ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4066/2018

Obiectul cauzei Prin acțiunea introdusă la data de 26 noiembrie 2015 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, astfel cum a fost completată și precizată, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Casa Națională de Asigurări De Sănătate și Agenția Națională de Administrare Fiscală, anularea comunicării transmise de CNAS prin e-mailul din data de 30 aprilie 2015 ora 17:11; a adresei CNAS nr. x din 29 aprilie 2015 emisă de către CNAS și primită de A. la data de 30 aprilie 2015; a adresei CNAS nr. x din 10 iunie 2015 care conține răspunsul parțial al CNAS la contestația depusă de Subscrisa, comunicată de CNAS la data de 15 iunie 2015 și a adresei CNAS nr. x din 10 iulie 2015, care conține completarea răspunsului CNAS la contestația depusă de reclamantă și comunicată de CNAS la data de 15 iulie 2015. Totodată, reclamanta a solicitat și obligarea pârâtelor la restituirea/rambursarea sumelor plătite de Subscrisa cu titlu de contribuție clawback împreună cu dobânda legală aferentă și la plata cheltuielilor de judecată privind soluționarea prezentei cauze.

Hotărârea Curții de Apel Prin încheierea de ședință din 14 martie 2017 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins obiecțiunile formulate de reclamantă la expertiza întocmită în cauză și a respins cererea expertului de majorare a onorariului. Prin Sentința nr. 1545 din 2 mai 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei de calitate procesuala pasivă a pârâtei Agenția Națională de Administrare Fiscală, față de care a respins ca inadmisibilă acțiunea. A respins ca inadmisibil cel de-al doilea capăt de cerere și excepția lipsei de calitate procesuală pasivă a CNAS în ce privește acest capăt de cerere. A respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtele Casa Națională de Asigurări de Sănătate, și Agenția Națională de Administrare Fiscală.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond precum și a încheierii din data de 14 martie 2017, pronunțată de aceeași instanță, a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței și încheierii de ședință recurate și, rejudecând, să se dispună respingerea ca neîntemeiată a excepției lipsei calității procesuale pasive a Agenției Naționale de Administrare Fiscală, respingerea excepției inadmisibilității capătului de cerere vizând obligarea pârâtelor la restituirea sumelor nedatorate, anularea actelor administrative individuale emise de către pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, obligarea la restituirea sumelor plătite cu titlu de contribuție clawback, precum și la plata cheltuielilor de judecată. În esență, criticile recurentei-reclamante au vizat următoarele aspecte: - în mod netemeinic și nelegal, cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum și a dispozițiilor art. 5 alin. (1) și art. 9 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011, instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a ANAF, în condițiile în care această autoritate este instituția în sarcina căreia stă obligația legală de a efectua procedurile de administrare a contribuției clawback, ceea ce îi conferă calitate procesuală pasivă în cauză; - în mod netemeinic și nelegal, cu încălcarea dispozițiilor Legii nr. 554/2004, instanța de fond a admis excepția inadmisibilității cererii de restituire a sumelor plătite cu titlu de contribuție clawback, deși cererea recurentei-reclamante a fost întemeiată pe dispozițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, restituirea sumelor nedatorate impunându-se ca efect al anulării actelor emise de Casa Națională de Asigurări de Sănătate; - hotărârea recurată este rezultatul unei analize superficiale a cauzei, fiind respinse în mod nelegal obiecțiunile formulate la raportul de expertiză efectuat în cauză, deși concluziile expertului sunt nefundamentate și nesusținute din punct de vedere al documentației justificative care trebuia consultată în mod imperativ; - în mod greșit, instanța de fond a apreciat că datele comunicate prin Notificarea x/2015 sunt corecte, în condițiile în care din consultarea înscrisurilor dosarului rezultă carențe în sistemul de raportare care creează un dubiu serios asupra acurateții și veridicității datelor raportate. Sub acest aspect, recurenta-reclamantă a invocat raportări nereale/eronate ale consumului de Actrapid Penfil, Novoseven, Norditropin Flexpro; - în mod greșit instanța de fond a apreciat că datele comunicate prin notificarea contestată nu ar include TVA, deși intimata CNAS nu a făcut nicio dovadă în acest sens, ajungându-se la o confuzie în ceea ce privește obligația deducerii TVA, contestația recurentei vizând faptul că unul din elementele de calcul ale procentului "p", respectiv CTt are inclusă TVA, contrar prevederilor legale aplicabile; - în mod greșit, instanța de fond a reținut ca fiind legală includerea adaosurilor distribuitorilor de medicamente și farmacii, deși prețurile rezultate sunt semnificativ mai mari decât sumele încasate de către recurentă, ajungându-se la obligarea recurentei la plăți aferente marjelor de profit ale terților distribuitori; - în mod greșit, instanța de fond a apreciat că datele comunicate respectă principiul predictibilității fiscale, deși plătitorii contribuției clawback nu pot cunoaște sau determina valoarea consumului de medicamente suportat din surse bugetare într-un anumit trimestru.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 1 august 2017, intimata Agenția Națională de Administrare Fiscală a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii recurate sub aspectul dezlegării date excepției lipsei calității procesuale pasive a Agenției Naționale de Administrare Fiscală. În esență, a arătat că, potrivit prevederilor O.U.G. nr. 77/2011, intimata Agenția Națională de Administrare Fiscală are doar calitatea de a încasa taxa și de a o vărsa în conturile CNAS, după efectuarea plății, taxa transferându-se în conturile CNAS, fără a se face venit la bugetul de stat. Intimata Casa Națională de Asigurări de Sănătate nu a depus întâmpinare, ci numai concluzii scrise la termenul la care au avut loc dezbaterile pe fond.

