ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3765/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3765/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința nr. 4939 din 07 decembrie 2010,

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a

respins, ca neîntemeiată, acțiunea prin care reclamanții Primarul sectorului 3

al Municipiului București și Consiliul Local al sectorului 3 al Municipiului

București, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, solicitau

anularea Deciziei nr. 58 din 13 noiembrie 2009, emisă de pârât.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut următoarele:

Prin Decizia nr. 58

din 13 noiembrie 2009

s-a

constatat, în temeiul art. 26 lit. b) din Legea nr. 21/1996, republicată,

încălcarea de către Consiliul General al Municipiului București, Primarul

General al Municipiului București, Consiliile Locale ale sectoarelor 1-4 și 6

și Primarii sectoarelor 1-4 și 6 a dispozițiilor art. 9 alin. (1) din Legea

concurenței nr. 21/1996, republicată, reclamanții, Consiliul Local al sectorului

3 și Primarul sectorului 3 București, pentru încheierea actului adițional nr.

17 din 20 octombrie 2004 care a prelungit durata contractului public de

delegare a gestiunii serviciului de salubrizare din 11 noiembrie 1999 pentru

încă 5 ani, respectiv până la data de 25 octombrie 2009, stabilindu-se în

sarcina reclamanților, ca măsuri de restabilire a mediului concurențial, în

cazul în care optează pentru delegarea gestiunii serviciului public de

salubrizare, să procedeze în acest sens în baza unei licitații publice, prin

care să asigure transparența și egalitatea de tratament între agenții economici

interesați să intre pe această piață.

Față de prevederile

art. 9 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, se apreciază că fapta reținută de pârât

în sarcina reclamanților, respectiv, încheierea actului adițional nr. 17 din 20

octombrie 2004 care a prelungit durata contractului public de delegare a gestiunii

serviciului de salubrizare din 11 noiembrie 1999 pentru încă 5 ani, respectiv până

la data de 25 octombrie 2009, reprezintă o încălcare a acestor dispoziții, fiind

de natură să împiedice concurența pe piața relevantă reprezentată de prestarea serviciilor

de salubrizare, în contextul în care autoritățile publice locale au decis încheierea

unui contract de delegare de gestiune, prelungirea automata a acestui contract cu

același agent economic conducând la favorizarea acestuia în raport cu alți agenți

economici care au ca obiect de activitate prestarea unor activități de salubrizare.

Susținerea potrivit căreia

pârâtul a menținut raportul de investigație nerăspunzând principalei criticii aduse

prin observațiile transmise Consiliului, anume aceea că autoritățile administrative

organizate la nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale Municipiului

București nu mai pot fi subiecți activi ai încălcării art. 9 din Legea nr. 21/1996

și, drept urmare, nu mai pot fi sancționați potrivit acestei legi nu poate fi reținută.

Potrivit art. 9 din Legea

nr. 21/1996, în forma în vigoare la momentul emiterii deciziei contestate, (1) Sunt

interzise orice acțiuni ale organelor administrației publice centrale sau locale,

având ca obiect sau putând avea ca efect restrângerea, împiedicarea sau denaturarea

concurenței, în special: a) să ia decizii care limitează libertatea comerțului sau

autonomia agenților economici, ce se exercită cu respectarea reglementărilor legale;

b) să stabilească condiții discriminatorii pentru activitatea agenților economici.

(2) Dispozițiile

alin. (1) nu fac obiectul aplicării excepției stabilite la art. 2 alin. (1)

lit. b).

(3) În cazul în care organele

administrației publice centrale sau locale nu se conformează deciziei Consiliului

Concurenței, acesta are posibilitatea de a ataca acțiunea la Curtea de Apel București.

Aceste dispoziții erau

în vigoare la data încheierii actului adițional nr. 17 din 20 octombrie 2004 care

a prelungit durata contractului public de delegare a gestiunii serviciului de salubrizare

din 11 noiembrie 1999 pentru încă 5 ani, respectiv până la data de 25 octombrie

2009, iar din cuprinsul acestora rezultă că Primăria sectorului 3 București, putea

fi considerată subiect activ al faptelor cu caracter concurențial reținute în sarcina

acesteia.

