ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1456/2018

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2016, petenta - reclamantă A. S.A., în calitate de lider al Asocierii formate din A. - B. S.R.L. - C. S.A. - D. S.R.L. - E. S.R.L., a solicitat: A) într-o primă fază, în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, aplicarea unei amenzi zilnice în valoare de 210 RON reprezentând 20% din salariul minim brut pe economie până la data îndeplinirii obligației stabilite prin decizia nr. 6242/17.12.2015 pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr. x (de a semna Contractul de achiziție publică având ca obiect "servicii de arhivare fizică și servicii de arhivare electronică aferente documentelor elaborate/gestionate în cadrul Ministerului Fondurilor Europene") conducătorului și persoanelor din cadrul Ministerului Fondurilor Europene care au deținut/dețin atribuții în executarea hotărârii, precum și să fie obligat pârâtul MFE la plata unei penalități zilnice a cărei valoare să fie stabilită: în principal, la suma de 288.300 RON, reprezentând 1% din valoarea Contractului de 28.830.000 RON sau la o sumă cuprinsă între 28.830 RON și 288.300 RON potrivit art. 906 alin. (3) din C. proc. civ. în subsidiar, la valoarea de 1.000 RON - potrivit art. 906 alin. (2) din C. proc. civ. B) în a doua fază, în temeiul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 și art. 892 din C. proc. civ. (în cazul în care nici după expirarea unui termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii pronunțate în temeiul solicitării de la pct. A, intimatul MFE nu va semna contractul), să fie obligat pârâtul MFE la plata către partea reclamantă a echivalentului în RON la data plății al sumei de 1.975.338.00 euro reprezentând daune interese aferente prejudiciului produs membrilor Asocierii prin neexecutarea deciziei nr. 6242/17.12.2015 a Curții de Apel București.

Prin sentința nr. 3401 din 4 noiembrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-au respins ca nefondate excepțiile nulității și inadmisibilității cererii de chemare în judecată, s-au admis excepțiile lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâții F., G., H. și J.

A fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de partea petentă - reclamantă societatea A. S.A. în contradictoriu cu pârâții F., G., H. și J. ca privind persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.

S-a respins ca nefondată excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul L.

A fost respinsă ca nefondată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâții L. și Ministerul Fondurilor Europene.

Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs reclamanta A. S.A., pentru următoarele motive de casare:

În esență, recurenta a criticat hotărârea primei instanțe pentru încălcarea autorității de lucru judecat a unor hotărâri anterioare (în speță, Decizia CNSC nr. 1823/C2/1744/29.10.2015 și Decizia nr. 6242/17.12.2015 a Curții de Apel București), precum și pentru încălcarea liberului acces la justiție.

Instanța de fond, depășind limitele cu care a fost învestită prin acțiunea introductivă, a rejudecat fondul cauzei în care au fost pronunțate hotărârile anterioare.

În plus, și raționamentul juridic este netemeinic și greșit, judecătorul fondului extrăgând din context o mențiune a recurentei (reținută de CNSC în motivarea deciziei sale) și folosind-o pentru a nesocoti dispoziția clară a hotărârilor de obligare a intimatului Ministerul Fondurilor Europene să semneze contractul în termenii din oferta Asocierii.

Recurenta a reiterat aspectele analizate și tranșate cu autoritate de lucru judecat, în opinia sa, de către CNSC și Curtea de Apel București.

A invocat în mod expres încălcarea autorității de lucru judecat și a regulilor de procedură, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 7 din C. proc. civ.

A susținut că judecătorul fondului a ignorat faptul că, prin hotărârile anterioare, s-a decis deja că amânarea momentului de semnare a contractului este culpa exclusivă a Ministerului Fondurilor Europene, care nu poate fi opusă recurentei, precum și faptul că semnarea și executarea contractului nu depind de termenul de 31.12.2015 (invocat de minister ca fiind termen maxim de finanțare), câtă vreme acesta însuși a recunoscut indirect faptul că poate fi implementat și ulterior contractul, dacă se identifică alte surse de finanțare.

Recurenta precizat că și-a asumat un grafic de prestare de 7 luni și 15 zile, ale cărui momente de început și, respectiv, de sfârșit depind exclusiv de data semnării contractului, care nu se cunoaște la momentul depunerii ofertei.

Din acest motiv, nici caietul de sarcini, nici fișa de date a achiziției și nici oferta consorțiului recurent nu conțin o cerință sau o prevedere referitoare la termenul maxim de 31.12.2015.

Astfel, așa cum se poate observa din anexa 3 a cererii de chemare în judecată, recurenta reclamantă a ofertat un termen de implementare de 7 luni și 15 zile (cu moment de început data semnării contractului), termen ce a fost unul estimat la data ofertei, iar nu unul final, cert și obligatoriu.

Totodată, data pronunțării și, respectiv, a redactării hotărârii CAB (15.01.2016) exclud interpretarea primei instanțe.

În mod greșit și fără a pune aspectul în discuția părților, prima instanță și-a întemeiat concluzia pe conținutul unor adrese prin care, în luna iulie 2015, în condițiile în care intimatul MFE a refuzat semnarea contractului sub pretextul că s-ar depăși termenul de 31.12. 2015, Asocierea recurentă s-a arătat dispusă ca, în cazul semnării, să execute accelerat, astfel încât să se încadreze în termenul de 31.12.2015.

Recurenta a arătat că toate împrejurările reținute de judecătorul fondului ar fi putut să aibă relevanță în măsura în care nu s-ar fi opus autoritatea de lucru judecat peste care acesta a înțeles să treacă.

A invocat recurenta reclamantă și motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., susținând încălcarea prevederilor art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și art. 21 din Constituție privind accesul la justiție.

