ÎCCJ, decizie (scj.ro #86501)

A l’origine de l’affaire se trouve une requęte (n o 1477/02) dirigée contre la Roumanie et dont une société commerciale de droit roumain, S.C. Pilot Service S.A. Constanța (« la requérante ») a saisi la Cour le 31 juillet 2001 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).

Elle a été représentée devant la Cour par M e A. Dăgăliță et M e N. Popescu, avocates à Bucarest, et ensuite uniquement par cette dernière. Le gouvernement roumain (« le Gouvernement ») a été représenté successivement par son agent, M me B. Rămășcanu, par son co-agent, M me Ruxandra Pașoi, et par son nouvel agent, M. Răzvan-Horațiu Radu, du ministère des Affaires étrangères.

Le 29 mars 2006, la Cour a décidé de communiquer la requęte au Gouvernement. Se prévalant des dispositions de l’article 29 § 3, elle a décidé que seraient examinés en męme temps la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire. M. C. Bîrsan, juge élu au titre de la Roumanie, s’étant déporté, le Gouvernement a désigné M. J. Casadevall pour siéger en qualité de juge ad hoc (articles 27 § 2 de la Convention et 29 § 1 du règlement). EN FAIT

Par un arręté du 21 juin 1994, non publié, le ministère des Transports établit comme zones de pilotage les ports suivants : Constanța Nord (« la zone 1 »), Constanța Sud (« la zone 2 »), Mangalia et Midia.

Le 27 juin 1996, le Fonds de la propriété d’Etat (« le F.P.S. ») vendit à l’association des salariés de la requérante 51 % des actions de la société. A la suite de la transmission ultérieure des autres actions aux personnes physiques, dans le processus de privatisation, cette dernière devint une société intégralement privée.

Par l’ordonnance n o 22 du 29 janvier 1999 du Gouvernement, le pilotage des navires fut déclaré service public portuaire. A. L’annulation de l’arręté n o 508/1999 du ministère des Transports

Par un arręté du 16 septembre 1999 (« l’arręté n o 508/1999 »), le ministère des Transports (« le ministère ») approuva le règlement des activités portuaires.

Le 3 décembre 1999, la requérante saisit la cour d’appel de Constanța d’une action contre le ministère tendant à l’annulation des articles 2 et 5 de cet arręté. La teneur des dispositions critiquées était la suivante. Selon l’article 2, l’activité de pilotage était soumise à des autorisations. L’article 5 § 1 faisait dépendre l’octroi d’une autorisation de la conclusion de contrats d’association, de cession ou d’autres contrats entre les entreprises intéressées et l’administration portuaire. Selon l’article 5 § 2, l’autorisation était valable jusqu’à la concession du service portuaire. La requérante se plaignait de ce que ces conditions portaient atteinte à son droit d’exercer le pilotage.

Peu après l’introduction de l’instance ci-dessus, le 27 janvier 2000, l’Inspection de la navigation civile délivra à la requérante une autorisation pour l’exercice de l’activité de pilotage à l’entrée et à la sortie des ports, ainsi que sur les voies et canaux navigables d’accès vers les ports fluviaux. Selon une clause de l’autorisation, celle-ci était valable jusqu’à l’octroi de la concession du service de pilotage, conformément à l’article 5 de l’arręté n o 508/1999, mais au plus tard jusqu’au 27 janvier 2005.

Le 23 mai 2000, à la suite d’un appel d’offres, le ministère concéda le service public de pilotage (voir la procédure D ci-dessous).

Par un arręt du 15 juin 2000, la cour d’appel fit droit à l’action, annula les articles 2 et 5 de l’arręté susmentionné comme illégaux et constata que la requérante avait le droit d’exercer par la suite, dans les conditions prévues par la loi et sans aucune limitation ou autre condition, l’activité de pilotage. La cour d’appel retint : « Il ressort des actes constitutifs de la société Pilot Service S.A. Constanța (statut, inscription au registre du commerce etc.), corroborés par la loi n o 15/1990 et la décision du Gouvernement n o 19/1991, qu’elle a acquis le droit d’exercer l’activité de pilotage des navires dans les ports maritimes, droit qui constitue son objet principal d’activité, tel qu’il est mentionné au registre du commerce, et qu’elle a exercé dès sa création et jusqu’à présent. (...) Par le contrat de vente d’actions du 27 juin 1996 (...), le droit de propriété portant sur 51 % des actions a été transmis, avec tous les droits en découlant, dont l’exploitation du fonds de commerce par la continuation de l’activité de pilotage, activité qui constitue l’objet principal de la société, tel qu’autorisé en vertu des dispositions légales précitées (...) A la suite de la privatisation, le droit de propriété sur l’entreprise a été transmis assorti de tous les droits qu’elle avait à l’époque. Certes, le droit le plus important était celui de fournir, dans les conditions prévues par la loi, le service de pilotage en exploitant le fonds de commerce avec ses composantes (la clientèle, l’emblème) qui constituent des éléments d’une valeur patrimoniale incontestable et qui doivent ętre pris en compte lors de l’évaluation des actions qui ont par ailleurs fait l’objet du contrat de vente. Depuis la création de l’entreprise d’Etat et jusqu’à sa privatisation totale (par le contrat de vente du 27 juin 1996), aucune loi spéciale, en vertu de l’article 40 de la loi n o 15/1990, n’a institué de monopole au profit de l’Etat sur l’activité de pilotage. L’objet d’activité consistant à fournir des services de pilotage des navires peut ętre défini comme un bien incorporel qui constitue un élément du fonds de commerce ayant un impact patrimonial. Bien qu’à première vue l’arręté n o 508/1999 du ministère des Transports vise ce bien incorporel, les conséquences de son application frappent le patrimoine de la société commerciale en cause, puisque son patrimoine s’identifie à son fonds de commerce, les deux notions pouvant ętre définies l’une par l’autre. Elles sont formées d’une universalité de biens mobiliers et immobiliers, corporels et incorporels, des actifs et des passifs. Par conséquent, la protection du service de pilotage de navires, comme objet d’activité de la société commerciale Pilot Service S.A., tel que reconnu par les dispositions légales afférentes à sa création, ne vise pas à instituer un droit de monopole, mais à conserver le patrimoine męme de la société. Il s’ensuit que toutes atteintes à l’objet d’activité ont des effets sur son patrimoine et sont équivalentes à une expropriation, enfreignant ainsi les dispositions (...) de la Constitution. La protection que le législateur confère à la notion de patrimoine doit s’entendre (...) non seulement dans le sens de la protection des biens mobiliers et immobiliers, mais également de celle des droits incorporels. (...) la cour constate que la requérante a acquis un droit de propriété en vertu de la loi, de sorte qu’elle n’a plus besoin d’autres autorisations au sens de l’article 5 de l’arręté (...) et qu’elle ne saurait se voir imposer de participer à l’appel d’offres en vue de la concession, aussi longtemps qu’elle est propriétaire d’un tel service. »

