instanța face confuzie cu procedura emiterii deciziei administrative individuale a autorității publice referitoare la echipajul minim de siguranță, pentru că beneficiarul siguranței este nava, fără să se observe dacă este act normativ sau individual. Art. 1 lit. B) din actul normativ atacat definește certificatul privind echipajul minim de siguranță - documentul emis de ANR pentru fiecare navă, prin care se stabilesc numărul și funcțiile echipajului minim de siguranță. Acest text normativ nu se coroborează cu prev. art. 20 din același act normativ, unde echipajul minim de siguranță este normat pentru un schimb de lucru, ceea ce se contrazice cu definiția actului.

Față de prev. art. 31 din Legea nr. 24/2000, instanța de fond a constat că lipsesc elemente fundamentale pentru aprobarea unui act normativ, însă a trecut cu ușurință asupra acestor elemente fundamentale, prin prisma mediului de afaceri arătat de recurenți, ruina acestora, impactul negativ al noilor reglementari asupra pieței. În lipsa unui asemenea studiu de impact, este imposibil de administrat nemijlocit în fața instanței de judecată printr-o expertiză de specialitate, pe de-o parte din lipsa specialiștilor în domeniu, pe de altă parte durata excesiva de timp în care o asemenea probă s-ar putea administra prin verificarea unor firme ce nici nu sunt parte în proces, nu au obligații să prezinte situații financiare, proiecții, estimări, ce numai emitentul le putea efectua. Susținerea instanței precum că în lipsa unei vătămări nu se poate anula actul administrativ este lipsită de suport real, deoarece dovedirea vătămării este evidentă, antrenarea unor costuri suplimentare, plata unor salarii, lipsa unui studiu de impact în mediul de afaceri este direct și nemijlocit vătămătoare pentru recurenți.

Având în vedere dispozițiile art. 20 din Ordin, practic emitentul emite un act normativ prin încălcarea dispozițiilor art. 115 - 116 din Legea nr. 53/2003, ce dispune ca durata timpului de lucru, programul de lucru inegal să fie negociate prin contractul colectiv de muncă. Comparând prevederile art. 130, 132 din Codul muncii, se observă că acestea se elaborează de către angajator după consultarea sindicatului, ceea ce face ca din nou voința părților, liber consimțită, după negocieri colective, să determine modul de stabilire, în funcție de specificul activității, dar fără intervenția administrativă a unui terț ce impune un anumit normativ.

Nelegalitatea actului administrativ cu caracter normativ rezidă și din încălcarea cu intenție a prevederilor art. 69 și art. 70 din O.G. nr. 42/1997, care trimit la legislația generală a muncii, de unde nu se poate deroga printr-un act normativ cu caracter inferior unei legi. Instanța consideră eronat că Ministerul Transporturilor poate emite acte normative în domeniul legislației muncii, caz în care se întreabă de ce nu există avizul Ministerului Muncii la elaborarea actului normativ. Potrivit dispozițiilor de lege criticate, se ajunge la situația ca un aspect esențial care vizează executarea raporturilor de serviciu să fie reglementat printr-un act administrativ. Or, normele privind executarea raporturilor de muncă, angajarea, durata muncii, timpul de odihnă, eficiența muncii, trebuie să respecte anumite cerințe de stabilitate și previzibilitate. Prevederile Ordinului nr. 39/2014 contravin art. 1 alin. (4) din Constituție referitor la principiul separației și echilibrului puterilor în stat (prin delegarea unei competențe ce aparține în exclusivitate legiuitorului către un membru al Guvernului), precum și art. 1 alin. (5) din Constituție, în componenta sa referitoare la previzibilitatea legii. Prin urmare, pentru înlăturarea viciului de neconstituționalitate, nelegalitate, aspectele esențiale privind raporturile de dreptul muncii trebuie să fie reglementate prin lege ca act al parlamentului, urmând ca regulile specifice acestei proceduri să fie doar explicitate și detaliate prin ordin de ministru.