Pe de altă parte, prin

decizia contestată în ansamblul său se reține săvârșirea unor fapte anticoncurențiale

atât de către Consiliul General al Municipiului București și Primarul General al

Municipiului București, cât și de către Consiliile Locale și Primarii sectoarelor

1-4 și 6, ca autorități ale administrației publice locale al Municipiului București,

faptele având o legătură între ele, iar actul adițional din 2004 prin care s-a prelungit

durata contractului public de delegare a gestiunii serviciului de salubrizare pentru

încă 5 ani, a fost semnat de Consiliul Local al sectorului 3 și Primarul sectorului

3, astfel încât nu se poate susține că nu sunt subiecți activi ai faptei anticoncurențiale.

La data încheierii actului

adițional reclamanții au avut competența înființării, organizării, gestionării și

coordonării serviciului de salubrizare, iar faptul că Legea nr. 101/2006 a suferit

modificări ulterior în sensul că atribuirea contractelor de delegare de gestiune

serviciului de salubrizare și stabilirea procedurii de atribuire și a regimului

juridic al contractelor de delegare de gestiune a serviciului de salubrizare ar

reveni Consiliului General al Municipiului București, nu prezintă relevanță, întrucât,

prin decizia contestată, Consiliul Concurenței a reținut încălcarea Legii concurenței

de către autoritățile administrației publice locale din municipiul București în

ansamblul lor, inclusiv de către reclamante, iar măsurile au fost stabilite în sarcina

acestora, potrivit competențelor fiecăruia, în solidar cu Consiliului General

al Municipiului București și Primarul General al Municipiului București, având în

vedere specificul organizării autorităților administrației publice locale în Municipiul

București.

Potrivit art. 2 din Legea

nr. 101/2006, Legea serviciului de salubrizare a localităților, serviciul public

de salubrizare a localităților face parte din sfera serviciilor comunitare de utilități

publice și se desfășoară sub controlul, conducerea sau coordonarea autorităților

administrației publice locale ori ale asociațiilor de dezvoltare intercomunitară,

în scopul salubrizării localităților.

(2) Serviciul public de

salubrizare a localităților, denumit în continuare serviciu de salubrizare, se organizează

pentru satisfacerea nevoilor populației, ale instituțiilor publice și ale operatorilor

economici de pe teritoriul respectivelor unități administrativ-teritoriale, ale

sectoarelor municipiului București sau ale asociației de dezvoltare intercomunitară,

după caz.

De asemenea, potrivit

art. 5 alin. (1) și (2) autoritățile deliberative ale unităților administrativ-teritoriale

elaborează și aprobă strategiile locale cu privire la dezvoltarea și funcționarea

pe termen mediu și lung a serviciului de salubrizare, ținând seama de prevederile

legislației în vigoare, de documentațiile de urbanism, amenajarea teritoriului și

protecția mediului, precum și de programele de dezvoltare economico-socială a unităților

administrativ-teritoriale.

(2) Strategiile adoptate

la nivelul unităților administrativ-teritoriale și al sectoarelor municipiului București

vor urmări, în principal, următoarele obiective (…).

În sfârșit, potrivit

art. 11 din același act normativ,

gestiunea serviciului de salubrizare se realizează

în condițiile Legii nr. 51/2006, prin următoarele modalități: a) gestiune directă;

b) gestiune delegată.

(2) Alegerea modalității

de gestiune a serviciului de salubrizare se face prin hotărâri ale autorităților

deliberative ale unităților administrativ-teritoriale sau ale asociațiilor de dezvoltare

intercomunitară, după caz, în conformitate cu strategiile și programele de salubrizare

adoptate la nivelul fiecărei localități/sectoarelor municipiului București, precum

și în conformitate cu prevederile Legii nr. 51/2006, cu modificările și completările

ulterioare.

Prin urmare, dispozițiile

legale incidente în materia dezvoltării și funcționării pe termen mediu și lung

a serviciului de salubrizare respective a delegării de gestiune a acestui serviciu

prevăd obligații în sarcina atât a Consiliului General al Municipiului

București și Primăria Municipiului București, cât și a Consiliilor Locale și Primarilor

de sectoare, astfel încât este mai puțin relevant cine are competența în momentul

actual să adopte deciziile de delegare a serviciului de salubrizare și să încheie

contractile, măsura fiind stabilită în solidar, așa cum s-a reținut.

Pe de altă parte, decizia

nu aplică vreo sancțiune prevăzută de Legea nr. 21/1996, ci constată încălcarea

art. 9 din acest act normative și stabilește măsuri în sarcina autorităților administrației

publice locale pentru restabilirea mediului concurențial, nefiind vorba despre o

obligație

imposibil de executat, de vreme ce obligațiile urmează să se execute în solidar

și cu Consiliul General al Municipiului București și Primăria Municipiului București.

