ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4379/2019

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 30 mai 2016, sub nr. x/2016, reclamantul Inspectoratul Școlar Județean Iași a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Direcția Generală Organism Intermediar Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane din cadrul Ministerului Educației Naționale și Cercetării Științifice: 1. anularea deciziei nr. x/21.03.2016, emisă de către OIPOSDRU-MENCS, decizie prin care s-a respins contestația formulată de Inspectoratul Școlar Județean Iași, privind proiectul x, cod SMIS-21836, împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență, înregistrat sub nr. x/25.01.2016; 2. anularea procesului-verbal nr. x/25.01.2016, de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 183 din 19 octombrie 2016, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal a respins cererea, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 183 din 19 octombrie 2016 a declarat recurs reclamantul Inspectoratul Școlar Județean Iași, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, așa cum a fost formulată. Referitor la stabilirea diferenței de 395.325 RON, ca fiind cheltuială neeligibilă (pe motiv că valoarea totală validată a cheltuielilor eligibile a fost de 13.010.480 RON, iar procentul de 10% maxim admis pentru cheltuieli de tip FEDR se calculează asupra acestei sume), arată următoarele: - prin contractul de finanțare, cheltuielile de tip FEDR au fost estimate la suma de 1.821.700 RON, iar conform Ghidului solicitantului valoarea acestor cheltuieli s-a stabilit ca procent maxim de 10% din bugetul aferent cererii de finanțare; - procedura de achiziție a echipamentelor de tip FEDR s-a derulat în perioada iunie- august 2011, iar valoarea achizițiilor a fost de 1.696.362 RON; - echipamentele de tip FEDR achiziționate în cadrul proiectului (servere, monitoare, laptopuri, hard-diskuri, videoproiectoare, etc.) au reprezentat aparatură strict necesară pentru derularea activităților de formare (care reprezintă esența și obiectivul primordial al proiectului); - valoarea totală a cheltuielilor de tip FEDR s-a încadrat în bugetul estimat al proiectului, aprobat de AMPOSDRU prin contractul de finanțare; - prin Ordinul 3/185/21.01.2008, emis de Ministerul Muncii Familiei și Egalității de Șanse, sunt definite cheltuielile eligibile, printre care se numără și cheltuielile de tip FEDR; Ordinul prevede și condițiile de eligibilitate a cheltuielilor; aceleași condiții se regăsesc și în Ordinul nr. 1117/2010; AMPOSDRU a validat cheltuielile de tip FEDR, conform Instrucțiunilor de la data efectuării achizițiilor de echipamente; - pentru stabilirea diferenței de 395.325 RON ca fiind neeligibilă s-au invocat prevederile Instrucțiunii nr. 78/07.10.2013 a AMPOSDRU din cadrul MMFPSPV; or, proiectul a fost finalizat la data de 30.09.2013, înaintea emiterii Instrucțiunii menționate; - instanța de fond în mod nelegal a considerat că nu prezintă nicio relevanță pentru valabilitatea actelor de control împrejurarea că acestea au ca temei legal prevederile Instrucțiunii nr. 78/7.10.2013; acestea nu pot fi aplicate retroactiv unor operațiuni care s-au derulat cu respectarea strictă a prevederilor legale existente și a contractului de finanțare; - suma a fost declarată în mod eronat neeligibilă, fără temei legal și cu încălcarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Constituție referitoare la neretroactivitatea legii; - este încălcată logica legislativă și financiară prin declararea acestor cheltuieli ca fiind neeligibile, pe baza aplicării unei Instrucțiuni emise după ce au fost realizate activitățile tehnice și financiare, finalizate cu respectarea strictă a cadrului normativ în vigoare la data derulării lor. Referitor la suma totală a cheltuielilor eligibile validate care este de 13.010.480 RON, arată următoarele: - amploarea proiectului și dificultățile de implementare a acestuia au limitat posibilitățile sale de a angaja în totalitate fondurile aprobate prin bugetul proiectului, deși au fost atinși și chiar depășiți toți indicatorii cantitativi și calitativi propuși prin cererea de finanțare; - sumele nevalidate inițial în ActionWeb, au fost în final acceptate ca fiind eligibile, drept pentru care consideră că este greșit calculul procentului proratei la costul serviciilor de audit financiar. Un alt motiv de nelegalitate a hotărârii atacate îl reprezintă împrejurarea că instanța nu s-a pronunțat, prin dispozitivul hotărârii, cu privire la excepția nulității deciziei de soluționare a contestației, în condițiile în care reclamantul a demonstrat că decizia emisă de OIPOSDRU cu nr. x/21.03.2016 privește alt titlu de creanță decât cel contestat în procedura prealabilă. Curtea de apel s-a mulțumit cu o motivare lapidară asupra acestui motiv de nulitate, motivare nesusținută de o încadrare în drept.