Le ministère forma un recours devant la Cour supręme de justice.

Le 16 juillet 2000, sur demande de la requérante, la cour d’appel de Constanța ordonna au ministère de surseoir à l’exécution de l’arręté contesté et de permettre à la requérante d’exercer son activité jusqu’à l’examen du recours. A la suite d’une plainte qu’elle introduisit auprès du parquet général de la Roumanie, le ministère lui permit d’exercer temporairement son activité.

La requérante affirme qu’elle fut obligée par les autorités d’interrompre son activité le 12 aoűt 2000, et qu’elle la reprit le 22 aoűt 2000.

Le 23 aoűt 2000, le ministère rendit un nouvel arręté (voir la procédure B ci-dessous).

Le 1 er septembre 2000, la requérante cessa son activité, à la suite d’une lettre de la direction du port de Constanța (voir paragraphe 27 ci-dessous).

Par un arręt du 6 février 2001, la Cour supręme fit droit au recours du ministère, cassa l’arręt du 15 juin 2000 et annula l’article 5 de l’arręté. La Cour supręme retint que l’article 2 de l’arręté était conforme à la loi mais que l’article 5 ne l’était pas. L’arręt était ainsi rédigé dans ses parties pertinentes : « En ce qui concerne les dispositions de l’article 5 de l’arręté contesté, la Cour supręme de justice constate qu’elles apportent des modifications non permises à la loi par la création d’une nouvelle catégorie d’autorisations. Il s’agit des autorisations nécessaires à la prestation des services publics portuaires qui, en vertu du męme texte, sont accordées uniquement aux agents économiques qui, à la date de leur demande d’autorisation, avaient conclu des contrats d’association, de cession ou autres avec les administrations portuaires. L’ordonnance n o 22/1999 du Gouvernement ne contient aucune disposition spéciale et dérogatoire sur la nécessité d’obtenir une autre autorisation que celle prévue par l’article 11 § 1, en vue de la réalisation des services publics portuaires. Une autre modification de la loi réside dans les dispositions de l’article 5 § 2 de l’arręté, selon lesquelles les autorisations (...) restent valables jusqu’à la concession, dans les conditions prévues par la loi, des services publics portuaires concernés. Or, ni l’ordonnance n o 22/1999 du Gouvernement (...) ni l’article 82 de l’ordonnance n o 42/1997 du Gouvernement (...) ne contiennent aucune disposition relative à la cessation de la validité de l’autorisation dans le cas de la concession du service public portuaire au bénéfice d’autres personnes. (...) Une telle condition ne se retrouve pas dans l’ordonnance précitée et, sans aucun doute, son application entraînerait l’annulation des autorisations de pilotage accordées aux sociétés commerciales qui, comme la requérante, ont pour objet d’activité le pilotage maritime. (...) il ressort des pièces du dossier qu’en raison de l’application de l’arręté susmentionné, la société commerciale Pilot Service S.A. Constanța s’est vu interdire l’exercice de l’activité de pilotage pour environ six mois, se retrouvant ainsi aux bords de la faillite. La Cour considère, avec le juge de première instance, que cet agent économique a acquis le droit d’exercer l’activité de pilotage maritime dans des conditions de concurrence, en vertu de son statut et des lois applicables. L’Etat n’a pas instauré par la loi un monopole à l’égard de cette activité, en accordant des droits exclusifs à la suite de la concession du service public au bénéfice d’un ou plusieurs agents économiques déterminés. (...) on ne saurait reconnaître un monopole de l’Etat dans ce domaine, d’autant plus que l’article 82 de l’ordonnance n o 42/1997 du Gouvernement a prévu que cette activité peut faire l’objet d’une concession au bénéfice d’une ou deux sociétés au maximum. Il faut signaler également que la législation d’autres pays européens a conditionné l’exercice de l’activité de pilotage uniquement par l’accomplissement de l’exigence sur la formation de spécialité et l’expérience des pilotes dans ce domaine, ainsi que par l’existence des moyens nécessaires à l’exercice de l’activité. Le représentant du ministère des Transports a verbalement invoqué l’abrogation ultérieure de l’arręté n o 508/1999 par son arręté n o 595/2000. Une telle allégation n’est pas pertinente, compte tenu de ce qu’un tel procédé est par lui-męme inadmissible. Le tribunal seul, légalement saisi par l’action de la requérante, pouvait annuler l’acte administratif soumis à son contrôle (...), faisant ainsi cesser ses effets juridiques. »

Le 7 février 2001, la requérante demanda au commandement du port de Constanța de lui permettre d’exercer son activité, en vertu de l’arręt du 6 février 2001 de la Cour supręme.

Les 6 mars 2001, elle adressa la męme demande au ministère.

Le 14 mars 2001, l’arręt du 15 juin 2000 de la cour d’appel de Constan ț a fut revętu de la formule exécutoire dans la partie concernant l’annulation de l’article 5.