Nerespectarea prevederilor art. 36 din Legea nr. 24/2000 este gravă și de substanță, termenii utilizați sunt improprii, lipsiți de stil juridic normativ. Art. 8 alin. (2) din Ordinul nr. 39/2014 determină faptul că navele de navigație interioară să aibă la bord un posesor de certificat de competență de navigație pe Rin sau un căpitan fluvial categoria A ori un căpitan maritim portuar sau un pilot maritim, deși, potrivit art. 112 din O.G. nr. 42/1997, pilotul nu face parte din echipajul navei și nu se substituie comandantului, formularea fiind deficitară, nu se știe natura prezenței unui pilot maritim la bord. Ordinul atacat definește prin titlu că reglementează stabilirea echipajului minim de siguranță pentru navele maritime care arborează pavilion român, caz în care navele de navigație interioară ce nu sunt maritime nu au de ce să fie reglementate prin prev. art. 8 din ordin, este din nou neclar ce sunt navele maritime și ce sunt navele de navigație interioară, pentru că diferențele între ele sunt mari din punct de vedere tehnic. Se poate lesne observa discriminarea pe care o face emitentul actului atacat în privința aceluiași tip de navă ce efectuează servicii portuare sau tehnice și același tip de navă ce navighează în afara apelor naționale navigabile.

Incoerența legiuitorului se observă și în cuprinsul art. 11, când se reglementează că la navele maritime care efectuează servicii portuare sau tehnice serviciul de gardă va fi efectuat în schimburi, cu minimum o persoană/schimb, în timp ce art. 20 din același ordin determină norma de lucru pe ture, fără preluarea textului referitor la puterea motorului. Prevederile art. 61 din O.G. nr. 42/1997 privind navigația sunt încălcate pentru că legea nu impune stabilirea echipajului minim de siguranță normat pe ture, echipajul minim de siguranță se stabilește în funcție de tipul și destinația navei, de mărimea acesteia, de numărul de nave din convoi, de gradul de automatizare al navei, precum și de situația în care se află nava, în marș, în staționare, în reparații, în conservare sau în iernatic, autoritatea publică centrală nu poate reglementa și nici nu poate stabili alte criterii pentru stabilirea pe ture a echipajului minim de siguranță.

Sunt numite nave maritime ce efectuează servicii portuare sau tehnice, în serviciu sau în afara serviciului, dar noțiunea de serviciu este nereglementată prin art. 1 al ordinului ce definește termenii utilizați, lucru ce permite abuzul sau interpretarea neuniformă a funcționarului chemat să aplice ordinul cu caracter normativ atacat. Ordinul atacat este incoerent cu privire la clasificarea navelor, fără să definească exact tipurile de nave maritime ca fiind în exploatare, scoasă din exploatare. Nava în exploatare poate fi în marș sau în staționare. Pentru nava maritimă scoasă din exploatare nu este definit regimul de construcție, ci numai cele aflate în reparații, la iernatic sau în parc rece, dar și pentru acestea se observă incoerența legiuitorului, din moment ce art. 16 și urm. reglementează nave în parc rece, pentru navele în iernatic practic nu se determină decât că personalul va fi avizat de către căpitănia portului care supraveghează și urmărește organizarea și funcționarea acestora, dar se fac referiri la navele aflate în parc rece.

Ordinul atacat se aplică la stabilirea echipajului minim de siguranță tuturor navelor maritime care arborează pavilion român. În acest sens, emitentul nu respectă normele europene prin stabilirea unor criterii pentru echipajul minim de siguranță în cazul navelor tehnice sau care execută servicii portuare vădit superioare față de alte state europene, unde stabilirea echipajului minim de siguranță este atributul armatorului navei, ceea ce face ca operatorii străini de nave tehnice sau care execută servicii portuare să fie net avantajați față de cei români ce sunt obligați să încadreze un număr suplimentar de personal, implicit să crească costurile pentru funcționarea legală.

Ordinul atacat nu conține prevederi clare pentru normele tranzitorii, aplicarea legii în timp, așa încât, potrivit art. 4 alin. (5), navelor maritime care efectuează servicii portuare sau tehnice și care navighează în apele naționale navigabile li se va adnota corespunzător în certificatul privind echipajul minim de siguranță existent, deși dețin autorizații valabile conform Ordinului nr. 342/2008 abrogat prin ordinul atacat. Potrivit art. 7 din Ordin, nu se înțelege de ce la navele maritime care efectuează servicii portuare sau tehnice și care își desfășoară activitatea la distanțe mai mari de 24 de mile marine în afara porturilor românești sau care fac un singur voiaj internațional, personalul din cadrul echipajului minim de siguranță se va suplimenta în funcție de complexitatea activității și de durata ei, din moment ce siguranța navigației este unică, în timp ce la aceeași categorie de nave ce nu efectuează servicii portuare sau tehnice ori care nu își desfășoară activitatea la distanțe mai mari de 24 de mile marine în afara porturilor românești nu trebuie suplimentat personalul, din moment ce activitatea de marinărie este oricum complexă, iar singularitatea voiajului internațional este oricum relativă, pentru că o navă este un bun prin excelență mobil, destinat să efectueze voiaje, nu se știe cum se determină unicitatea voiajului, ce criterii sunt pentru a stabili dacă nava a mai efectuat voiaje sau ce interval de timp trebuie să existe între voiaje pentru a determina suplimentarea de personal ce este oricum calificat. Nu este motivată corespunzător nici majorarea de echipaj pentru navele ce efectuează servicii portuare sau tehnice a echipajului minim de siguranță, față de reglementarea legislativă anterioară emisă de Ministerul Transporturilor.

