ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2505/2012

R O M Â N I A

ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE

SECȚIA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL

Ședința publică de la 22 mai 2012 Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanții D.C., T.L., D.M., S.M., K.G., T.M., C.M., H.D.L., S.E., H.F., R.M., R.I., K.E.E., K.E., T.M., C.A.V., A.V., S.C., N.L.G., L.M., B.V., R.A., M.L.L., D.A., P.C., F.A., M.M., M.M.M., L.I., V.F., M.S., M.L., D.L., M.I.și M.A.M., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, au solicitat instanței pronunțarea unei hotărâri prin care să se dispună anularea HG nr. 737/2010. Reclamanții au solicitat și suspendarea executării actului administrativ atacat, cerere care a fost admisă.

Pe fondul cererii de anulare, reclamanții au arătat că actul administrativ atacat instituie o normă retroactivă, în condițiile în care afectează drepturi patrimoniale stabilite anterior intrării sale în vigoare, respectiv dreptul la pensie al reclamanților începând cu luna septembrie 2010. Prin sentința civilă nr. 333 din 20 iunie 2011 Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanți și, pe cale de consecință, a dispus anularea HG nr. 737/2010. Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că noțiunea de „bun” înglobează orice interes al unei persoane de drept privat ce are o valoare economica, astfel încât dreptul la pensie poate fi asimilat unui drept de proprietate, iar pensia unui bun proprietate privata (Cauza Büchen contra Cehiei din 2002). Practica C.E.D.O.

a statuat constant, în relație cu acest drept art. 1 alin. (1) din protocolul nr. 1 la Convenția Europeana a Drepturilor Omului nu prevede un drept absolut, acesta însemnând că el comporta limitări de către stat, care, are sub acest aspect o larga marja de apreciere. Potrivit deciziilor de pensionare depuse la dosar, reclamanții sau pensionat în perioada 2008 - 2009, moment în care nu s-a pus problema schimbării legii. Or, dacă măsurile de recalculare a pensiilor de serviciu ale anumitor categorii de foști angajați din sectorul bugetar în sensul diminuării acestora sunt calificate ca având natura juridică a unor măsuri cu caracter excepțional, atunci este cu totul evident că Legea 119/2010 nu s-ar putea întemeia pe art. 53 din Constituția revizuită deoarece lipsește una din cele doua caracteristici esențiale, care ar permite evocarea sa, și anume caracterul temporar, limitat în timp, efectul recalculării pensiilor fiind unul definitiv și nu temporar.

Curtea de Apel, a reținut, sub acest aspect decizia nr. 1344/2008 a Curții Constituționale, unde s-a reținut faptul că: „această instanță nu are atribuția de a rezolva conflictul unui act normativ intern cu legislația supra-națională, aceasta revenind instanțelor judecătorești. De altfel, instanțelor judecătorești le revine sarcina de aplicare directă a legislației comunitare atunci când legislația națională este în contradicție cu aceasta”.

Curtea Constituțională a statuat în jurisprudența sa că nu intră în atribuțiile sale cenzurarea aplicării legii de instanțele de judecată, controlul judecătoresc realizându-se, potrivit art. 126 alin. (1) din Constituție,” prin Înalta Curte de Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite de lege”(dec. CC nr. 1344/2008) Curtea de Apel a considerat că se poate concluziona că, dacă deciziile pronunțate de către Curtea Constituțională sunt în contradicție cu cele ale forurilor internaționale competente să interpreteze aceste prevederi, acestea nu pot fi reținute de către instanțele judecătorești sesizate cu soluționarea unui litigiu în care își găsesc aplicarea, atât timp cât instanțele judecătorești sunt obligate să ignore legile interne și interpretările Curții Constituționale care contravin reglementărilor internaționale și interpretărilor date acestora de organele abilitate, astfel încât nu se poate reține depășirea atribuțiilor de către instanța de judecată prin aplicarea cu prioritate a reglementărilor internaționale.

Împotriva hotărârii instanței de fond pârâtul Guvernul României a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului se arată că în mod eronat instanța de fond a reținut faptul că H.G. nr. 737/2010 contravine jurisprudenței C.E.D.O., deoarece analizând circumstanțele concrete ale cazului de față, aplicarea Legii nr. 119/2010 în cazul reclamanților nu a condus la încălcarea dreptului fundamental de proprietate al acestora, ca urmare, aplicarea legii interne nu a produs efecte contrare Convenției. Dreptul la pensie intră sub protecția art. 1 din protocolul nr. 1, ca drept de a primi o prestație socială, situație reținută în mai multe decizii pronunțate de Curtea Europeană (Cauza Andrejeva contra Letoniei; Cauza Muiler contra Austriei; Cauza Gaygusuz contra Austriei; Cauza Buchen contra Cehiei).