Par lettre du 21 mars 2001, le ministère fit savoir à la requérante qu’il ne pouvait pas accéder à sa demande, puisque le droit d’exercer l’activité de pilotage n’appartenait qu’aux sociétés qui avaient été choisies à l’issue de l’appel d’offres du 23 mai 2000 (voir procédure D ci-dessous). Par la męme lettre, le ministère précisa : « A la suite de l’arręt de la Cour supręme, les agents économiques doivent demander une autorisation pour les activités de pilotage en vertu du droit applicable, à savoir l’arręté n o 595/2000. L’arręt de la Cour supręme, dans son dispositif, ne fait aucune mention d’une obligation pour l’autorité compétente de permettre l’exercice de l’activité de pilotage dans les zones faisant l’objet de la concession, à la différence de l’arręt de la cour d’appel (...) »

A une date non précisée, le procureur général de Roumanie forma, sur demande du ministère, un recours en annulation (« recurs în anulare ») contre l’arręt susmentionné de la Cour supręme, exposant que l’arręté n o 508/1999 du ministère avait été abrogé par l’arręté n o 595 du 23 aoűt 2000 et que, dès lors, le recours contre l’arręt du 15 juin 2000 aurait dű ętre rejeté pour défaut d’objet.

Par un arręt du 5 novembre 2001, la Cour supręme rejeta le recours en annulation comme mal fondé. Elle jugea que l’autorisation du 27 janvier 2000 délivrée à la requérante était un droit acquis dans son patrimoine et que, dès lors, il devait ętre protégé pendant toute la durée de validité de l’autorisation. La Cour supręme retint également que la limitation apportée à l’autorisation, pendant sa durée de validité, n’était pas conforme à la loi. B. L’annulation de l’arręté n o 595/2000 du ministère des Transports

Par un arręté du 23 aoűt 2000 (« l’arręté n o 595/2000 »), le ministère établit un nouveau règlement pour la fourniture des services portuaires, qui abrogeait le précédent arręté n o 508/1999.

Les articles 2 § 2 du règlement et 6 de l’arręté n o 595/2000 prévoient respectivement que seul le concessionnaire d’un service public portuaire peut fournir ce service et que les autorisations délivrées en vertu de l’arręté n o 508/1999 ne sont valables que jusqu’à l’échéance du visa annuel.

Par lettre du 1 er septembre 2000, la direction du port de Constanța informa la requérante qu’à partir de cette date l’exercice de son droit de pilotage était suspendu.

Le 6 octobre 2000, la requérante saisit la cour d’appel de Constanța d’une action contre le ministère afin d’annuler les dispositions susmentionnées de l’arręté n o 595/2000 et du règlement afférent et de se voir accorder des dommages et intéręts pour le préjudice que cet arręté lui aurait causé.

Alors que la procédure était pendante, le 19 janvier 2001, l’Inspection de la navigation civile délivra à la requérante une autorisation portant sur le pilotage des navires à l’entrée et à la sortie des ports. Selon les clauses de l’autorisation, elle était valable uniquement pour les zones non soumises à la concession et jusqu’au 19 janvier 2006.

Par un arręt du 22 novembre 2001, la cour d’appel fit droit à l’action, annula les dispositions en cause et jugea que la requérante avait le droit d’exercer l’activité de pilotage en vertu de l’autorisation du 27 janvier 2000. Par le męme arręt, la cour d’appel annula la lettre de la direction du port de Constanța précitée (voir paragraphe 27 ci-dessus) et constata en outre que la requérante avait renoncé à sa demande portant sur l’octroi de dommages et intéręts. La cour d’appel retint notamment : « Il ressort des pièces du dossier que les soi-disant nouvelles dispositions de l’arręté n o 595/2000 ont, en réalité, repris celles de l’arręté n o 508/1999, telles qu’elles avaient été annulées par les arręts des 15 juin 2000 de la cour d’appel (...) et 6 février 2001 de la Cour supręme. (...) les dispositions des articles 6 de l’arręté n o 595/2000 et 2 § 2 du règlement apportent des modifications non permises à la loi, puisqu’elles instituent une nouvelle catégorie d’autorisations, qu’elles limitent la durée des autorisations antérieurement délivrées et qu’elles subordonnent la délivrance des autorisations à des conditions illégales, en accordant le droit de fournir le service de pilotage uniquement aux agents économiques concessionnaires des services publics. (...) à la suite de l’arręté n o 595/2000 et de la lettre (...) transmise à la société, à partir du 1 er septembre 2000, son activité a pris fin et elle est arrivée aux bords de la faillite, dans la mesure oů elle ne peut plus exercer l’activité de pilotage (...) qui est sa seule source de revenus. »

Cet arręt fut confirmé par un arręt du 22 octobre 2002 de la Cour supręme qui rejeta le recours du ministère. L’arręt était ainsi rédigé dans ses parties pertinentes : « (...) la Cour supręme constate que la juridiction de premier ressort a examiné en détail les deux arrętés, en retenant que certaines dispositions du premier arręté, qui avaient été annulées, ont été reprises dans le second arręté. Un tel procédé peut ętre considéré, à juste titre, comme une façon d’éluder les décisions judiciaires passées en force de chose jugée, revenant, en fin de compte, à méconnaître le principe constitutionnel (...) de la séparation des pouvoirs. (...) La requérante a vu son droit méconnu, en violation des conditions découlant de son autorisation (...) »

Dans le męme arręt, la Cour supręme renvoya à son arręt du 5 novembre 2001 (voir paragraphe 24 ci-dessus) à l’égard de l’illégalité des limitations apportées à l’autorisation en cause. La Cour supręme retint sur ce point : « Il est vrai que l’arręt susmentionné a tranché un autre litige, mais la question litigieuse est la męme dans les deux cas. Le principe de l’autorité de la chose jugée n’intervient pas uniquement dans l’hypothèse oů la triple identité – personnes, objet, cause – est remplie, mais (...) également dans les situations oů la solution prononcée dans le deuxième litige serait de nature à contredire le point de vue du tribunal qui a examiné le premier litige, en rendant ainsi inopérante sa décision. »

Le 23 octobre 2002, la requérante demanda au ministère et aux autorités du port de Constanța la permission de reprendre son activité de pilotage, en se prévalant de l’arręt susmentionné.