Art. 8 alin. (1), (2) din actul normativ atacat impune obligația de a avea la bord un posesor de certificate de competență pentru navigația pe Rin, fără să fie clar ce înseamnă a avea la bord. A avea la bord poate să desemneze fie că este în trecere, este turist, este pasager, îndeplinește vreo funcție la bord, dar ce funcție nu se știe. Conform art. 52 din O.G. nr. 42/1997 privind transportul maritim, se definește personalul navigant care este constituit din totalitatea persoanelor, indiferent de cetățenie, care posedă un brevet sau un certificat de capacitate, obținut ori recunoscut în conformitate cu prevederile legale și care dă dreptul acestora să îndeplinească funcții la bordul navelor. Conform art. 54 din O.G. nr. 42/1997, funcțiile la bordul navelor care arborează pavilionul român pot fi îndeplinite numai de personalul navigant care posedă brevete sau certificate de capacitate corespunzătoare, după caz. Personalul auxiliar efectuează activități la bordul navelor, pentru care nu se eliberează brevete sau certificate de capacitate. Din coroborarea textelor de lege cu cele ale actului normativ inferior rezultă că acesta încalcă legea, nu definește dacă și ce anume caută la bord, dacă îndeplinește funcție sau alte activități în aplicarea prev. art. 54 din O.G. nr. 42/1997.

Consideră că actul normativ atacat este impropriu, imperfect, nu respectă normele de tehnică legislativă cu privire la elaborarea unui asemenea act, fapt ce atrage aplicarea neunitară, neuniformă, improprie sau abuzul funcționarului ce trebuie să determine aplicarea acestuia, sancțiunea fiind aceea de anulare. IV Apărările formulate de intimați

Intimatul pârât Ministerul Transporturilor a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A arătat că elaborarea Ordinului nr. 39/2014 a fost rezultatul numeroaselor solicitări venite din partea Federației Naționale a Sindicatelor Portuare Constanța România (FNSPCR) cu privire la nerespectarea de către proprietarii de nave tehnice portuare a timpilor de lucru și de repaus zilnic, astfel cum sunt prevăzuți în legislația muncii. Totodată, remorcajul navelor maritime în porturi, obiectul principal de activitate al reclamanților, este definit prin lege ca fiind serviciu de siguranță care se desfășoară sub controlul statului și este asigurat de către operatori economici autorizați.

Având în vedere cele menționate, precum și publicarea în Monitorul Oficial, partea I nr. 463 din 26/07/2013 a Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 948/2013 pentru aplicarea Principiilor de stabilire a echipajului minim de siguranță, adoptate de Adunarea Organizației Maritime Internaționale prin Rezoluția A. 1047(27) privind Principiile de stabilire a echipajului minim de siguranță din 30 noiembrie 2011, a fost elaborat proiectul de ordin privind stabilirea echipajului minim de siguranță pentru navele maritime care arborează pavilion român; proiectul de ordin a fost postat pe site-ul ministerului în data de 20 decembrie 2013, a fost discutat în ședința de Dialog Social din data de 21 ianuarie 2014 și a obținut avizul favorabil, până la acea dată nu s-a primit nicio observație sau propunere de modificare a proiectului de act normativ. Autoritatea Navală Română a participat nemijlocit la elaborarea proiectului de ordin iar reprezentanții SC A. SRL, SC B. SRL și C. SA au fost prezenți la ședința de Dialog Social din data de 21 ianuarie 2014, unde nu au formulat nicio observație. Așadar, susținerile cu privire la omisiunea publicității dezbaterilor nu sunt fundamentate nici în fapt și nici în drept și sunt infirmate chiar de către recurenții reclamanți, care afirmă prin motivele de recurs că au participat la aceste dezbateri și că propunerile lor de modificare nu au fost primite.

