ÎCCJ, decizie (scj.ro #85450)

Hotărârea guvernului. Act administrativ cu caracter normativ. Anulare. Competența instanței de contencios administrativ. Termenul de sesizare a instanței cu cererea de anulare a hotărârii Instanța de contencios administrativ este competentă a verifica legalitatea actelor administrative cu caracter normativ ale Guvernului care nu sunt exceptate de la control, prin art.2 din Legea nr.29/1990. Data publicării unei hotărâri a Guvernului în Monitorul Oficial nu întotdeauna are semnificația unei comunicări, în sensul art.5 din Legea nr.29/1990 pentru a marca curgerea termenelor prevăzute de acest text.

Decizia nr.434 din 7 februarie 2002 La data de 10 aprilie 2002, reclamanta Societatea Comercială “F” SA a chemat în judecată Guvernul României, solicitând, în contadictoriu și cu Ministerul Sînătății și Societatea Comercială “S” SA, anularea parțială a Hotărârii Guvernului nr.315/1998 privind aprobarea achiziționării de seringi și ace medicale sterile de unică folosință, de către unitățile sanitare organizate ca instituții publice, în sensul de a înlătura din această hotărâre dispoziția potrivit căreia unitățile sanitare vor achiziționa seringi și ace medicale de unică folosință numai de la Societatea Comercială “S” SA întrucât aceasta încalcă prevederile Constituției și cele ale Legii concurenței nr.21/1996.

În motivarea acțiunii s-a arătat că în circuitul productiv al fostului Combinat de Fibre Artificiale Suceava, societatea reclamantă, împreună cu Departamentul Industriei Chimice au inițiat negocieri cu investitorii străini în vederea realizării pe amplasamentul societății a unei fabrici de producere a seringilor și a acelor de unică folosință, că Departamentul de Control al Guvernului României cu adresa nr.290/1992, a comunicat că necesarul intern de astfel de produse a fost estimat de Ministerul Sînătății la peste 500 mil.buc./an și sunt necesare, oportune și eficiente pentru piața internă. Ulterior, reclamanta, a obținut și autorizația de funcționare nr.9 din 17 decembrie 1999, eliberată de Ministerul Sînătății, dar nu a putut desface marfa pe piața internă întrucât prin Hotărârea Guvernului nr.315/1998 s-a monopolizat întreaga producție în favoarea Societății Comerciale “S” SA.

Curtea de Apel Suceava – Secția comercială și de contencios administrativ, prin sentința nr.77 din 26 aprilie 2000, a respins excepția de tardivitate formulată de Guvernul României, a admis acțiunea și a anulat parțial Hotărârea Guvernului nr.315/1998 în sensul includerii în această hotărâre și a agentului economic reclamant. Instanța a reținut, pe de o parte, că sunt îndeplinite cerințele art.1 și 5 din Legea nr.29/1990 privind condițiile sesizării instanței, în raport cu data emiterii autorizației de funcționare și că, datorită Hotărârii Guvernului nr.315/1998, reclamanta nu poate să-și desfacă produsele pe piața internă. Împotriva acestei sentințe au declarat recurs atât Guvernul României cât și Ministerul Sînătății.

Printr-un prim motiv de recurs Guvernul României a susținut că în mod greșit a respins instanța de fond excepția tardivității introducerii acțiunii, din 10 aprilie 2000, deși, în raport cu data publicării Hotărârii Guvernului nr.315/1998 în Monitorul Oficial nr.221 din 17 iunie 1998, termenul de un an prevăzut, de art.5 alin.5 din Legea nr.29/1990, s-a împlinit pe 17 iunie 1999. Altă critică adusă sentinței atacate de Guvernul României se referă la necompetența materială a nstanței de a judeca pricina, susținându-se că Hotărârea Guvernului nr.315/1998 nu putea fi cenzurată de instanța de contencios administrativ, în cauză fiind aplicabile dispozțiile art.2 lit.c din Legea nr.29/1990 și cele ale Legii nr.21/1996 potrivit căreia Consilul Concurenței și Oficiul Concurenței sunt investite cu o competență materială specială în domeniu.

Prin motivele de recurs formulate de Ministerul Sînătății se susține, că hotărârea instanței de fond a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art.5 alin.final din Legea nr.29/1990. Că, pe de altă parte, hotărârea se întemeiază pe o eroare de fapt reținându-se eronat că Hotărârea Guvernului nr.315/1998 prejudiciază pe reclamantă. Hotărârea Guvernului se referă doar la necesarul de seringi pentru unitățile sanitare organizate ca instituții publice și doar la un număr limitat de seringi și ace; că, deși unitățile sanitare organizate ca instituții publice reprezintă principalul achizitor de seringi și ace, acestea nu sunt singurele achizitoare, iar necesarul este mult mai mare, pentru diferență organizându-se licitații la care participa și societatea comercială reclamantă.

Recursurile nu sunt fondate. Cu privire la primul motiv de recurs formulat de ambii recurenți referitor la greșita respingere a excepției de tardivitate a introducerii acțiunii se reține că este de necontestat că Hotărârea Guvernului nr.315/1998 a fost publicată în Monitorul Oficial nr.221 din 17 iunie 1998. Rațiunea reclamației prealabile instituită de art.5 din Legea nr.29/1990 constă în a obliga autoritatea emitentă să se pronunțe cu privire la desființarea actului sau să ia măsuri pentru emiterea actului administrativ pretins de reclamantă. Autoritatea emitentă a actului administrativ este astfel în drept și îi revine în același timp obligația să cerceteze permanent legalitatea și oportunitatea actelor pe are le emite și să ia măsuri pentru desființarea celor care se dovedesc a nu fi în conformitate cu prevederile legale și nu sunt corelate cu ansamblul reglementărilor interne sau devin inoportune ori contrare interesului public.