Însă, dreptul la pensie de serviciu nu este un drept diferit, care să fie protejat separat de dreptul general pe care îl are fiecare persoană de a primi o pensie. Nu există nicio hotărâre a C.E.D.O. într-o speță suficient de asemănătoare, care să analizeze dreptul la pensie de serviciu, în sensul de beneficiu suplimentar acordat de stat, în afara pensiei, din perspectiva încălcării art. 1 din protocolul nr. 1. Așadar, niciodată Curtea Europeană nu a reținut că statele nu ar putea diminua cuantumul pensiilor. Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului este constantă în sensul că art. 1 din protocolul nr. 1 nu garantează dreptul de a primi pe viitor un anumit cuantum al prestației sociale și acceptă dreptul statelor de a modifica acest cuantum, în considerarea marjei largi de apreciere pe care o au la dispoziție.

Unul din mijloacele de realizare a scopului urmărit de legiuitor a constat în adoptarea soluției legislative de a uniformiza sistemul de stabilire și plată a cuantumului pensiei, în raport de criteriile prevăzute de Legea nr. 19/2000, aplicabile tuturor acelor categorii de pensionari care nu beneficiau de pensii speciale, stabilite prin legi speciale.

Chiar dacă pensia reclamanților a fost diminuată, raportul procentual al diminuării cuantumului pensiei nu constituie un criteriu esențial pentru a determina existența raportului de proporționalitate, fiind relevante, cu aceeași forță, dacă nu mai mare, și alte criterii, precum: modul de stabilire a acestui cuantum; raportul dintre acest cuantum și cuantumul pensiilor obținute de alți beneficiari ai sistemului asigurărilor sociale de stat; raportul dintre acest cuantum și venitul minim și mediu pe economia națională, raportul dintre cuantumul pensiei și salariul pe care îl are un grefier în activitate, toate aceste elemente raportându-se la situația economică a României. Recurentul mai susține că, prin modul de reglementare a dreptului la pensie al reclamanților, Statul nu a depășit marja de apreciere pe care o are la dispoziție și care îi este permisă de art. 1 paragraful 2 din protocolul nr. 1. Prin urmare, s-a respectat cerința raportului de proporționalitate.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție, instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Potrivit prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, „în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, se elaborează metodologia de recalculare a pensiilor prevăzute la art. 1, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului”.

În temeiul acestor prevederi legale, precum și al dispozițiilor art. 108 din Constituția României, Guvernul României a adoptat Hotărârea nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) și h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor. Așa cum o arată și titlul actului administrativ normativ contestat, prin conținutul acestuia se reglementează „metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) și h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor”, constituind normele procedurale efective de punere în executare a dispozițiilor legale în temeiul cărora a fost emis actul administrativ în discuție.

H.G. nr. 737/2010 nu conține, așadar, principii sau norme de drept substanțial referitoare la pensii, acestea fiind reglementate de Legile nr. 19/2000 și nr. 119/2010, dispozițiile acestui din urmă act normativ constituind și temeiul legal al emiterii actului administrativ contestat. Aceasta rezultă din însuși conținutul actului administrativ contestat, raportat la prevederile art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010, care definesc în mod explicit rolul și sfera de reglementare a actului emis în temeiul și aplicarea acestei legi, respectiv acela de a se constitui într-o sumă de procedee tehnice, practice, pe baza cărora să se realizeze operațiunea de transformare a pensiilor de serviciu în pensii în înțelesul Legii nr. 19/2000; H.G.

nr. 737/2010 îndeplinește, deci, o simplă funcție metodologică (tehnică) iar nu un rol creator sau modificator de drepturi, de natura celor invocate reclamanți, care prin criticile aduse vizează, în realitate, Legea nr. 119/2010, criticile neputând fi, însă, transpuse în procedura de control a legalității actului administrativ contestat. Rolul Hotărârii Guvernului nr. 737/2010, precum și sfera de aplicare a acesteia, se rezumă la stabilirea instrumentelor de ordin procedural, practic, care să permită aplicarea dispozițiilor actului legislativ cu forță juridică superioară, care este Legea nr. 119/2010, pentru a cărei executare a fost emis actul administrativ contestat și ale cărei dispoziții nu le încalcă.