Motivele invocate de către cei patru reclamanți în fundamentarea cererii de revocare/anulare a Ordinului ministrului transporturilor nr. 39/2014 nu au fost în măsură a investi instanța de fond cu efectuarea operațiunilor inerente verificării legalității unui act administrativ. Dimpotrivă, ordinul a fost emis în condițiile legii, în pofida tuturor afirmațiilor recurenților reclamanți. Totodată, conținutul actului este conform cu conținutul legii în baza căreia a fost emis și corespunde scopului urmărit de legea pe care o pune în executare fiind adoptat sau emis în forma specifică actului administrativ și a normelor de tehnică legislativă.

În ceea ce privește motivele de recurs privind încălcarea încălcarea Legii nr. 24/2000, a arătat că la elaborarea acestui proiect de ordin s-a ținut cont de liniile directoare prevăzute în Anexa nr. 1 la Rezoluția A.1047(27), punctul 1.2, punctul 3 ale Ordinului 948/2013. Mai mult chiar, proiectul de ordin a fost însoțit de referatul de aprobare, conform art. 30 lit. c) din Legea nr. 24/2000. Față de celelalte motive de recurs, a arătat faptul că unul din factorii de risc ce putea duce la evenimente maritime îl reprezenta factorul uman, respectiv starea fizică și psihică a personalului navigant de pe navele care efectuează remorcajul de manevră. Pentru ca personalul ce deservește navele remorcher să fie într-o stare corespunzătoare îndeplinirii serviciului, atât din punct de vedere fizic, dar și din punct de vedere psihic, acesta nu poate depăși perioada minimă de lucru prevăzută de Codul Muncii și trebuie în mod obligatoriu să își efectueze repausul necesar refacerii capacității de muncă, fiind de la sine înțeles că activitatea navelor care efectuează remorcajul de manevră al navelor în porturi trebuie să își desfășoare activitatea în schimburi de lucru (art. 11 alin. (2) din ordin), o astfel de navă trebuie să fie aptă în orice moment să plece la intervenție.

În ceea ce privește prevederea de la art. 11 alin. (1) din Ordin, prin care s-a dimensionat serviciul de gardă cu două persoane la navele cu puterea motorului mai mare sau egală cu 750 Kw, această dispoziție apare mai mult decât necesară având în vedere că la navele cu putere mai mare de 750 Kw complexitatea compartimentului mașină este foarte mare, sens în care prezența la bord a unei persoane de specialitate este obligatorie. Mai mult, dimensionarea duratei schimbului de lucru la maxim 12 ore (art. 20) este în deplină concordanță cu prevederile Codului muncii, care dispun în mod expres la art. 115 alin. (2) că durata zilnică a timpului de muncă de 12 ore va fi urmată de o perioadă de repaus 24 de ore. Din analiza acestui text rezultă o singură posibilitatea a organizării activității: schimburi de lucru și durată maximă de 12 ore. Rezultă astfel că referirea din ordin la durata unui schimb de lucru este în conformitate cu prevederile din legislația muncii în vigoare. Mai mult decât atât, timpul de odihnă și timpul de repaus la bordul navei este reglementat și în prevederile art. 15 alin. (4) și alin. (5) din Directiva 2012/35/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 noiembrie 2012 de modificare a Directivei 2008/106/CE privind nivelul minim de formare a navigatorilor.

Intimata intervenient accesoriu FEDERAȚIA NAȚIONALĂ A SINDICATELOR PORTUARE (FNSP) a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Instanța de fond în mod corect a constatat că recurentele-reclamante reprezintă 4 (patru) firme, deținătoare de remorchere maritime și au ca principal obiect de activitate remorcajul maritim ca activitate conexă activităților de transport naval. Raportând calitatea reclamantelor, de deținătoare de remorchere maritime, la cererea de anulare a ordinului atacat, care stabilește echipajului minim de siguranță și pentru remorcherele maritime, instanța de fond în mod corect a reținut că nu au dovedit sau justificat o vătămare a unui drept sau interes legitim prin emiterea actului normativ în condițiile arătate, nefiind astfel întrunite cerințele art. 1 din Legea nr. 554/2004.