Procedura derulată în recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ. a fost analizat în ședința completului de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 21 mai 20018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Prin încheierea din data de 18 iulie 2018, completul de filtru a constatat că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ. și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea încheierii de ședință și sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Recurenta-reclamantă A. S.R.L. a investit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune în anularea notificării nr. x din 29 aprilie 2015 prin care i s-au comunicat datele necesare stabilirii contribuției clawback pentru trimestrul I 2015, a adreselor CNAS nr. x din 10 iunie 2015 și nr. P/6652 din 10 iulie 2015 referitoare la contestația formulată împotriva notificării a cărei nelegalitate se invocă, solicitând, totodată, obligarea intimatelor pârâte CNAS și ANAF la restituirea sumelor plătite cu titlu de contribuție trimestrială împreună cu dobânda aferentă acestor sume. În concret, prin notificarea menționată, părții reclamante i-au fost comunicate următoarele: - informații având ca obiect valoarea procentului "p" pentru trimestrul I 2015 de 26,10%, cu menționarea expresă a faptului că aceasta nu include TVA, iar Bat este de 1.515 milioane RON; - valoarea consumului de medicamente pentru trimestrul I 2015 suportat din Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății pentru medicamentele din lista depusă pentru care se datorează contribuția trimestrială, aceasta fiind prevăzută în Anexă și conținând TVA, urmând ca acesta să fie dedus de fiecare persoană obligată la plata contribuției trimestriale. Soluționând cauza, curtea de apel a admis excepția inadmisibilității cererii vizând restituirea sumelor achitate cu titlu de contribuție, iar pe fond a găsit neîntemeiate toate motivele de nelegalitate invocate de către recurenta-reclamantă, soluție însușită în integralitate și de instanța de control judiciar. Reevaluând materialul probator administrat în cauză pentru a răspunde criticilor formulate în recurs, Înalta Curte reține următoarele: Asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a intimatei-pârâte Agenția Națională de Administrare Fiscală, în acord cu instanța de fond, Înalta Curte constată că, în raport de emitentul actelor administrative contestate în prezenta cauză și de competența reglementată prin O.U.G. nr. 77/2011 în ceea ce privește administrarea contribuțiilor trimestriale, intimata ANAF nu are calitate procesuală pasivă în cauză. Aceasta întrucât, conform art. 9 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011 începând cu data de 1 octombrie 2011, când acestea au intrat în vigoare, procedurile de administrare a creanțelor reprezentând contribuția clawback vor fi continuate de Agenția Națională de Administrare Fiscală. În consecință, subrogarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală intervine numai pentru procedurile de administrare a creanțelor, iar nu și în ceea ce privește stabilirea acestora anterior datei respective, pentru care competența aparținea Casei Naționale de Asigurări de Sănătate. Noțiunea de administrare a creanței avută în vedere de dispozițiile art. 9 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011 se referă numai la procedura de încasare și de executare silită a creanțelor deja stabilite și nu poate fi extinsă pentru operațiunile juridice premergătoare de constatare a existenței și întinderii creanței și care au ca obiect individualizarea procentului de contribuție, a bazei de calcul, calcularea efectivă a sumei datorate cu titlu de taxă de clawback și comunicarea acesteia către debitor, ca atribuții exclusive ale Casei Naționale de Asigurări de Sănătate în perioada trimestrului I al anului 2015, avută în vedere la emiterea notificării contestate în prezenta cauză. Această concluzie se impune față de reglementarea cuprinsă în art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, care prevede expres că, pentru medicamentele incluse în programele naționale de sănătate, pentru medicamentele de care beneficiază asigurații în tratamentul ambulatoriu, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate și pentru medicamentele de care beneficiază asigurații în tratamentul spitalicesc, vândute anterior intrării în vigoare a acestui act normativ, contribuția datorată potrivit art. 363 1 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, se stabilește de Casa Națională de Asigurări de Sănătate și se plătește conform reglementărilor în vigoare la data vânzării acestora. Având în vedere că actele contestate în prezenta cauză nu sunt emise în legătură cu