Le 29 octobre 2002, l’arręt de la cour d’appel de Constanța fut revętu de la formule exécutoire.

Le 30 octobre 2002, sur demande de la requérante, un huissier de justice demanda aux autorités du port de Constanța et au ministère d’exécuter l’arręt susmentionné.

Par lettre du 6 novembre 2002, le ministère informa la requérante qu’il allait adopter un nouvel arręté pour supprimer les dispositions susmentionnées de l’arręté n o 595/2000. Il lui indiqua également qu’elle ne pouvait cependant pas exercer l’activité de pilotage, car elle n’avait pas demandé une nouvelle autorisation. Il estima qu’une telle autorisation était nécessaire dès lors que l’arręt en cause n’avait pas annulé les dispositions concernant les autorisations.

Par un arręté (n o 1867) du 14 novembre 2002 (« l’arręté n o 1867/2002 »), le ministère abrogea les articles 2 § 2 du règlement et 6 de l’arręté n o 595/2000.

Par un arręté (n o 287) du 27 février 2003 (« l’arręté n o 287/2003 »), le ministère établit que les autorisations délivrées aux agents économiques fournissant des services de pilotage seraient valables jusqu’à la date de la concession des services en cause et que, si le service public faisait l’objet d’une concession, le concessionnaire était le seul à pouvoir fournir ce service. C. L’annulation de la décision du Gouvernement n o 167 du 13 mars 2000

Par décision n o 167 du 13 mars 2000, le Gouvernement approuva la concession du service public portuaire de pilotage dans les ports maritimes roumains.

Le 3 mai 2000, la requérante saisit la cour d’appel de Constanța d’une action contre le Gouvernement, afin d’annuler la décision n o 167/2000.

Par un arręt du 6 décembre 2000, la cour d’appel rejeta l’action.

Cet arręt fut confirmé par un arręt du 26 octobre 2001 de la Cour supręme de justice, qui rejeta le recours de la requérante en retenant que par la décision critiquée, l’Etat n’avait pas institué un monopole sur l’activité de pilotage maritime, dans la mesure oů la requérante s’était vue accorder le droit de se porter candidate dans le cadre de l’appel d’offres en vue de la concession du service de pilotage. D. L’annulation de la procédure d’appel d’offres du 23 mai 2000

Le 23 mai 2000, à la suite d’un appel d’offres, le ministère concéda le service public de pilotage des navires pour les ports maritimes de Constanța Nord (« la zone 1 »), Constanța Sud (« la zone 2 »), Midia et Mangalia, pour une durée de dix ans. La requérante y participa, en présentant une offre pour la zone 2, mais une société tierce (« la société V. ») fut retenue.

Le 25 mai 2000, la requérante saisit le tribunal départemental de Bucarest d’une action contre le ministère, afin d’annuler la procédure pour la zone 2.

Le 12 juillet 2000, le ministère conclut un contrat de concession avec la société V.

Par un arręt du 2 novembre 2001, le tribunal fit droit à l’action et annula la procédure pour la zone 2, en raison de défauts procéduraux.

Le 22 janvier 2002, la requérante demanda au ministère, par l’intermédiaire d’un huissier de justice, la permission d’exercer l’activité de pilotage.

Le 18 février 2002, la requérante reprit son activité dans la zone 2.

Sur recours du ministère, l’arręt du 2 novembre 2001 fut confirmé par un arręt du 10 juin 2002 de la cour d’appel de Ploiești.

Le 24 décembre 2002, la requérante, en tant que mandataire, conclut un contrat de mandat avec l’Administration des ports maritimes de Constanța (« l’Administration »), en vertu duquel elle pouvait réaliser, au nom de cette dernière, le pilotage des navires dans la zone 2 du port de Constanța. La validité du contrat courait jusqu’au 30 juin 2003. E. Le recours en annulation contre les arręts des 2 novembre 2001 et 10 juin 2002

Le 11 juin 2003, sur demande du ministère, le procureur général de la Roumanie forma un recours en annulation contre les arręts des 2 novembre 2001 et 10 juin 2002 susmentionnés, en alléguant une interprétation erronée du droit interne.

Le 26 juin 2003, la requérante et l’Administration convinrent de la prorogation du contrat de mandat jusqu’à la conclusion d’un contrat de concession, à la suite d’une nouvelle offre publique.

Le 25 janvier 2004, l’Autorité navale de Constanța délivra à la requérante une autorisation portant sur le pilotage des navires à l’entrée et à la sortie des ports et entre les quais du męme port. Selon les clauses de l’autorisation, elle était valable uniquement pour la zone 2 du port de Constanța et jusqu’au 24 janvier 2009.

Par un arręt du 2 février 2005, la Haute cour de cassation et de justice (l’actuelle Cour supręme de justice) fit droit au recours en annulation du procureur général et rejeta l’action de la requérante, en jugeant que la procédure d’appel d’offres avait respecté les exigences légales. L’arręt fut rendu par deux voix contre une. La juge minoritaire indiqua dans son opinion séparée que le recours en annulation aurait dű selon elle ętre rejeté.