Se mai susține de către

reclamanți că decizia Consiliului Concurenței este nelegală din perspectiva prevederilor

art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1996, întrucât, la încheierea actului

adițional nr. 17/2004 prin care a fost prelungit contractul privind achiziția serviciului

de salubrizare din 09 noiembrie 1999, instituția a acționat în aplicarea și cu respectarea

prevederilor legale în vigoare în momentul încheierii contractului.

Legislația în vigoare

de la momentul încheierii actului adițional nu prevedea obligația prelungirii contractelor

de delegare de gestiune cu aceiași operatori economici, aceasta fiind o decizie

a autorităților publice deliberative, dimpotrivă legislația în vigoare prevedea

obligativitatea organizării unor licitații; or, prin semnarea actului adițional

nr. 17/2004, s-a ajuns la stabilirea unei durate excesive a contractului de delegare

de gestiune a serviciului public de salubritate, ceea ce a însemnat o distorsionare

a mediului concurențial, prin favorizarea operatorului cu care s-a încheiat inițial

contractului și bararea accesului altor operatori care ar fi putut să efectueze

acest serviciu în condiții economice și de calitate superioare.

Decizia stabilește și

sancționează fapte anticoncurențiale întreprinse la nivelul anilor 2004, însă la

acel moment art. 9 din Legea nr. 21/1996 era în vigoare, fiind în vigoare și O.G.

nr. 87/2001, care prevedea la art. 14 alin. (5) că delegarea gestiunii acestor servicii

se face prin licitație publică, art. 2 și 13 din O.U.G. nr. 60/2001, care impunea

respectarea principiilor liberei concurențe, transparenței și tratamentului egal

la atribuirea contractelor de delegare a gestiunii și stabilea că această operațiune

se face prin licitație publică.

Împotriva acestei sentințe

au declarat recurs reclamanții, considerând-o netemeinică și nelegală.

În motivarea recursului,

întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., se arată, în esență, că

instanța de fond în mod greșit a reținut că au fost încălcate de către recurenții-reclamanți

dispozițiile art. 9 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996 și că Primarul sectorului

3 al Municipiului București și Consiliul Local al sectorului 3 al Municipiului București

pot fi subiecți activi ai încălcării prevederilor legale sus-menționate.

Examinând sentința atacată

în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele și criticile invocate de

recurenți, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale

art. 304

1

C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după

cum se va arăta în continuare.

Prin decizia nr. 58

din 13 noiembrie 2009 emisă de Consiliul Concurenței,

s-a constatat, încălcarea

de către mai multe autorități administrative locale, între care și recurenții, a

dispozițiilor art. 9 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată; în

ce-i privește pe recurenți, s-a reținut că încheierea actului adițional nr. 17

din 20 octombrie 2004 care a prelungit durata contractului public de delegare a

gestiunii serviciului de salubrizare din 11 noiembrie 1999 pentru încă 5 ani, respectiv

până la data de 25 octombrie 2009, este greșită, stabilindu-se în sarcina acestora,

ca măsuri de restabilire a mediului concurențial, în cazul în care optează pentru

delegarea gestiunii serviciului public de salubrizare, să procedeze în acest sens

în baza unei licitații publice, prin care să asigure transparența și egalitatea

de tratament între agenții economici interesați să intre pe această piață.

Nu este întemeiată critica

recurenților referitoare la greșita apreciere a instanței de fond cu privire la

încălcarea de către aceștia a dispozițiilor art. 9 alin. (1) din Legea concurenței

nr. 21/1996.

Astfel, conform acestor

dispoziții legale, în forma în vigoare la data emiterii deciziei contestate, „

Sunt

interzise orice acțiuni ale organelor administrației publice centrale sau locale,

având ca obiect sau putând avea ca efect restrângerea, împiedicarea sau denaturarea

concurenței, în special: a) să ia decizii care limitează libertatea comerțului sau

autonomia agenților economici, ce se exercită cu respectarea reglementărilor legale;

b) să stabilească condiții discriminatorii pentru activitatea agenților economici”.