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman din cadrul Ministerului Educației Naționale a depus întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului declarat de reclamant, pentru nemotivare, iar pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Cât privește nulitatea deciziei nr. x/21.03.2016, arată că recurenta-reclamantă se referă la o eroare materială survenită în cuprinsul deciziei, care nu poate constitui cauză de anulabilitate a actului. De altfel, actul care produce efecte juridice este procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare. Eroarea materială din cuprinsul deciziei de soluționare a contestației administrative a fost îndreptată, în conformitate cu prevederile art. 48 din O.G. nr. 92/2003, prin notă de îndreptare emisă de Direcția OI POSDRU MENCS. Pe cale de consecință, instanța de fond a stabilit corect că nu poate fi reținut motivul de nulitate invocat de către reclamant. Cât privește cheltuielile de tip FEDR, angajamentul de nedepășire a plafonului de 10% din totalul cheltuielilor directe a fost asumat de către recurentul-reclamant prin semnarea contractului de finanțare (art. 1 și art. 4 din contract). Nerespectarea obligațiilor contractuale înseamnă o încălcare a principiului forței obligatorii a acestuia, de natură a activa atât clauzele sancționatorii din contract, cât și prevederile legale care reglementează materia contractului. Recurenta-reclamantă s-a obligat să respecte și să aplice prevederile legislației europene și naționale ca și instrucțiunile emise de AMPOSDRU. De asemenea, conform contractului, modificările "determinate de schimbări în legislația națională și/sau europeană" "intră în vigoare la data menționată în actul normativ respectiv, fără a fi necesar, în prealabil, acordul beneficiarului". Instrucțiunea nr. 78/7.10.2013 a intervenit în timpul executării contractului de finanțare, contractul stipulând asupra unei perioade de 36 de luni de implementare a activităților proiectului, care s-a împlinit la 18.11.2013 și asupra unei perioade de monitorizare care curge de la încheierea perioadei de implementare și se întinde până la 31.12.2021 (art. 2 alin. (4) din contract). Prin urmare, recurentul este obligat să se conformeze Instrucțiunii, referindu-se fără temei la aplicarea retroactivă a acesteia. Conform prevederilor art. 7 alin. (13)-(17) din contractul de finanțare, recurentul-reclamant a încheiat contractul de servicii de auditare financiară nr. 2068/17.06.2011. Luând în calcul diferențele dintre sumele solicitate la rambursare și sumele validate în cererile de rambursare 2-8, diferențe care constituie sume declarate neeligibile, conform art. 3, art. 4 și art. 7 alin. (18) din contractul de finanțare, cheltuielilor cu auditorul financiar li se aplică prorata prevăzută, în final rezultând suma validată de 13.010.361 RON. Intimatul-pârât conchide că recurenta-reclamantă nu a prezentat niciun argument de nelegalitate a actelor administrative și că, raportat la temeiul de drept al recursului - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., nefiind formulate critici referitoare la încălcarea normelor de drept substanțial de către instanța de fond, recursul este, practic, nemotivat.