Instanța de fond în mod corect a reținut că, deși autoritatea de stat prin Ministerul Transporturilor nu a respectat ad litteram, normele indicate de recurentele - reclamante din procedurile instituite de Legea nr. 52/2003 a transparenței decizionale sau Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, nu sunt motive care să conducă la nulitatea actului normativ atacat și nu au putut indica care este dreptul sau interesul lor legitim vătămat raportat la ordinul ce stabilește echipajul minim de siguranță, care este instituit ca și obligație prin lege - art. 61 din O.G. nr. 42/1997.

Mai mult, în ce privește Legea nr. 52/2003, instanța de fond în mod corect a reținut că reclamantele nu doar că nu au avut cunoștință de proiectul de act normativ, dar au și fost în măsură a-și exprima un punct de vedere în legătură cu adoptarea acestuia fapt constatat prin minuta din 21 ianuarie 2014 în cadrul ședințelor Comisiei de Dialog Social.

Cu privire la nerespectarea dispozițiilor art. 13 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă raportat la faptul că ordinul atacat nu este corelat cu prevederile Ordinului nr. 948 din 11 iulie 2013 pentru aplicarea Principiilor de stabilire a echipajului minim de siguranță, adoptate de Adunarea Organizației Maritime Internaționale prin Rezoluția A. 1047(27) din 30 noiembrie 2011, instanța de fond în mod corect a stabilit că acest act nu este aplicabil pentru emiterea unui act administrativ normativ.

La fond, a arătat că trebuie avut în vedere că reclamantele au justificat un interes în calitate de deținători de remorchere, care în anexele ordinului atacat se regăsesc și sunt fie nave maritime cu destinație specială - remorchere - până la și peste 3000 kw - Anexa 2, fie nave maritime care efectuează servicii portuare sau tehnice, - remorchere - până la și peste 750 kw - Anexa 3, în timp ce prevederile Ordinului nr. 948 din 11 iulie 2013 ce adoptă Rezoluția A. 1047(27) din 30 noiembrie 2011, emisă de Organizația Maritimă Internațională, se referă doar la navele maritime care navighează în afara apelor naționale navigabile, adică nave maritime destinate navigației pe mările și oceanele lumii - Anexa 1.

Distincția între cele două tipuri de nave maritime este în mod clar evidențiată și de prevederile art. 21, care le reglementează separat și pe anexe, respectiv: navele maritime care navighează în afara apelor naționale navigabile - Anexa 1 - sunt cele care primesc un Certificat privind echipajul minim de siguranță - Anexa 7 - art. 22 (și care cad sub incidența O.M.T. nr. 948/2013); navele maritime cu destinație specială sau care efectuează servicii portuare sau tehnice și care navighează în apele naționale navigabile - conform Anexa 2 și 3 - care primesc un Certificat privind echipajul minim de siguranță - Anexa 8 - art. 23. Astfel că pentru nave maritime tip REMORCHER care corespund navelor maritime ce efectuează servicii portuare sau tehnice și care navighează în apele naționale navigabile nu sunt aplicabile prevederile Rezoluției A. 1047(27) din 30 noiembrie 2011 aprobată prin O.M.T. nr. 948/2013, care se aplică strict numai la navele maritime destinate a naviga în afara apelor naționale navigabile.

Instanța de fond în mod corect a reținut faptul că nu poate interveni anularea ordinului în baza legii contenciosului administrativ, raportat la lipsa elementelor de motivare din Referatul de aprobare a ordinului, astfel cum prevede art. 31 din Legea nr. 24/2000, întrucât recurentele - reclamante nu au justificat o vătămare a unui drept sau interes legitim prin emiterea ordinului atacat în condițiile arătate.

Cu privire la nerespectarea prevederilor art. 36 din Legea nr. 24/2000, referitor la stilul actelor normative, în sensul că anumiți termeni nu sunt definiți și ca atare recurentele - reclamante nu știu ce reprezintă anumiți termeni specifici transporturilor navale, pe de o parte denotă că nu se cunoaște această terminologie specifică, pe de altă parte cu rea-credință se încearcă să se creeze confuzie față de cei ce nu cunosc termeni specifici transporturilor navale, dând explicații eronate pentru a crea confuzie și o aparență de temeinicie a acțiunii.

Cu privire la invocarea unui viciu de neconstituționalitate, că prevederile Ordinului 39/2014, în integralitatea sa, contravin prevederilor art. 1 alin. (4) din Constituție, raportat la art. 69 și 70 din O.G. nr. 42/1997, aspectele nu au fost invocate prin cererea de chemare în judecată, iar instanța de fond nu avea cum să se pronunțe asupra lor.