Or, prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională a statuat că dispozițiile Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor sunt constituționale, instanța constituțională analizând legea respectivă inclusiv din perspectiva prevederilor și principiilor constituționale și comunitare invocate în cauza de față, după cum urmează: art. 1 alin. (5) referitor la respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 15 alin. (2) referitor la neretroactivitatea legii civile, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi a cetățenilor, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 47 referitor la nivelul de trai și dreptul la pensie, art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți și art. 135 alin. (2) lit. f) privind obligația statului de a asigura crearea condițiilor necesare pentru creșterea calității vieții, precum și prevederile art. 20 din Constituție prin raportare la următoarele acte internaționale: Primul protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, și anume art. 1 referitor la proprietate; Declarația Universală a Drepturilor Omului, și anume art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă și la protecție socială și art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel de trai decent;

Cartea drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, și anume art. 1 privind demnitatea umană, art. 17 alin. (1) privind dreptul de proprietate, art. 25 privind drepturile persoanelor în vârstă, art. 34 alin. (1) privind securitatea socială și asistența socială și art. 52 alin. (1) privind întinderea și interpretarea drepturilor și principiilor. Însuși art. 1 lit. c) din Legea nr. 119/2010 impune recalcularea și conferă criteriul algoritmului de calcul prevăzut de Legea nr. 19/2000, dispozițiile hotărârii atacate nedepășind cadrul juridic impus de actul normativ în a cărui executare a fost emisă.

Analizând încălcarea art. 1 din protocolul 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, Înalta Curte constată că, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului când, din considerente obiective, măsura dispusă printr-o nouă reglementare determină numai reducerea cuantumului valoric al dreptului de asigurări sociale, o asemenea ipoteză nu reprezintă încălcarea art. 1 din protocolul 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, cu atât mai mult cu cât noul nivel este determinat în funcție de sistemul contributivității, iar, în aceste condiții, reducerea cuantumului unei pensii speciale până la nivelul determinat de aplicarea principiului contributivității, nu reprezintă nici o măsură nejustificată, nici o măsură care să depășească criteriile cerute de jurisprudența C.E.D.O., recunoscute și în art. 53 din Constituția României.

Examinând aspectele invocate de către reclamanți nu poate fi reținută nelegalitatea actului administrativ cu caracter normativ a cărui anulare face obiectul prezentei cauze. Practic, reclamanții critică reducerea cuantumului pensiilor de serviciu de care beneficiau anterior intrării în vigoare a HG nr. 737/2010, în urma recalculării, în condițiile în care criteriile avute în vedere pentru recalculare prin metodologia prevăzută de HG nr. 737/2010, sunt cele stabilite prin Legea nr. 119/2010. Într-adevăr, H.G. nr. 737/2010, publicată în M. Of. al României nr. 528 din 29 iulie 2010, a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituție și al art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, din examinarea înscrisurilor dosarului neputând fi identificate elemente de nelegalitate în operațiunea elaborării și adoptării sale.

De asemenea, verificând concordanța actului administrativ cu Legea nr. 119/2010, în baza și în aplicarea căreia a fost emis, prin prisma motivelor invocate de reclamanți, Înalta Curte constată că H.G. nr. 737/2010 îndeplinește numai o funcție tehnică, rezumându-se la a stabili instrumentele procedurale care să permită aplicarea actului normativ cu forță juridică superioară, în acord cu dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind nomele de tehnică legislativă.

În realitate, prevederile legale criticate au fost preluate în cuprinsul actului administrativ din chiar Legea nr. 119/2010, respectiv art. 3 alin. (1): „Pensiile prevăzute la art. 1, stabilite potrivit prevederilor legilor cu caracter special, cuvenite sau aflate în plată, se recalculează prin determinarea punctajului mediu anual și a cuantumului fiecărei pensii, utilizând algoritmul de calcul prevăzut de Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare” și art. 7 alin. (1) „Procedura de stabilire, plată, suspendare, recalculare, încetare și contestare a pensiilor recalculate potrivit prezentei legi este cea prevăzută de Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare”.

Așa fiind, Înalta Curte reține că nu există argumente valide care să conducă la concluzia că H.G. nr. 737/2010 ar fi depășit cadrul normativ fixat prin Legea nr. 119/2010, iar, pe de altă parte, acest act normativ cu forță juridică superioară a făcut deja obiectul controlului de constituționalitate sub aspectele criticate de către reclamanți. Prin urmare, instanța de control judiciar constată că susținerile și criticile recurentului sunt întemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală. În consecință, pentru motivele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va modifica sentința atacată în sensul respingerii acțiunii, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Guvernul României, împotriva sentinței civile nr. 333 din 2 iunie 2011 a Curții de Apel Cluj, secția contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că respinge acțiunea, ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 22 mai 2012.