ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2505/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2505/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

R O M Â N I A

ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE

SECȚIA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL

Ședința publică de la 22 mai 2012

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanții

D.C., T.L., D.M., S.M., K.G., T.M., C.M., H.D.L., S.E., H.F., R.M., R.I., K.E.E.,

K.E., T.M., C.A.V., A.V., S.C., N.L.G., L.M., B.V., R.A., M.L.L., D.A., P.C., F.A.,

M.M., M.M.M., L.I., V.F., M.S., M.L., D.L., M.I.și M.A.M., în contradictoriu cu

pârâtul Guvernul României, au solicitat instanței pronunțarea unei hotărâri

prin care să se dispună anularea HG nr. 737/2010.

Reclamanții au solicitat și

suspendarea executării actului administrativ atacat, cerere care a fost admisă.

Pe fondul cererii de anulare,

reclamanții au arătat că actul administrativ atacat instituie o normă

retroactivă, în condițiile în care afectează drepturi patrimoniale stabilite

anterior intrării sale în vigoare, respectiv dreptul la pensie al reclamanților

începând cu luna septembrie 2010.

Prin sentința civilă nr. 333 din 20

iunie 2011 Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ

și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanți și, pe cale de consecință, a

dispus anularea HG nr. 737/2010.

Pentru a pronunța această soluție

instanța de fond a reținut că în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor

Omului s-a statuat că noțiunea de „bun” înglobează orice interes al unei

persoane de drept privat ce are o valoare economica, astfel încât dreptul la

pensie poate fi asimilat unui drept de proprietate, iar pensia unui bun

proprietate privata (Cauza Büchen contra Cehiei din 2002).

Practica C.E.D.O. a statuat

constant, în relație cu acest drept art. 1 alin. (1) din protocolul nr. 1 la

Convenția Europeana a Drepturilor Omului nu prevede un drept absolut, acesta însemnând

că el comporta limitări de către stat, care, are sub acest aspect o larga marja

de apreciere.

Potrivit deciziilor de pensionare

depuse la dosar, reclamanții sau pensionat în perioada 2008 - 2009, moment în

care nu s-a pus problema schimbării legii.

Or, dacă măsurile de recalculare a

pensiilor de serviciu ale anumitor categorii de foști angajați din sectorul

bugetar în sensul diminuării acestora sunt calificate ca având natura juridică

a unor măsuri cu caracter excepțional, atunci este cu totul evident că Legea

119/2010 nu s-ar putea întemeia pe art. 53 din Constituția revizuită deoarece

lipsește una din cele doua caracteristici esențiale, care ar permite evocarea

sa, și anume caracterul temporar, limitat în timp, efectul recalculării

pensiilor fiind unul definitiv și nu temporar.

Curtea de Apel, a reținut, sub acest

aspect decizia nr. 1344/2008 a Curții Constituționale, unde s-a reținut faptul

că: „această instanță nu are atribuția de a rezolva conflictul unui act

normativ intern cu legislația supra-națională, aceasta revenind instanțelor

judecătorești. De altfel, instanțelor judecătorești le revine sarcina de

aplicare directă a legislației comunitare atunci când legislația națională este

în contradicție cu aceasta”.

Curtea Constituțională a statuat în

jurisprudența sa că nu intră în atribuțiile sale cenzurarea aplicării legii de

instanțele de judecată, controlul judecătoresc realizându-se, potrivit art. 126

alin. (1) din Constituție,” prin Înalta Curte de Casație și Justiție și prin

celelalte instanțe judecătorești stabilite de lege”(dec. CC nr. 1344/2008)

Curtea de Apel a considerat că se

poate concluziona că, dacă deciziile pronunțate de către Curtea Constituțională

sunt în contradicție cu cele ale forurilor internaționale competente să

interpreteze aceste prevederi, acestea nu pot fi reținute de către instanțele

judecătorești sesizate cu soluționarea unui litigiu în care își găsesc

aplicarea, atât timp cât instanțele judecătorești sunt obligate să ignore

legile interne și interpretările Curții Constituționale care contravin

reglementărilor internaționale și interpretărilor date acestora de organele

abilitate, astfel încât nu se poate reține depășirea atribuțiilor de către

instanța de judecată prin aplicarea cu prioritate a reglementărilor internaționale.