administrarea contribuției trimestriale, ci în legătură cu stabilirea acesteia, în mod corect a fost admisă excepția lipsei calității procesuale pasive a intimatei ANAF . Asupra excepției inadmisibilității cereri de restituire a contribuției trimestriale pretins nedatorate, în condițiile în care solicitarea principală a recurentei-reclamante constă în anularea notificării prin care a fost stabilită contribuția trimestrială, Înalta Curte constată că, în mod corect, instanța de fond a reținut inadmisibilitatea cererii de restituire, în raport de faptul că, în cazul anulării notificării contestate, emitentul acesteia va trebui să emisă o nouă notificare cu respectarea dispozițiilor legale încălcate, instanța de judecată neputându-se substitui instituției abilitate de lege pentru emiterea actului administrativ. Pe fondul recursului, din perspectiva criticilor întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motiv căruia îi sunt subsumate critici legate de interpretarea greșită a dispozițiilor legale care reglementează stabilirea contribuției trimestriale, Înalta constată că sentința recurată a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor corespunzătoare din O.U.G. nr. 77/2011, cu evaluarea completă a tuturor datelor relevante pentru stabilirea contribuției clawback. În dezlegarea chestiunilor în dispută, judecătorul fondului a avut în vedere și concluziile raportului de expertiză efectuat la solicitarea recurentei-reclamante, probele administrate și interpretate coroborat de către instanța de fond nefiind de natură a răsturna prezumția de legalitate a actelor administrative contestate. Criticile recurentei vizând nelegalitatea încheierii de ședință din data de 14 martie 2017 prin care au fost respinse obiecțiunile recurentei-reclamante formulate la raportul de expertiză sunt apreciate ca nefondate, întrucât judecătorul fondului, analizând concluziile formulate de către expert în raport de obiectivele stabilite, a constatat că acestea răspund întrebărilor și chestiunilor de contabilitate-fiscalitate asupra cărora erau necesare aprecierile unui specialist, așa încât, nefiind rămase aspecte nelămurite sau insuficient lămurite prin expertiză în raport cu obiecțiunile stabilite, în mod corect instanța de fond, în baza art. 336 și 337 C. proc. civ., a respins obiecțiunile formulate. În ce privește motivul de recurs privitor la datele aparent eronate din perspectiva includerii unor medicamente retrase de pe piață (medicament Actrapid Penfill), respectiv includerii unor medicamente care nu se regăsesc în Lista medicamentelor compensate (medicament Novoseven) sau includerea unor medicamente ale căror stocuri fuseseră distruse sau apăreau consumate într-un număr mai mare decât stocul pe care recurenta îl pusese pe piață (medicament Norditropin), Înalta Curte reține că, potrivit art. 4 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011 "Deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor prevăzute la art. 1, persoane juridice române, precum și reprezentanții legali au obligația să depună la Casa Națională de Asigurări de Sănătate, în termenul prevăzut la alin. (1), lista medicamentelor pentru care se datorează contribuția trimestrială". În aplicarea acestei prevederi legale, recurenta-reclamantă a transmis intimatei lista medicamentelor pentru care datorează contribuția, în baza căreia intimata a procedat la stabilirea consumului centralizat de medicamente corespunzător trimestrului I 2015, potrivit dispozițiilor art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011. Sub acest aspect se impune precizarea că, contribuția trimestrială datorată de recurenta-reclamantă nu se limitează doar la Lista prețurilor de referință pe unitate terapeutică, aferente medicamentelor (denumiri comerciale) din Catalogul național al prețurilor medicamentelor de uz uman autorizate de punere pe piață (CANAMED), aprobat prin ordin al ministrului sănătății. Astfel, prin art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011, legiuitorul a stabilit categoriile de medicamente care fac obiectul consumului de medicamente suportate din FNUASS și bugetul MS în baza cărora persoanele nominalizate la acest articol au obligația de a plăti o contribuție trimestrială, aceste categorii de medicamente fiind: medicamente incluse în programele naționale de sănătate; medicamente cu și fără contribuție personală utilizate în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripție medicală; medicamente utilizate în tratamentul spitalicesc (pacienți internați); medicamente utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă. Potrivit prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011, coroborate cu prevederile art. 3 alin. (1), art. 4 și art. 5 