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția din 26 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 2 octombrie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Soluția instanței de recurs II.1 Analizând excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât, Înalta Curte o va respinge, ca neîntemeiată, constatând că recursul declarat de reclamant este motivat, criticile formulate încadrându-se în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 și 5. Ele se referă la încălcarea principiului neretroactivității legii și a normelor care reglementează forța obligatorie a contractului, precum și la o invocată greșeală de procedură săvârșită de instanța de fond, prin nepronunțarea asupra excepției nulității deciziei de soluționare a contestației administrative. II.2. Analizând recursul declarat de reclamant, Înalta Curte îl constată nefondat, pentru următoarele argumente: În concret, recurentul critică înlăturarea de către instanța de fond a motivelor cererii sale, referitoare la: eligibilitatea sumei de 395.325 RON reprezentând cheltuieli de tip FEDR aferente proiectului finanțat; impactul financiar asupra cheltuielilor validate rezultat din aplicarea proratei asupra cheltuielilor cu serviciile de auditare și, în cele din urmă, nulitatea deciziei de soluționare a contestației administrative pe motivul referirii sale la un alt titlu de creanță decât cel contestat în procedura prealabilă. Cât privește eligibilitatea sumei de 395.325 RON, prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/25.01.2016 s-a reținut că, raportat la prevederile contractului de finanțare înregistrat la AMPOSDRU sub nr. x/28.09.2010, ale Ghidului solicitantului și ale Instrucțiunii AMPOSDRU nr. 78/7.10.2013, cheltuielile de tip FEDR trebuie să se încadreze într-un procent maxim de 10% din valoarea totală eligibilă validată/realizată (a cheltuielilor directe). Instanța de fond a confirmat că valoarea cheltuielilor eligibile de tip FEDR trebuie să se raporteze la valoarea totală eligibilă validată a cheltuielilor directe, conform contractului de finanțare și Ghidului solicitantului, neavând nicio relevanță, în analiza legalității actelor administrative, trimiterea la Instrucțiunea nr. 78/2013 a AMPOSDRU. Recurentul-reclamant continuă să susțină, prin recursul declarat, că raportarea procentului de 10% referitor la cheltuielile de tip FEDR la totalul cheltuielilor directe validate (declarate eligibile), iar nu la totalul cheltuielilor directe estimate prin bugetul proiectului, încalcă prevederile contractului de finanțare, precum și pe cele ale cadrului normativ în vigoare la datele încheierii contractului și achiziționării echipamentelor de tip FEDR, dar și că Instrucțiunea nr. 78/7.10.2013 a fost aplicată retroactiv, cu încălcarea art. 15 din Constituție. Criticile recurentului sunt nefondate întrucât, potrivit Ghidului solicitantului, beneficiarul finanțării s-a angajat să nu depășească procentul de 10% pentru cheltuielile de tip FEDR, procent care se raportează la totalul cheltuielilor directe eligibile (așa cum rezultă și din anexa contractului de finanțare referitoare la bugetul proiectului). Prin urmare, pentru cheltuielile de tip FEDR, finanțarea se acordă ca procent din totalul cheltuielilor directe eligibile, inițial estimate și, în final, validate. A susține că procentul cheltuielilor FEDR rămâne cel estimat, independent de totalul cheltuielior eligibile directe realizate/validate înseamnă a nesocoti un principiu după care operează finanțarea POSDRU, finanțare care urmărește raportarea acestui tip de cheltuieli la totalul cheltuielior directe stabilite eligibile în cadrul proiectului. Potrivit art. 1 din contract, beneficiarului i s-a acordat finanțarea în termenii și condițiile stabilite prin contract și prin anexele acestuia. Potrivit art. 2 din contract, perioada de implementare a acestuia este de 36 de luni, ea expirând la 18.11.2013, așa cum a arătat intimatul, iar după expirarea perioadei de implementare, contractul prevede o perioadă de monitorizare, până la închiderea oficială a POSDRU 2007-2013. Pe cale de consecință, Instrucțiunea AMPOSDRU nr. 78/7.10.2013 a intervenit în perioada de valabilitate a contractului, fiind aplicată acestuia în conformitate cu prevederile art. 1 din contract. De altfel, aceste Instrucțiuni nu fac decât să lămurească în mod explicit că procentul maxim de 10% al cheltuielilor de tip FEDR trebuie să respecte deopotrivă condițiile de a se încadra în suma estimată pentru această categorie de cheltuieli (conform ultimei variante de buget aprobate de AM/OI POSDRU) și de a se raporta la suma totală eligibilă realizată/validată a cheltuielilor directe. Recurentul se referă greșit la aplicarea