Împotriva hotărârii instanței de

fond pârâtul Guvernul României a declarat recurs, criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului se arată că în

mod eronat instanța de fond a reținut faptul că H.G. nr. 737/2010 contravine

jurisprudenței C.E.D.O., deoarece analizând circumstanțele concrete ale cazului

de față, aplicarea Legii nr. 119/2010 în cazul reclamanților nu a condus la

încălcarea dreptului fundamental de proprietate al acestora, ca urmare,

aplicarea legii interne nu a produs efecte contrare Convenției.

Dreptul la pensie intră sub

protecția art. 1 din protocolul nr. 1, ca drept de a primi o prestație socială,

situație reținută în mai multe decizii pronunțate de Curtea Europeană (Cauza

Andrejeva contra Letoniei; Cauza Muiler contra Austriei; Cauza Gaygusuz contra

Austriei; Cauza Buchen contra Cehiei).

Însă, dreptul la pensie de serviciu

nu este un drept diferit, care să fie protejat separat de dreptul general pe

care îl are fiecare persoană de a primi o pensie.

Nu există nicio hotărâre a C.E.D.O.

într-o speță suficient de asemănătoare, care să analizeze dreptul la pensie de

serviciu, în sensul de beneficiu suplimentar acordat de stat, în afara pensiei,

din perspectiva încălcării art. 1 din protocolul nr. 1.

Așadar, niciodată Curtea Europeană

nu a reținut că statele nu ar putea diminua cuantumul pensiilor.

Jurisprudența Curții Europene a

Drepturilor Omului este constantă în sensul că art. 1 din protocolul nr. 1 nu

garantează dreptul de a primi pe viitor un anumit cuantum al prestației sociale

și acceptă dreptul statelor de a modifica acest cuantum, în considerarea marjei

largi de apreciere pe care o au la dispoziție.

Unul din mijloacele de realizare a

scopului urmărit de legiuitor a constat în adoptarea soluției legislative de a

uniformiza sistemul de stabilire și plată a cuantumului pensiei, în raport de

criteriile prevăzute de Legea nr. 19/2000, aplicabile tuturor acelor categorii

de pensionari care nu beneficiau de pensii speciale, stabilite prin legi

speciale.

Chiar dacă pensia reclamanților a

fost diminuată, raportul procentual al diminuării cuantumului pensiei nu

constituie un criteriu esențial pentru a determina existența raportului de

proporționalitate, fiind relevante, cu aceeași forță, dacă nu mai mare, și alte

criterii, precum: modul de stabilire a acestui cuantum; raportul dintre acest

cuantum și cuantumul pensiilor obținute de alți beneficiari ai sistemului

asigurărilor sociale de stat; raportul dintre acest cuantum și venitul minim și

mediu pe economia națională, raportul dintre cuantumul pensiei și salariul pe

care îl are un grefier în activitate, toate aceste elemente raportându-se la

situația economică a României.

Recurentul mai susține că, prin

modul de reglementare a dreptului la pensie al reclamanților, Statul nu a

depășit marja de apreciere pe care o are la dispoziție și care îi este permisă

de art. 1 paragraful 2 din protocolul nr. 1. Prin urmare, s-a respectat cerința

raportului de proporționalitate.

Examinând cauza și sentința atacată,

în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent,

precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluție,

instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Potrivit prevederilor art. 3 alin. (3)

din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor,

„în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, se

elaborează metodologia de recalculare a pensiilor prevăzute la art. 1, care se

aprobă prin hotărâre a Guvernului”.