Într-adevăr, alineatul final al art.5 din Legea nr.29/1990 prevede că în toate cazurile prevăzute de această lege, introducerea cererii la instanță nu se va putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere. Dar, pentru a se putea considera comunicat un act administrativ cu caracter normativ este obligatoriu a fi avut în vedere segmentul social, economic etc., căruia îi este aplicabil pentru a aprecia dacă modalitatea de publicare poate fi asimilată noțiunii de comunicare. La data publicării Hotărârii Guvernului nr.315/1998, societatea comercială reclamantă nu avea autorizație de funcționare pentru activitatea de fabricare de seringi hipodermice cu ac de unică utilizare, încât, prin urmare, nu se poate considera că acesteia i s-a comunicat vreun act administrativ în legătură cu această activitate, pentru că nu există în sfera acelora cărora li se dresa actul respectiv.

Dispozițiile art.5 din Legea nr.29/1990 nu pot fi interpretate și aplicate izolat, fără a fi avute în vedere atât dispozițiile art.1 din Legea nr.29/1990 potrivit cărora orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ, se poate adresa instanței judecătorești competente pentru recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei care I-a fost cauzată cât și art.48 (1) din Constituția României conform căruia numai persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei.

Dacă s-ar accepta teza susținută de cele două recurente, ar însemna ca orice persoană care nu face parte din sfera de adresabilitate a unui act administrativ normativ să poată solicita anularea acestuia, fără să invoce încălcarea vreunui drept al său recunoscut de lege sau a unui interes legitim, ceea ce ar fi contrar dispozițiilor art.1 din Legea nr.29/1990 și art.48 (1) din Constituția României. Din probele administrate în cauză rezultă că reclamanta, după obținerea autorizației, la 17 decembrie 1999, nu a manifestat pasivitate, ci, dimpotrivă, a adresat cereri Guvernului României, Ministerului Sînătății, Ministerului Finanțelor, Ministerului Industriei și Comerțului, Consiliului Concurenței și Oficiului Concurenței.

Cererea adresată la 10 aprilie 2000 Curții de Apel Suceava nu este deci tardivă. Cu privire la motivul prin care s-a susținut necompetența materială a instanței de contencios administrativ de a cenzura Hotărârea Guvernului nr.315/1998 se reține că nu sunt aplicabile dispozițiile art.2 lit.c din Legea nr.29/1990 potrivit cărora se exceptează de la controlul instanței speciale actele administrative dacă pentru desființarea sau modificarea acestora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară.

Atribuțiile Consiliului Concurenței sunt prevăzute în art.27 din Legea nr.21/1996 și cele ale Oficiului Concurenței în art.37 din aceeași lege, iar potrivit acestora, în esență, aceste autorități sesizează Guvernul asupra unei situații de monopol și propun luarea măsurilor considerate necesare pentru controlul prețurilor, avizează proiectele de hotărâri ale Guvernului care pot avea impact anticoncurențial și propun modificarea actelor normative care au un asemenea efect, dar nu au competența de a anula hotărârile de guvern adoptate.

De altfel, reclamanta s-a adresat în prealabil și Consiliului Concurenței, iar acesta, prin adresa nr.1090 din 17 martie 2000, sub semnătura președintelui acestei autorități i-a comunicat, pe de o parte, că nu poate aviza favorabil inițierea unei hotărâri de guvern prin care să se extindă prevederile Hotărârii Guvernului nr.315/1998, iar, pe de altă parte că, în vederea creării unui mediu concurențial normal pe piața românească a seringilor și a acelor sterile de unică folosință condițiile pentru aceasta existând deja din punctul de vedere al ofertei, se impune abrogarea Hotărârii Guvernului nr.315/1998. Că în acest sens este necesar ca societatea reclamantă să întreprindă demersurile necesare la Ministerul Sînătății pentru inițierea unui Proiect de Hotărâre de Guvern prin care, cu avizul Ministerului Finanțelor și a Ministerului Justiției, să se propună abrogarea Hotărârii Guvernului nr.315/1998.

Consiliul Concurenței s-a și adresat Guvernului României – Secretariatul General cu propunerea de a se abroga Hotărârea Guvernului nr.315/1998, urmând ca achizițiile pentru asigurarea necesarului de seringi și ace medicale sterile de unică folosință, să se efectueze în conformitate cu prevederile legislației în vigoare privind achizițiile publice în România. Și punctul de vedere al Ministrului Finanțelor Publice adresat Guvernului României este în sensul că situația poate fi soluționată prin abrogarea prevederilor Hotărârii Guvernului nr.315/1998.

Referitor la motivul de recurs formulat de Ministerul Sînătății prin care se pretinde lipsa vătămării drepturilor reclamantei se constată că atât Consiliul Concurenței, cât și Ministerul Finanțelor recunosc că menținerea unui regim preferențial pentru Societatea Comercială “S” SA creează o discriminare inacceptabilă pentru Societatea Comercială “F” SA și creează o disfuncționalitate provocată de cerere pe piața românească a produselor în cauză; că, în condițiile unei piețe concurențiale, menținerea preferințelor nu se mai justifică, iar controlul prețurilor produselor Societății Comerciale “S” SA nu mai are suport legal în prevederile art.4 din Legea nr.21/1996. Prin urmare, constatându-se că sentința atacată este legală și temeinică, au fost respinse ambele recursuri.