De asemenea, la data încheierii

de către autoritățile recurente a actului adițional nr. 17 din 20 octombrie 2004,

erau în vigoare prevederile următoarelor acte normative:

- O.G. nr. 87/2001

privind

serviciile publice de salubrizare a localităților

, potrivit căreia „

Delegarea

gestiunii și concesionarea serviciilor publice de salubrizare către operatorii atestați

se fac prin licitație publică, în conformitate cu prevederile regulamentului de

delegare a serviciilor publice locale

” [art. 14 alin. (5)] și „

operațiunile

de delegare (a gestiunii serviciilor publice de salubrizare – n.r.) se pot realiza

numai prin licitație publică organizată în condițiile legii

” art. 21 lit. e);

- O.U.G. nr. 60/2001 privind

achizițiile publice, conform căreia „Principiile care stau la baza atribuirii contractului

de achiziție publică sunt: a) libera concurență, respectiv asigurarea condițiilor

pentru ca orice furnizor de produse, executant de lucrări sau prestator de servicii,

indiferent de naționalitate, să aibă dreptul de a deveni, în condițiile legii, contractant”

[art. 2 lit. a)];

- Legea serviciilor publice

de gospodărie comunală nr. 326/2001, potrivit căreia „În exercitarea competenței

și a responsabilității autoritățile administrației publice locale au următoarele

obligații față de utilizatorii serviciilor publice de gospodărie comunală: a) delegarea

gestiunii, respectiv gestiunea directă a serviciilor publice de gospodărie comunală,

pe criterii de competitivitate și eficiență managerială” [art. 13 alin. (1)

lit. a)].

Or, prin măsura prelungirii

valabilității contractului de salubrizare în discuție, cu nerespectarea prevederilor

legale referitoare la aplicarea principiului liberei concurențe în cadrul acestui

domeniu de activitate, respectiv a obligativității procedurii licitației publice,

menționate mai sus, au fost, evident, încălcate dispozițiile art. 9 alin. (1) din

Legea concurenței nr. 21/1996, acțiunea autorităților recurente reprezentând o intervenție

a administrației publice locale, prin care are loc o denaturare a concurenței, în

sensul prevederilor legale amintite.

Nici critica prin care

se susține că autoritățile recurente, respectiv Primarul sectorului 3 al Municipiului

București și Consiliul Local al sectorului 3 al Municipiului București, nu pot fi

subiecți activi ai încălcării dispozițiilor art. 9 alin. (1) din Legea concurenței

nr. 21/1996 nu poate fi primită, întrucât, așa cum rezultă din prevederile legale

citate mai sus, obligațiile referitoare la aplicarea, în domeniul de activitate

supus discuției, a principiului liberei concurențe revin „autorităților administrației

publice locale”, din această categorie făcând parte și autoritățile recurente, în

raport cu dispozițiile art. 78 și 80 din Legea administrației publice locale

nr. 215/2001, care sunt suficient de explicite și nu lasă loc de interpretare cu

privire la acest aspect.

Înalta Curte reține, de

asemenea, că în cauză, contrar susținerii recurentelor, nu sunt incidente dispozițiile

cuprinse în teza finală a art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea concurenței nr. 21/1996.

Astfel, conform acestor

prevederi legale, „Dispozițiile prezentei legi se aplică actelor și faptelor care

au sau pot avea ca efect restrângerea, împiedicarea sau denaturarea concurenței

săvârșite de (…) b) organele administrației publice centrale sau locale, în măsura

în care acestea, prin deciziile emise sau prin reglementările adoptate, intervin

în operațiuni de piață, influențând direct sau indirect concurența, cu excepția

situațiilor când asemenea măsuri sunt luate în aplicarea altor legi sau pentru apărarea

unui interes public major.”

Excepția la care se referă

teza finală a dispozițiilor legale citate vizează, așadar, două ipoteze: existența

unei/unor legi care, prin norme exprese și pentru rațiuni explicite, să deroge de

la aplicarea principiului liberei concurențe, pe de o parte, și existența unui interes

public major, a cărui apărare să justifice decizia organelor administrației publice

de influențare a concurenței, pe de altă parte.

Or, în cauză, autoritățile

recurente nu au făcut dovada că au acționat în virtutea uneia dintre aceste ipoteze,

care să justifice derogarea de la respectarea principiului liberei concurențe.

Pentru considerentele

arătate, constatând că sentința atacată este temeinică și legală, nefiind incident

nici unul din motivele prevăzute de art. 304 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul

art. 312 alin. (1) teza a II-a din același Cod, coroborat cu art. 20 din Legea

nr. 554/2004, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de reclamanții Primarul sectorului 3 al Municipiului București și Consiliul Local

al sectorului 3 al Municipiului București împotriva sentinței nr. 4939 din 07 decembrie

2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 27 septembrie 2012.