Par lettre du 14 février 2005, l’Autorité navale de Constanța informa G.C., expert comptable désigné par la requérante, de ce qui suit : « (...) la société Pilot Service détenait en février 2002 une autorisation délivrée en vertu de l’arręté n o 595/2000 sous la condition suivante : l’autorisation est valable uniquement pour les zones non soumises à la concession. Dès l’année 2000 et jusqu’au février 2002 l’activité de pilotage est passée au régime de la concession dans tous les ports maritimes roumains. Par un jugement du 2 novembre 2001, le tribunal départemental de Bucarest a annulé l’offre publique du 23 mai 2000 lancée par le ministère des Transports en vue de la concession du service public de pilotage des navires dans la zone 2 du port de Constanța. A la suite de ce jugement, le ministère des Transports a informé la société V. qu’à partir du 1 er février 2002 le contrat de concession du 12 juillet 2000 cessait temporairement d’ętre applicable, jusqu’à l’examen du recours formé par le ministère. Compte tenu de la suspension du contrat de concession de la société V., et d’autre part de l’autorisation détenue par la société Pilot Service, il s’ensuit qu’à partir de cette date elle pouvait exercer l’activité de pilotage dans la zone 2 du port de Constanța. Cela étant, nous vous informons qu’il n’y a pas de document clair selon lequel la société Pilot Service se serait vue indiquer qu’elle pouvait effectuer le pilotage des navires maritimes dans la zone 2 du port de Constanța. Toutefois, elle était en connaissance de cause à cet égard, en raison des annonces faites dans les séances journalières de la commission de coordination du mouvement des navires dans les ports maritimes. »

Le 28 février 2005, l’Autorité navale envoya à la requérante une notification dont les parties pertinentes se lisent comme suit : « Vu l’arręt du 2 février 2005 rendu par la Haute cour de cassation et de justice (...) vous ętes informés qu’à partir de la date de la présente notification, l’autorisation [du 25 janvier 2004] (...) délivrée à la société Pilot Service S.A. cesse d’ętre valable, l’activité ne pouvant plus ętre exercée que par le concessionnaire, en vertu du contrat de concession. »

Par notification du 28 février 2005, l’Administration informa la requérante de ce qui suit : « Vu l’arręt du 2 février 2005 de la Haute cour de cassation et de justice (...) nous vous notifions la résiliation du contrat de mandat du 24 décembre 2002 à partir du 28 février 2005. En conséquence, vous devez cesser (...) de fournir le service de pilotage dans la zone 2 du port de Constanța. »

A la suite d’une plainte de la requérante, l’Autorité navale reprit, par une lettre du 31 mars 2005, le contenu de la notification du 28 février 2005, en l’informant de ce qu’elle ne pouvait exercer l’activité de pilotage qu’après l’obtention d’une autorisation et uniquement pour les zones qui ne faisaient pas l’objet de la concession.

Le 20 avril 2005, le ministère des Transports communiqua à la requérante qu’il n’avait pas de compétence en matière de délivrance d’autorisations pour l’activité de pilotage et l’invita par conséquent à adresser une demande en ce sens à l’Autorité navale. F. Les procédures en dommages et intéręts

Le 8 janvier 2003, la requérante saisit la cour d’appel de Constanța d’une action contre le ministère afin de se voir accorder des dommages et intéręts pour la non-exécution de l’arręt du 22 novembre 2001 (voir paragraphe 30 ci-dessus).

Par un arręt du 17 février 2003, la cour d’appel rejeta l’action, en retenant : « Il ressort du dispositif de l’arręt [du 22 novembre 2001] qu’aucune obligation n’a été fixée à la charge de la partie défenderesse et qu’aucun délai n’a été prévu pour l’exécution (...). Seul le dispositif d’une décision judiciaire peut faire l’objet de l’exécution forcée. (...) Dans ces conditions l’action de la requérante est irrecevable. »

La requérante ne forma pas de recours contre cet arręt.

Une nouvelle action en dédommagement introduite par la requérante contre le ministère fut rejetée par un arręt du 26 juillet 2005 de la cour d’appel de Constanța. La requérante forma un recours devant la Haute cour. Une audience eut lieu le 11 octobre 2006, mais la requérante n’a pas fourni d’autres informations sur l’issue de la procédure. G. La situation actuelle de la requérante

Par télécopie du 28 février 2008, l’avocate de la requérante informa le Greffe de ce que le registre du commerce avait saisi le tribunal départemental de Constanța d’une demande tendant à la dissolution de la société requérante faute pour celle-ci de ne pas avoir procédé à la majoration de capital social prévue par la loi, demande qui a été rejetée par un jugement du 19 décembre 2007 du tribunal départemental, compte tenu de ce que la requérante avait entre-temps majoré son capital.

Par la męme télécopie, l’avocate de la requérante précisa que cette dernière n’avait pas d’activité męme à ce jour et qu’elle encourait à tout moment la faillite. Elle fournit en ce sens copie d’un arręt du 30 octobre 2006 du tribunal départemental de Constanța qui avait rejeté une demande de l’administration des ports visant à l’ouverture d’une procédure de redressement judiciaire à son encontre.

Cette loi a prévu la transformation des anciennes entreprises d’Etat en régies autonomes et sociétés commerciales. Selon l’article 40 de la loi, l’Etat peut instituer des monopoles sur certaines activités économiques, mais tous monopoles, ainsi que leurs modalités d’administration, doivent ętre établis par loi spéciale. B. Décision n o 19 du 10 janvier 1991 du Gouvernement

Par cette décision, le Gouvernement a approuvé la création de certaines sociétés commerciales par actions, dont la requérante, dans le domaine du transport naval. Cette décision a établi dans une annexe que l’objet principal d’activité de la requérante était le pilotage des navires dans les ports maritimes, le Danube maritime et fluvial et les canaux navigables. C. Ordonnance n o 42 du 28 aoűt 1997 du Gouvernement sur la navigation civile

Selon l’article 82 de cette ordonnance, le ministère des Transports établit les zones de pilotage obligatoire. Cette activité peut faire l’objet d’une concession au bénéfice d’une ou deux sociétés au maximum. D. Ordonnance du gouvernement n o 22 du 29 janvier 1999 sur l’administration des ports et les services fournis dans les ports