În temeiul acestor prevederi legale,

precum și al dispozițiilor art. 108 din Constituția României, Guvernul României

a adoptat Hotărârea nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a

categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) și h) din Legea nr.

119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.

Așa cum o arată și titlul actului

administrativ normativ contestat, prin conținutul acestuia se reglementează

„metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art.

1 lit. c) și h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în

domeniul pensiilor”, constituind normele procedurale efective de punere în

executare a dispozițiilor legale în temeiul cărora a fost emis actul

administrativ în discuție.

H.G. nr. 737/2010 nu conține,

așadar, principii sau norme de drept substanțial referitoare la pensii, acestea

fiind reglementate de Legile nr. 19/2000 și nr. 119/2010, dispozițiile acestui

din urmă act normativ constituind și temeiul legal al emiterii actului

administrativ contestat.

Aceasta rezultă din însuși

conținutul actului administrativ contestat, raportat la prevederile art. 3 alin.

(3) din Legea nr. 119/2010, care definesc în mod explicit rolul și sfera de

reglementare a actului emis în temeiul și aplicarea acestei legi, respectiv

acela de a se constitui într-o sumă de procedee tehnice, practice, pe baza

cărora să se realizeze operațiunea de transformare a pensiilor de serviciu în

pensii în înțelesul Legii nr. 19/2000; H.G. nr. 737/2010 îndeplinește, deci, o

simplă funcție metodologică (tehnică) iar nu un rol creator sau modificator de

drepturi, de natura celor invocate reclamanți, care prin criticile aduse

vizează, în realitate, Legea nr. 119/2010, criticile neputând fi, însă,

transpuse în procedura de control a legalității actului administrativ

contestat.

Rolul Hotărârii Guvernului nr. 737/2010,

precum și sfera de aplicare a acesteia, se rezumă la stabilirea instrumentelor

de ordin procedural, practic, care să permită aplicarea dispozițiilor actului

legislativ cu forță juridică superioară, care este Legea nr. 119/2010, pentru a

cărei executare a fost emis actul administrativ contestat și ale cărei

dispoziții nu le încalcă.

Or, prin Decizia nr. 871 din 25

iunie 2010, Curtea Constituțională a statuat că dispozițiile Legii privind

stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor sunt constituționale, instanța

constituțională analizând legea respectivă inclusiv din perspectiva

prevederilor și principiilor constituționale și comunitare invocate în cauza de

față, după cum urmează: art. 1 alin. (5) referitor la respectarea Constituției,

a supremației sale și a legilor, art. 15 alin. (2) referitor la

neretroactivitatea legii civile, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în

drepturi a cetățenilor, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 47

referitor la nivelul de trai și dreptul la pensie, art. 53 privind restrângerea

exercițiului unor drepturi sau libertăți și art. 135 alin. (2) lit. f) privind

obligația statului de a asigura crearea condițiilor necesare pentru creșterea

calității vieții, precum și prevederile art. 20 din Constituție prin raportare

la următoarele acte internaționale: Primul protocol adițional la Convenția

pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, și anume art.

1 referitor la proprietate; Declarația Universală a Drepturilor Omului, și anume

art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire la

dreptul la o retribuire echitabilă și la protecție socială și art. 25 pct. 1

privind dreptul la un nivel de trai decent; Cartea drepturilor fundamentale a

Uniunii Europene, și anume art. 1 privind demnitatea umană, art. 17 alin. (1)

privind dreptul de proprietate, art. 25 privind drepturile persoanelor în

vârstă, art. 34 alin. (1) privind securitatea socială și asistența socială și art.

52 alin. (1) privind întinderea și interpretarea drepturilor și principiilor.

Însuși art. 1 lit. c) din Legea nr. 119/2010

impune recalcularea și conferă criteriul algoritmului de calcul prevăzut de

Legea nr. 19/2000, dispozițiile hotărârii atacate nedepășind cadrul juridic

impus de actul normativ în a cărui executare a fost emisă.