Așa cum corect a reținut instanța de fond, reclamantele nu indică un drept vătămat ori un interes legitim privat recunoscut prin lege, raportat la echipajul minim de siguranță pentru remorcherele ce le dețin sau exploatează, pentru a putea aprecia în concret temeinicia acțiunii. Invocarea dreptului vătămat prin nerespectarea art. 111 din Legea 53/2003, care doar definește timpul de muncă, nu instituie în fapt un drept sau interes în favoarea reclamantelor, nu se poate considera că există o vătămare din acest punct de vedere.

Reclamantele invocă necorelarea prevederile art. 111 ale Codului Muncii cu art. 10 și art. 11 din Ordinul 39/2014, în realitate acestea nu fac altceva decât să indice faptul că, indiferent de cum se negociază contractul individual/colectiv de muncă, nu trebuie să se facă cu nerespectarea prevederilor art. 115 alin. (2) din Legea 53/2003, ceea ce înseamnă că aceste servicii nu se pot efectua decât în schimburi, iar nicidecum prin utilizarea zilnică a aceluiași echipaj de siguranță de la bordul navei. V Considerentele Înaltei Curți asupra excepției tardivității recursului formulat de recurenta C. SA, invocată din oficiu, și asupra excepției lipsei de interes în susținerea recursului SC A. SRL, invocată de intimata Federația Națională a Sindicatelor Portuare.

Examinând excepțiile, conform dispozițiilor art. 248 C. proc. civ., care prevăd că instanța se va pronunța asupra excepțiilor de procedură și de fond care fac de prisos dezlegarea în tot sau în parte a pricinii, se rețin următoarele:

Conform dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare.

Sentința recurată a fost comunicată recurentei C. SA la data de 8 august 2016, conform dovezii de îndeplinire a procedurii de comunicare din dosarul de fond. Recurenta a formulat recursul la data de 25 august 2016 (data poștei).

Față de data comunicării sentinței recurate, 8 august 2016, termenul de 15 zile fiind calculat pe zile libere, conform art. 181 C. proc. civ., nefiind luate în calcul ziua în care începe să curgă și nici ziua în care termenul se împlinește, ultima zi de depunere a fost 24 august 2016.

Or, recursul a fost formulat de recurentă la data de 25 august 2016 (data poștei), cu depășirea termenului legal de 15 zile, ceea ce atrage decăderea din exercitarea dreptului la recurs, potrivit dispozițiilor art. 185 alin. (1) C. proc. civ., conform cărora când un drept procesual trebuie exercitat într-un anumit termen, nerespectarea acestuia atrage decăderea din exercitarea dreptului, în afară de cazul în care legea dispune altfel.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că recursul formulat de reclamanta C. SA este tardiv, va admite excepția de tardivitate și va respinge recursul ca tardiv formulat. Deși cererea de recurs depusă tardiv a fost formulată și de recurenta A. SRL, cu privire la aceasta se impune a se avea în vedere că a formulat, în termenul legal, recursul formulat la data de 11 august 2016, împreună cu recurentele SC B. SRL și SC D. SRL.

Excepția lipsei de interes este nefondată.

În susținerea acesteia, intimata intervenientă a arătat că SC A. SRL are ca asociați celelalte trei societăți reclamante și și-a justificat interesul prin faptul că are calitatea de prestator al serviciului de siguranță remorcaj maritim conform contractului de prestări servicii, societatea nu a avut în proprietate remorchere pentru prestarea serviciilor și a încheiat contractul de colaborare cu Compania Națională Administrația Porturilor Maritime, însă în prezent, ca urmare a Deciziei nr. 51 din 10 august 2016 emisă de pârâtul Consiliul Concurenței, aceste societăți au fost sancționate pentru încălcarea legii concurenței în privința activității de remorcaj, iar societățile care o constituiau au procedat ulterior la preluarea activității de remorcaj, astfel că SC A. SRL nu mai deține contract de prestări cu A.P.M., nu deține nave maritime.

Susținerile invocate nu sunt de natură să conducă la concluzia că reclamanta nu mai justifică interes în obținerea unei soluții de admitere a recursului, în condițiile în care, pe de o parte, acțiunea în anularea deciziei Consiliului Concurenței invocată nu a fost soluționată definitiv, eventuala punere în executare a acesteia fiind determinată de caracterul executoriu al acesteia, iar pe de altă parte s-a solicitat anularea unui act administrativ normativ care privește domeniul de activitate al recurentei reclamante. VI Considerentele Înaltei Curți asupra recursului formulat de reclamantele SC B. SRL, A. SRL și SC D. SRL.