Les dispositions pertinentes de cette ordonnance sont ainsi libellées : Article 10 « Les services fournis dans les ports sont ainsi classifiés : a) les services publics portuaires : 1. le pilotage des navires (...) » Article 11 « (1) Afin d’assurer le déroulement des services portuaires, un système d’autorisations est instauré (...) (2) Les services pour lesquels les opérateurs portuaires sont soumis à l’autorisation et la procédure d’autorisation sont déterminés par le ministère des Transports. »

Par décision (n o 37) du 7 mars 2000, la Cour constitutionnelle jugea que les dispositions de l’article 10 de l’Ordonnance n o 22/1999 du Gouvernement étaient conformes à la Constitution. E. Arręté du ministère des Transports n o 508 du 16 septembre 1999

Les dispositions pertinentes de cet arręté sont les suivantes : Article 2 « Les services portuaires (...) pour lesquels les agents économiques sont soumis à l’autorisation du ministère des Transports sont les suivants : (...) a) le pilotage des navires (...) » Article 4 « L’autorisation de fournir des services portuaires est délivrée aux agents économiques par l’Inspection de la navigation civile – I.N.C., pour une durée de cinq ans, sous réserve de l’obtention d’un visa annuel. » Article 5 « (1) Les autorisations de fournir des services portuaires (...) sont délivrées, sur demande, uniquement aux agents économiques qui, à la date de leur demande, avaient conclu des contrats d’association, de cession ou d’autres contrats avec les administrations portuaires (...) (2) Les autorisations prévues par l’article 4 sont valables jusqu’à ce que les services portuaires aient été concédés, dans les conditions prévues par la loi. (3) Dès la conclusion du contrat de concession, seul l’agent économique concessionnaire est autorisé à fournir des services portuaires. » F. Décision n o 167 du 13 mars 2000 du Gouvernement sur l’approbation de la concession du service public de pilotage dans les ports maritimes roumains

Cette décision prévoit dans ses parties pertinentes : Article 1 « Est approuvée la concession par le ministère des Transports (...) du service public de pilotage dans les ports maritimes roumains pour une durée de dix ans. » Article 3 « (...) le ministère des Transports doit organiser, dans les conditions légales, l’appel d’offres public en vue de la concession de ce service. » G. Arręté du ministère des Transports no 595 du 23 aoűt 2000 portant approbation du règlement d’autorisation des agents économiques fournissant des services dans les ports

Les dispositions pertinentes de cet arręté sont ainsi libellées : Article 3 « (2) Si un service public fait l’objet d’une concession, ce service ne peut ętre fourni que par l’agent économique concessionnaire bénéficiant d’une autorisation valable. » Article 5 « Dès l’entrée en vigueur du présent arręté, l’arręté du ministère des Transports n o 508/1999 (...) est abrogé. » Article 6 « Les autorisations délivrées en vertu de l’arręté du ministère des Transports n o 508/1999 sont valables jusqu’à l’échéance du visa annuel, dans le respect des dispositions de l’article 2 § 2 du présent règlement. » H. Règlement d’autorisation des agents économiques fournissant des services dans les ports, approuvé par l’arręté n o 595/2000 du ministère des Transports

La disposition pertinente de ce règlement est la suivante : Article 2 § 2 « En cas de concession d’un service public (...), seul le concessionnaire peut fournir ce service. »

Les articles 6 de l’arręté n o 595/2000 et 2 § 2 du règlement ont été abrogés par l’arręté du ministère des Transports n o 1867 du 14 novembre 2002.

L’arręté n o 287 du 27 février 2003 du ministère a prévu dans l’article 7 § 3 que les autorisations délivrées aux agents économiques fournissant des services de pilotage sont valables jusqu’à la date de la concession des services en cause. Selon l’article 8 de cet arręté, si le service public faisait l’objet d’une concession, le concessionnaire était le seul à pouvoir le fournir. I. Code de procédure civile

Les dispositions pertinentes du Code de procédure civile se lisent ainsi : Article 330 « Le procureur général peut, soit d’office soit à la demande du ministre de la Justice, former, devant la Cour supręme de justice, un recours en annulation contre une décision définitive et irrévocable pour les motifs suivants : 1. lorsque les tribunaux ont outrepassé leurs compétences ; 2. lorsque la décision, objet du recours en annulation, a méconnu la loi dans sa substance, entraînant une solution erronée sur le fond de l’affaire, ou lorsque cette décision est manifestement mal fondée (...) » Article 330 1 « Dans les cas prévus aux §§ 1 et 2 de l’article 330, le recours en annulation peut ętre formé dans un délai d’un an à partir de la date oů la décision visée est devenue définitive et irrévocable. »

Les articles 330 et 330 1 ont été abrogés par l’ordonnance d’urgence du gouvernement n o 58 du 25 juin 2003, entrée en vigueur le 27 aoűt 2003. EN DROIT I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION EN RAISON DE LA NON-EXÉCUTION

La Cour constate que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. La Cour relève par ailleurs que celui-ci ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable. B. Sur le fond 1. Thèses des parties a) Le Gouvernement

Le Gouvernement admet que les dispositions litigieuses des arrętés n os 508/1999 et 595/1999 ont été annulées par les juridictions nationales et que, dès lors, elles ne devaient plus s’appliquer. Cependant, il estime que les deux arręts ont uniquement constaté la nullité des limitations supplémentaires à l’autorisation déjà délivrée à la requérante, sans toutefois établir une autre obligation à la charge des autorités publiques. Il soutient ensuite que le droit à l’exécution des décisions judiciaires définitives n’a pas été méconnu en l’espèce.

Concernant l’inexécution alléguée de l’arręt du 6 février 2001, le Gouvernement fait valoir qu’il ne s’agissait en l’occurrence que d’une inexécution partielle en l’espèce, que la Cour supręme a de toute façon censurée par son arręt du 22 octobre 2002 (voir paragraphes 31 et 32 ci-dessus). De plus, l’absence de réparation pécuniaire au bénéfice de la requérante a été due au fait qu’elle avait renoncé à cette demande (voir paragraphe 30 ci-dessus). Il observe en outre qu’entre janvier 2001 et février 2002, l’intéressée a pu exercer son activité dans la zone portuaire ne faisant pas l’objet d’un contrat de concession.