Analizând încălcarea art. 1 din protocolul

1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, Înalta Curte constată că,

potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului când, din

considerente obiective, măsura dispusă printr-o nouă reglementare determină

numai reducerea cuantumului valoric al dreptului de asigurări sociale, o

asemenea ipoteză nu reprezintă încălcarea art. 1 din protocolul 1 la Convenția

Europeană a Drepturilor Omului, cu atât mai mult cu cât noul nivel este

determinat în funcție de sistemul contributivității, iar, în aceste condiții,

reducerea cuantumului unei pensii speciale până la nivelul determinat de

aplicarea principiului contributivității, nu reprezintă nici o măsură

nejustificată, nici o măsură care să depășească criteriile cerute de

jurisprudența C.E.D.O., recunoscute și în art. 53 din Constituția României.

Examinând aspectele invocate de

către reclamanți nu poate fi reținută nelegalitatea actului administrativ cu caracter

normativ a cărui anulare face obiectul prezentei cauze.

Practic, reclamanții critică

reducerea cuantumului pensiilor de serviciu de care beneficiau anterior

intrării în vigoare a HG nr. 737/2010, în urma recalculării, în condițiile în

care criteriile avute în vedere pentru recalculare prin metodologia prevăzută

de HG nr. 737/2010, sunt cele stabilite prin Legea nr. 119/2010.

Într-adevăr, H.G. nr. 737/2010,

publicată în M. Of. al României nr. 528 din 29 iulie 2010, a fost adoptată în

temeiul art. 108 din Constituție și al art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010

privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, din examinarea

înscrisurilor dosarului neputând fi identificate elemente de nelegalitate în

operațiunea elaborării și adoptării sale.

De asemenea, verificând concordanța

actului administrativ cu Legea nr. 119/2010, în baza și în aplicarea căreia a

fost emis, prin prisma motivelor invocate de reclamanți, Înalta Curte constată

că H.G. nr. 737/2010 îndeplinește numai o funcție tehnică, rezumându-se la a

stabili instrumentele procedurale care să permită aplicarea actului normativ cu

forță juridică superioară, în acord cu dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție

și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind nomele de tehnică

legislativă.

În realitate, prevederile legale

criticate au fost preluate în cuprinsul actului administrativ din chiar Legea nr.

119/2010, respectiv art. 3 alin. (1): „Pensiile prevăzute la art. 1, stabilite

potrivit prevederilor legilor cu caracter special, cuvenite sau aflate în

plată, se recalculează prin determinarea punctajului mediu anual și a

cuantumului fiecărei pensii, utilizând algoritmul de calcul prevăzut de Legea nr.

19/2000, cu modificările și completările ulterioare” și art. 7 alin. (1)

„Procedura de stabilire, plată, suspendare, recalculare, încetare și contestare

a pensiilor recalculate potrivit prezentei legi este cea prevăzută de Legea nr.

19/2000, cu modificările și completările ulterioare”.

Așa fiind, Înalta Curte reține că nu

există argumente valide care să conducă la concluzia că H.G. nr. 737/2010 ar fi

depășit cadrul normativ fixat prin Legea nr. 119/2010, iar, pe de altă parte,

acest act normativ cu forță juridică superioară a făcut deja obiectul

controlului de constituționalitate sub aspectele criticate de către reclamanți.

Prin urmare, instanța de control

judiciar constată că susținerile și criticile recurentului sunt întemeiate, iar

instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală.

În consecință, pentru motivele arătate

și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta

Curte va admite recursul, va modifica sentința atacată în sensul respingerii acțiunii,

ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Guvernul

României, împotriva sentinței civile nr. 333 din 2 iunie 2011 a Curții de Apel

Cluj, secția contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată în sensul

că respinge acțiunea, ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică,

astăzi 22 mai 2012.