retroactivă a legii întrucât Instrucțiunea menționată, în primul rând, nu este act normativ, ci este act administrativ care stabilește anumite condiții ale acordării finanțării, de care este ținut beneficiarul conform acordului de voință consemnat în contractul de finanțare. În al doilea rând, aplicabilitatea ei în speță este indubitabilă întrucât a intervenit în perioada de valabilitate a contractului, devenind obligatorie pentru beneficiar conform obligației pe care și-a asumat-o potrivit art. 4 alin. (1) din contract. De altfel și în lipsa Instrucțiunii, raportat la condițiile de acordare a finanțării stabilite prin Ghidul solicitantului, cheltuielile de tip FEDR sunt eligibile prin raportare la valoarea totală declarată eligibilă/validată a cheltuielilor directe, la care se raportează. Pe cale de consecință, nu are nicio relevanță că valoarea cheltuielilor de tip FEDR s-a încadrat în suma estimată pentru această categorie de cheltuieli sau că ele au fost necesare derulării proiectului, litigiul purtând asupra condiției referitoare la raportarea acestui tip de cheltuieli la suma totală eligibilă realizată/validată a cheltuielilor directe. Trecând la altă critică din recurs, referitoare la suma totală a cheltuielilor eligibile validate prin luarea în considerare a impactului proratei asupra cheltuielilor cu serviciile de auditare, recurentul-reclamant reiterează argumente pe care le-a susținut încă din etapa administrativă a litigiului și care au fost înlăturate de autoritatea intimată-pârâtă. Aceasta a invocat prevederile art. 7 alin. (18) din contractul de finanțare, așa cum a fost modificat prin Decizia nr. 53/13.12.2010, potrivit cărora, în situația în care OIPODRU identifică cheltuieli neeligibile, care au fost însă certificate de auditorul financiar independent, cheltuielile aferente serviciilor prestate de auditorul financiar care se încadrează în perioada de referință a cererii de rambursare în cadrul căreia au fost identificate aceste cheltuieli neeligibile, vor fi, la rândul lor, pro rata, declarate neeligibile. Astfel, intimatul-pârât a avut în vedere diferențele dintre cheltuielile aferente costurilor directe solicitate spre rambursare și cheltuielile aprobate spre rambursare în cererile de rambursare 2-8, diferențe pe baza cărora a calculat prorata. Susținerea recurentului, conform căreia cheltuielile declarate neeligibile în cererile de rambursare menționate ar fi fost, în cele din urmă, acceptate ca eligibile, sunt simple afirmații, nesusținute de un probatoriu adecvat, motiv pentru care implicațiile unei eventuale validări ulterioare a anumitor cheltuieli declarate neeligibile în cerererile de rambursare menționate în procesul-verbal nu se impun a fi analizate. Cât privește nulitatea deciziei de soluționare a contestației, pe motiv că s-ar referi la un alt proces-verbal de constatare nereguli decât cel atacat de reclamant, instanța de fond a stabilit în mod corect că invocata neregulă reprezintă o simplă eroare materială strecurată în cuprinsul deciziei, decizie care a analizat, în concret, procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/25.01.2016, raportat la criticile recurentului expuse în contestația administrativă. Eroarea materială, de altfel îndreptată de către autoritatea administrativă, în conformitate cu prevederile art. 48 Codul de procedură fiscală, nu este aptă să producă consecințe asupra valabilității deciziei de soluționare a contestației sau a procesului-verbal de constatare a neregulilor. Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pc. 5 C. proc. civ., se impune a se constata că instanța de fond nu era datoare să se pronunțe prin dispozitivul hotărârii asupra excepției nulității deciziei, aceasta fiind unul dintre motivele de nelegalitate a actelor administrative invocate prin cererea introductivă, tratat prin considerente, deopotrivă cu celelalte. Legea contenciosului administrativ nu distinge între cauzele de nulitate absolută și cele de nulitate relativă. În dreptul public distincția menționată este nerelevantă, soluția pe care o poate pronunța instanța, în cazul constatării nelegalității actului administrativ, fiind aceea de anulare a acestuia, indiferent de condiția de legalitate încălcată. Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,