Concernant l’arręt du 22 octobre 2002, le Gouvernement objecte que cet arręt a simplement constaté la nullité de certaines dispositions de l’arręté n o 595/2000, sans établir d’autres obligations à la charge des autorités que celle d’ignorer les dispositions annulées. Il ajoute que par un arręté n o 1867/2002 du 14 novembre 2002, le ministère des Transports a abrogé les dispositions dont la nullité avait été constatée par la Cour supręme. En outre, la requérante a exercé son activité du 18 février 2002 jusqu’au 28 février 2005 dans des conditions de libre concurrence avec d’autres agents économiques.

Au vu de ces considérants, le Gouvernement estime que le juste équilibre entre les intéręts en présence n’a pas été rompu. b) La requérante

La requérante fait valoir que, bien que les deux arręts aient reconnu son droit d’exercer l’activité de pilotage sans autres restrictions et limitations, ces arręts sont restés inopérants, les autorités lui ayant imposé de cesser son activité à partir du 1 er septembre 2000. De plus, l’arręté n o 508/1999 a été remplacé par un autre arręté qui a repris les dispositions annulées, manière d’agir que la Cour supręme a considéré, dans son arręt du 22 octobre 2002, comme une atteinte à l’autorité de la chose jugée et une méconnaissance du principe de la séparation des pouvoirs. Ce dernier arręt est également resté inopérant, compte tenu que l’arręté n o 1867/2002 a abrogé formellement les dispositions litigieuses, qui ont été toutefois reconfirmées par l’arręté n o 287/2003.

La requérante s’oppose à l’argument du Gouvernement selon lequel les arręts en cause ont uniquement constaté la nullité des limitations supplémentaires à son autorisation, sans toutefois établir une autre obligation à la charge des autorités (voir paragraphes 81 et 83 ci-dessus). Dans un Etat de droit, il est inconcevable de considérer qu’une décision judiciaire annulant un acte administratif n’établit pas d’obligations à la charge des autorités publiques, qui pourraient ainsi l’ignorer. Elle estime au contraire que l’annulation par une juridiction nationale des dispositions d’un arręté du ministère exige que les autorités n’appliquent plus ces dispositions. Or, en l’espèce, les autorités administratives ont continué à les lui imposer, ce qui a entravé de manière illégale son activité.

Pour autant que le Gouvernement fait référence, par ailleurs, à une exécution partielle de l’arręt du 6 février 2001 (voir paragraphe 82 ci-dessus), la requérante estime qu’une telle exécution n’est pas conforme à l’article 6 de la Convention. Concernant l’argument selon lequel la requérante a renoncé à la réparation matérielle, cette dernière estime qu’un tel élément n’est pas pertinent en l’espèce, puisqu’elle n’était tenue à aucune démarche supplémentaire, afin de faire respecter une décision judiciaire définitive rendue contre l’administration.

La requérante observe en outre que le Gouvernement n’a pas précisé quelle était la zone portuaire oů elle aurait pu exercer son activité entre janvier 2001 et février 2002 (voir paragraphe 82 ci-dessus), dans la mesure oů, après l’appel d’offres du mai 2000, le service de pilotage est passé sous le régime de la concession dans toutes les zones portuaires. Elle ajoute que par lettre du 21 mars 2001, le ministère des Transports lui a refusé la permission de reprendre son activité (voir paragraphe 22 ci-dessus). Concernant la période allant du 18 février 2002 à 28 février 2005 (voir paragraphe 83 ci-dessus), elle indique ne s’ętre vue permettre d’exercer son activité que pour la zone portuaire 2 (Constanța Sud) alors que l’autorisation du 27 janvier 2000 n’était pas limitée à cette zone. De plus, la reprise de son activité, le 18 février 2002, limitée à cette zone, n’avait aucun lien avec les décisions de justice susmentionnées, mais était une conséquence de son gain de cause dans la procédure en annulation de l’appel d’offres de mai 2000.

Selon la requérante, la reprise partielle du pilotage maritime, limitée à la zone portuaire de Constanța Sud, après une année et cinq mois de cessation complète d’activité, n’est pas de nature à affecter sa qualité de victime, dans la mesure oů son droit d’exercer le pilotage maritime, tel qu’il ressortait de l’arręt du 15 juin 2000, à savoir sans les restrictions imposées par les arrętés ministériels invalidés par voie judiciaire, n’a pas été respecté.

Elle ajoute avoir été obligée de cesser complètement son activité depuis le 28 janvier 2005, alors qu’elle disposait d’une autorisation valable jusqu’au 19 janvier 2006 et de deux arręts en sa faveur, qui n’ont jamais été annulés. 2. Appréciation de la Cour

La Cour rappelle que l’exécution d’un jugement ou arręt, de quelque juridiction que ce soit, doit ętre considérée comme faisant partie intégrante du « procès » au sens de l’article 6 de la Convention ( Hornsby c. Grèce , arręt du 19 mars 1997, Recueil des arręts et décisions 1997-II, pp. 510-511, § 40). Le droit à un tribunal serait illusoire si l’ordre juridique interne d’un État contractant permettait qu’une décision judiciaire définitive et obligatoire reste inopérante au détriment d’une partie (voir parmi d’autres Hornsby précité et Immobiliare Saffi c. Italie [GC], n o 22774/93, § 63, CEDH 1999-V).