Examinând sentința recurată prin prisma motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 5 C. proc. civ., "când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității", este nefondat.

Acest motiv de casare vizează neregularități de ordin procedural care sunt sancționate cu nulitatea. Potrivit art. 174 C. proc. civ., nulitatea este sancțiunea care lipsește total sau parțial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerințelor legale, de fond sau de formă, este absolută atunci când cerința nerespectată este instituită printr-o normă care ocrotește un interes public și este relativă în cazul în care cerința nerespectată este instituită printr-o normă care ocrotește un interes privat.

Raportat la motivele invocate de recurent, Înalta Curte constată că nu există neregularități de ordin procedural care să fie sancționate cu nulitatea.

Potrivit încheierii de amânare a pronunțării din data de 26 mai 2015, când au avut loc dezbaterile în cauză, pronunțarea s-a amânat la data de 9 iunie 2015. Pronunțarea a avut loc la data de 9 iunie 2015, astfel cum rezultă din minuta sentinței pronunțate și dispozitivul sentinței redactate. Faptul că în antetul sentinței redactate este menționată data de 26 mai 2019 constituie o eroare materială supusă îndreptării în procedura prevăzută de dispozițiile art. 442 C. proc. civ. și nu constituie o neregularitate de ordin procedural care să atragă incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" este nefondat.

Raportat la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea va arăta motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților, din examinarea sentinței recurate rezultă că motivul de casare este nefondat; hotărârea cuprinde motivele de fapt și de drept pe care instanța le-a avut în vedere; instanța a reținut dispozițiile legale incidente și a prezentat argumentele pentru care a constatat netemeinicia motivelor invocate de reclamante pentru anularea ordinului.

În cadrul cererii de recurs, reclamantele au formulat susțineri în sensul că motivele instanței de judecată sunt exclusiv străine de natura cauzei, fără însă a le expune concret, pentru a fi examinate în recurs, motivele invocate vizând de fapt aplicarea greșită a normelor de drept material.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, motivele de recurs invocate de recurente vor fi analizate în măsura în care se circumscriu motivelor de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată formulată. Motivele care nu au fost invocate prin cererea de chemare în judecată nu pot fi invocate și examinate în calea de atac a recursului, care vizează legalitatea sentinței prin care s-a soluționat cererea de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată s-a solicitat să se constate nulitatea Ordinului ministrului transporturilor nr. 39/2014 privind stabilirea echipajului minim de siguranță pentru navele maritime care arborează pavilion român, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 87 din data de 4 februarie 2014, act administrativ normativ.

La data intrării în vigoare a acestui ordin, a fost abrogat Ordinul ministrului transporturilor nr. 342/2008 pentru aprobarea Normelor privind stabilirea echipajului minim de siguranță pentru navele maritime care arborează pavilion român, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 230 din 25 martie 2008.

Reclamantele au invocat nerespectarea procedurii prevăzute de Legea nr. 52/2003 a transparenței decizionale, a dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă în elaborarea actelor normative, art. 9 și art. 13, art. 31, art. 36, încălcarea dispozițiilor art. 111 din Legea nr. 53/20003 privind Codul Muncii.

Motivul de recurs privind nulitatea ordinului pentru încălcarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică este nefondat.

Obligația de transparență este definită de dispozițiile art. 3 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 53/2003 ca fiind obligația autorităților administrației publice de a informa și de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative, de a permite accesul la luarea deciziilor administrative și la minutele ședințelor publice.

Potrivit art. 7 din Legea nr. 53/2003, "(1) În cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administrației publice are obligația să publice un anunț referitor la această acțiune în site-ul propriu, să-l afișeze la sediul propriu, într-un spațiu accesibil publicului, și să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz. Autoritatea administrației publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informații. (2) Anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoștința publicului, în condițiile alin. (1), cu cel puțin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autoritățile publice. Anunțul va cuprinde: data afișării, o notă de fundamentare, o expunere de motive, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus, un studiu de impact și/sau de fezabilitate, după caz, textul complet al proiectului actului respectiv, precum și termenul limită, locul și modalitatea în care cei interesați pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ. (...) (5) Propunerile, sugestiile sau opiniile cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice se vor consemna într-un registru, menționându-se data primirii, persoana și datele de contact de la care s-a primit propunerea, opinia sau recomandarea. (...) (9) Autoritatea publică în cauză este obligată să decidă organizarea unei întâlniri în care să se dezbată public proiectul de act normativ, dacă acest lucru a fost cerut în scris de către o asociație legal constituită sau de către o altă autoritate publică. (...) (12) În toate cazurile în care se organizează dezbateri publice, acestea trebuie să se desfășoare în cel mult 10 zile calendaristice de la publicarea datei și locului unde urmează să fie organizate. Autoritatea publică în cauză trebuie să analizeze toate recomandările referitoare la proiectul de act normativ în discuție. (...).".