alin. (4) din actul normativ mai sus menționat, orice medicament pus pe piață în baza unei autorizații de punere pe piață, care a fost listat în CANAMED și se află în circuitul terapeutic se poate regăsi printre medicamentele pentru care se datorează contribuția trimestrială și în consumul trimestrial de medicamente suportate din FNUASS și bugetul Ministerului Sănătății aferent vânzărilor plătitorului de contribuție pentru medicamentele din Lista medicamentelor pentru care se datorează contribuția trimestrială. Aceste medicamente pot proveni din stocurile anterioare, motiv pentru care prezența lor în consumul trimestrial de medicamente nu este condiționată de listarea medicamentului în CANAMED la nivelul trimestrului de referință la care se raportează consumul de medicamente. În raport de aceste considerente, Înalta Curte apreciază ca nefondate și susținerile referitoare la medicamentele pentru care valoarea consumului raportată pentru trimestrul I 2015 depășește totalul vânzărilor pe care recurenta-reclamantă le-a realizat per total, reținând că prezintă relevanță, sub aspectul contribuției trimestriale data consumului de medicamente aferent trimestrului I 2015 în sistemul asigurărilor sociale de sănătate, iar nu data vânzării de către recurenta-reclamantă către furnizori și/sau distribuitori. Referitor la criticile vizând includerea TVA în valorile consumului trimestrial, Înalta Curte reține că, prin modificările aduse dispozițiilor art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011 prin O.U.G. nr. 69/2014, legiuitorul a menționat expres faptul că stabilirea, calculul și declararea contribuției trimestriale se efectuează de către persoanele obligate la plată, după deducerea de către acestea a TVA-ului din valoarea aferentă consumului trimestrial transmis CNAS, fiind corectă concluzia instanței de fond în sensul că obligația de deducere a TVA îi revenea recurentei-reclamante. Prin urmare, notificarea contestată reflectă aplicarea corectă a dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2011, critica urmând a fi respinsă ca nefondată. Cât privește includerea în consum a valorii adaosurilor de pe lanțul de distribuție, criticile recurentei-reclamante sunt, de asemenea, nefondate, întrucât așa cum rezultă din prevederile art. 3 și art. 5 din O.U.G. nr. 77/2011, coroborate și cu Decizia nr. 665/2014 a Curții Constituționale, contribuția clawback se raportează la o bază de calcul constând în valoarea aferentă consumului centralizat de medicamente (din care se scade valoarea TVA), așa cum este suportat din FNUASS și din bugetul MS, pe baza raportărilor transmise de casele de asigurări de sănătate, iar nu la o bază de calcul constând în valoarea vânzărilor deținătorului de autorizații de punere pe piață. Curtea Constituțională a subliniat în decizia menționată că această contribuție trimestrială a fost reglementată în considerarea împrejurării că deținătorilor de autorizații de punere pe piață a medicamentelor li se decontează contravaloarea medicamentelor vândute, avantaj care nu se acordă și celorlalți subiecți implicați în distribuția medicamentelor. Pentru vânzarea medicamentelor, acești subiecți practică un adaos comercial negociat chiar cu deținătorul autorizației de punere pe piață, fiind prin urmare, firesc ca acest adaos să intre în baza de calcul a contribuției. Având în vedere că forța obligatorie ce însoțește dispozitivul se aplică și considerentelor deciziei Curții Constituționale, instanța de judecată urmează să aplice prevederile legale conform celor statuate de către Curtea Constituțională. În ceea ce privește critica recurentei referitoare la instituirea taxei prevăzută de O.U.G. nr. 77/2011 cu încălcarea principiului predictibilității fiscale, instanța de control judiciar reține că acest principiu se referă la certitudinea impunerii și presupune elaborarea de norme juridice clare, care să nu conducă la interpretări arbitrare, iar termenele, modalitatea și sume de plată să fie precis stabilite. Or, în speță, prin reglementarea mecanismului clawback sub forma unei plăți trimestriale, calculată prin aplicarea procentului "p" la valoarea consumului de medicamente aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție, legiuitorul stabilind valoarea procentului "p" ca o constantă pentru toți subiecții plătitori, este individualizată contribuția pentru fiecare subiect căruia îi incumbă obligația de plată, neputându-se reține încălcarea principiului predictibilității fiscale.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele arătate, nefiind identificate motive pentru reformarea sentinței recurate, Înalta Curte, în baza art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ. și, va respinge recursul, ca nefondat.