A cet égard, dans l’affaire Hornsby (précitée, §§ 41, 42 et 45), elle avait retenu ce qui suit : « 41. Ces affirmations revętent encore plus d’importance dans le contexte du contentieux administratif, à l’occasion d’un différend dont l’issue est déterminante pour les droits civils du justiciable. En introduisant un recours en annulation devant la plus haute juridiction administrative de l’Etat, celui-ci vise à obtenir non seulement la disparition de l’acte litigieux, mais aussi et surtout la levée de ses effets. Or la protection effective du justiciable et le rétablissement de la légalité impliquent l’obligation pour l’administration de se plier à un jugement ou arręt prononcé par une telle juridiction. La Cour rappelle à cet égard que l’administration constitue un élément de l’Etat de droit et que son intéręt s’identifie donc avec celui d’une bonne administration de la justice. Si l’administration refuse ou omet de s’exécuter, ou encore tarde à le faire, les garanties de l’article 6 dont a bénéficié le justiciable pendant la phase judiciaire de la procédure perdraient toute raison d’ętre. 42. La Cour note que (...) le Conseil d’Etat annula les deux décisions du directeur de l’enseignement secondaire qui refusaient aux requérants - sur le seul fondement de leur nationalité - le permis sollicité (...). Compte tenu de ces arręts, les intéressés pouvaient alors prétendre avoir le droit de voir leurs demandes aboutir; en les réitérant le 8 aoűt 1989 (...), ils ne faisaient que rappeler à l’administration son obligation de prendre une décision conformément aux règles de droit dont le non-respect avait entraîné l’annulation. Néanmoins, elle demeura silencieuse jusqu’au 20 octobre 1994. (...) 45. En s’abstenant pendant plus de cinq ans de prendre les mesures nécessaires pour se conformer à une décision judiciaire définitive et exécutoire, les autorités nationales ont, en l’occurrence, privé les dispositions de l’article 6 § 1 de la Convention de tout effet utile. »

La Cour a retenu par ailleurs, dans l’affaire Iera Moni Profitou Iliou Thiras c. Grèce (n o 32259/02, § 35, 22 décembre 2005) : « L’article 6 § 1 de la Convention ne fait aucune distinction entre les arręts qui accueillent et ceux qui rejettent un recours exercé devant les juridictions internes. En effet, quel que soit le résultat, il s’agit toujours d’un arręt de justice qui doit ętre respecté et appliqué. »

En l’espèce, la Cour observe que par son arręt du 6 février 2001, la Cour supręme a définitivement annulé les dispositions de l’article 5 de l’arręté n o 508/1999, en jugeant qu’elles étaient illégales, puisqu’elles apportaient des modifications non permises à la loi par la création d’une nouvelle catégorie d’autorisations et puisqu’elles limitaient la validité des autorisations jusqu’à la concession des services publics portuaires. La juridiction supręme a également retenu que la requérante avait acquis le droit d’exercer l’activité de pilotage maritime dans des conditions de concurrence et que l’Etat n’avait pas instauré par la loi un monopole à l’égard de cette activité. De plus, elle a précisé qu’il n’y avait aucune disposition légale prévoyant que les autorisations délivrées deviendraient caduques en cas de concession du service public portuaire au bénéfice d’autres personnes (voir paragraphe 18 ci-dessus).

De plus, par son arręt du 22 octobre 2002, la juridiction supręme a jugé que la reprise dans l’arręté n o 595/2000 des dispositions déjà annulées de l’arręté n o 508/1999 constituait une façon d’éluder les décisions judiciaires passées en force de chose jugée et méconnaissait le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs. Elle a jugé en outre que la requérante a vu son droit méconnu, en violation des conditions découlant de son autorisation (voir paragraphe 31 ci-dessus).

Pour autant que le Gouvernement allègue que les arręts en question n’ont pas établi d’autres obligations à la charge des autorités que celle d’ignorer les dispositions annulées (voir paragraphes 81 et 83 ci-dessus), la Cour rappelle qu’elle avait déjà jugé ce qui suit dans l’affaire Zazanis et autres c. Grèce (n o 68138/01, §§ 36 et 38, 18 novembre 2004) : « 36. (...) l’obligation d’exécuter un arręt de justice ne se limite pas au dispositif de celui-ci ; en effet, c’est simultanément le fond de l’arręt qui doit ętre respecté et appliqué. Il s’ensuit que, s’agissant du comportement de l’administration suite à un arręt définitif et exécutoire de la justice administrative, celui-ci ne saurait ni empęcher ni, encore moins, remettre en question le fond de cet arręt. 38. En l’espèce, il est vrai que le Conseil d’Etat a annulé uniquement le refus tacite de l’administration d’accorder le permis d’abattage et a renvoyé l’affaire à l’administration afin que celle-ci prenne une décision. Toutefois, le Conseil d’Etat a affirmé dans son arręt n o 2563/2000 que le dossier soumis à l’administration par la société « Loutrakat » était complet et qu’il indiquait avec clarté la situation de l’immeuble ainsi que le nombre, la nature et la position des arbres à abattre. Toutefois, en dépit des constatations du Conseil d’Etat, la direction de l’urbanisme invita la société, tout comme elle l’avait fait à plusieurs reprises avant la saisine de cette juridiction, à compléter davantage le dossier (...) »

La Cour observe en l’espèce que les deux arręts en question étaient suffisamment clairs et ne prętaient pas à discussion quant à leur contenu. En effet, ils faisaient nettement naître dans le chef des autorités l’obligation de ne plus se fonder sur les dispositions en cause et de permettre à la requérante d’exercer son activité en vertu de l’autorisation qui lui avait été accordée le 27 janvier 2000 – ce qui était d’ailleurs l’objectif visé par elle en introduisant les actions en annulation des dispositions des deux arrętés litigieux. Dans la mesure oů les juridictions avaient constaté par des arręts définitifs que les dispositions litigieuses des arrętés en cause étaient illégales, il incombait aux autorités publiques de ne plus s’en prévaloir.

Or, malgré l’arręt du 6 février 2001, le ministère des Transports a refusé de permettre à la requérante d’exercer son activité, au motif que ce droit n’appartenait qu’aux sociétés qui avaient été choisies à l’issue de l’appel d’offres du 23 mai 2000 et que cet arręt n’avait établi dans son dispositif aucune obligation à la charge de l’autorité compétente (voir paragraphe 22 ci-dessus). Il lui a également refusé