Instanța de fond a constatat că anunțul nu a fost transmis către mass-media, conform art. 7 din lege, însă această împrejurare nu este de natură a determina nulitatea actului atacat, cât timp reclamantele nu au fost în măsură a proba vreo vătămare produsă prin adoptarea actului în maniera arătata, din minuta din 21 ianuarie 2014 aflată la dosar rezultând că reprezentanții legali ai celor patru societăți reclamante au participat la lucrările ședinței publice din data de 21 ianuarie 2014 a Comisiei de Dialog Social din cadrul Ministerului Transporturilor, în care a fost prezentat și dezbătut proiectul de ordin privind stabilirea echipajului minim de siguranță pentru navele maritime care arborează pavilion român, ocazie cu care și-au exprimat acordul în legătură cu promovarea proiectului de act normativ, prin urmare reclamantele nu doar că au avut cunoștință de proiectul de act normativ, dar au și fost în măsură a-și exprima un punct de vedere în legătură cu adoptarea acestuia.

Cele reținute de instanța de fond sunt corecte.

Potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public.", iar art. 13 alin. (1) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică prevede că "Orice persoană care se consideră vătămată în drepturile sale, prevăzute de prezenta lege, poate face plângere în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificările și completările ulterioare".

Vătămarea în drepturile prevăzute de Legea nr. 53/2003 nu privește o vătămare la modul general, ci, în mod concret, o vătămare a persoanei care o invocă, într-un drept sau interes legitim, prin nerespectarea dispozițiilor acestei legi. Vătămarea pretinsă în cauză are ca situație premisă nerespectarea dreptului reclamantelor de a-și expune punctul de vedere cu privire la actul normativ ce se preconiza a fi adoptat.

Pentru a se constata o astfel de vătămare, era necesar ca reclamantele să dovedească faptul că nerespectarea modalităților de realizare a transparenței decizionale nu le-a permis a se informa și le-a îngrădit dreptul de a participa activ și accesul la luarea deciziilor, la efectuarea de propuneri, sugestii sau opinii asupra proiectului de act normativ, ceea ce ar fi condus la o altă formă de reglementare a acestuia.

Or, în cauză, proiectul de ordin a fost postat pe site-ul ministerului la data de 20 decembrie 2013, cu mențiunea că persoanele sau organizațiile interesate care transmit în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ să specifice articolul sau articolele din proiectul de act normativ la care se referă, menționând data trimiterii și datele de contact ale expeditorului. Astfel de propuneri, sugestii sau opinii nu au fost transmise.

Proiectul de ordin privind stabilirea echipajului minim de siguranță pentru navele maritime care arborează pavilion român a fost prezentat și dezbătut în ședința Comisiei de Dialog Social din cadrul Ministerului Transporturilor, din data de 21 ianuarie 2014, întâlnire la care au participat inclusiv reprezentanții legali ai celor patru societăți reclamante, care și-au exprimat acordul în legătură cu promovarea proiectului de act normativ.

Contrar susținerilor recurentelor, instanța nu a făcut confuzie între această întâlnire și întâlnirea de dezbatere a proiectului de act normativ prevăzută de art. 7 alin. (9) din Legea nr. 53/2003, precizând faptul că la data de 21 ianuarie 2014 a avut loc o ședință a comisiei de dialog social. Ceea ce a observat, în mod corect, este faptul că reclamantele nu doar că au avut cunoștință de proiectul de act normativ, dar au și fost în măsură să-și exprime un punct de vedere în legătură cu adoptarea acestuia. Or, reclamantele nu numai că nu au exprimat niciun punct de vedere, atât ca urmare a publicării pe site, și cu ocazia întâlnirii pentru dialog social, ci și-au exprimat acordul în legătură cu promovarea proiectului de act normativ și nu au formulat observații sau propuneri. Mai mult, dispozițiile art. 7 a