Astfel, prin sentința recurată, instanța de executare lipsește de efecte decizia nr. 6242/17.12.2015.

De asemenea, au fost încălcate prevederile art. 24 alin. (1), (3) din Legea nr. 554/2004, prin impunerea termenului limită de 31.12.2015 pentru implementarea contractului, instanța stabilind implicit un termen de executare a hotărârii curții de apel.

A subliniat recurenta faptul că, potrivit dispozițiilor legale mai sus menționate, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

Cum instanța de executare a reținut că titlul executoriu, în sensul normelor art. 24 și urm. din lege, este hotărârea judecătorească, iar prin această hotărâre nu se face referire la niciun termen, reiese că termenul de executare voluntară a acestei hotărâri este de 30 zile, în timp ce dreptul de executare silită a hotărârii judecătorești se prescrie în termen de 3 ani, calculat de la expirarea perioadei de 30 de zile menționată anterior.

Or, stabilirea unui termen mai scurt (31.12.2015) încalcă, atât termenul legal pentru executarea voluntară, cât și termenul legal pentru executarea silită.

II. Procedura în fața instanței de recurs

În cauză au formulat întâmpinări intimații G., H., L., J. și Ministerul Dezvoltării Regionale Administrației Publice și Fondurilor Europene (fost MFE).

Recurenta a depus răspuns la întâmpinări, reiterând principalele susțineri din recurs.

Prin încheierea de ședință din 02.02.2018, pronunțată în condițiile art. 493 din C. proc. civ., recursul a fost admis în principiu.

Prin încheierea de ședință din 21.02.2018, instanța de recurs a respins motivat cererea recurentei de introducere în cauză a ministrului M.

Recurenta reclamantă a depus la dosar concluzii scrise și concluzii scrise suplimentare. De asemenea, au fost depuse concluzii scrise de către intimații G., H., F. și Ministerul Fondurilor Europene.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Cu prioritate, referitor la "excepția nulității parțiale a recursului" invocată de către intimați, se constată că încadrarea recursului în motivele de casare reglementate de art. 488 din C. proc. civ. a fost stabilită deja prin încheierea de admitere în principiu a acestuia, iar în ceea ce privește admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a intimaților-persoane fizice (mai puțin a intimatului L. pentru perioada mandatului său), se reține că, într-adevăr, această soluție nu a făcut obiectul vreunui motiv de recurs, simpla mențiune a atacării sentinței nefiind suficientă pentru a extinde controlul judiciar și asupra admiterii acestei excepții, în lipsa unor critici concrete de nelegalitate formulate de recurentă.

Nu este însă vorba de o "nulitate parțială" a recursului pe acest aspect, ci de o manifestare a principiului disponibilității părții, unul dintre principiile fundamentale care guvernează procesul civil.

Referitor la motivele de recurs subsumate de recurentă prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 7 din C. proc. civ., Înalta Curte reține că, prin decizia nr. 1823/C2/1744, CNSC a decis, la data de 29.10.2015, ca - în termen de 10 zile de la comunicarea deciziei de continuare a procedurii de atribuire - autoritatea contractantă "să finalizeze în mod legal procedura de atribuire, cu respectarea dispozițiilor legale și a celor evocate în motivare".

S-a respins solicitarea A. de pronunțare a "unei decizii care să țină loc de contract încheiat în termenii esențiali ai contractului stabiliți prin oferta subscrisei și prin documentația de atribuire".

Autoritatea contractantă intimată și-a exercitat dreptul de contestare reglementat de O.U.G. nr. 34/2006, dar după rămânerea definitivă a deciziei CNSC prin pronunțarea deciziei nr. 6242/17.12.2015 a Curții de Apel București, s-a conformat acestor hotărâri, trecând la punerea lor în executare, stabilind o întâlnire cu reprezentanții A., iar în urma întâlnirii din 28.12.2015, transmițând cu operativitate recurentei contractul (prin e-mail, la 29.12.2015 - dosar fond), în vederea semnării.

Recurenta reclamantă A. a răspuns abia la data de 11.01.2016, după împlinirea termenului limită prevăzut pentru semnarea contractului în documentația de atribuire și în oferta depusă, răspunsul nefiind o achiesare, ci un răspuns "cu observații", practic, o solicitare de modificare a contractului mai înainte de încheierea acestuia și după împlinirea termenului în care revizuirea putea fi cerută.

În acest sens, Înalta Curte constată, din cuprinsul contractului înaintat de autoritatea contractantă, că acesta prevede la art. 5 ("Durata contractului"): "5.1-Durata prezentului contract este de la data semnării acestuia de către ultima parte, până la 31 decembrie 2015 conform cerinței minime a caietului de sarcini și a ofertei angajante a Prestatorului. 5.2-Contractul produce efecte de la data identificării și angajării de către autoritatea contractantă a sumelor necesare finanțării acestuia."

Totodată, la art. 6 se prevede expres faptul că documentele contractului sunt, nu numai caietul de sarcini, propunerea tehnică, propunerea financiară și garanția de bună execuție ("pentru perioada minimă de 8 luni și 15 zile", conform art. 10 par. 10.1 din contract), ci și graficul de îndeplinire a contractului și graficul de plăți care aveau în vedere perioada inițială prevăzută pentru executare ("Prestatorul se obligă să presteze serviciile în conformitate cu graficul de prestare prezentat în propunerea tehnică", potrivit art. 7 par. 7.3 din contract).

În același timp, în contract se stipulează expres la art. 14 ("Începere, finalizare, întârzieri, sistare"), atât faptul că prestarea serviciilor va începe după primirea ordinului de începere a contractului dat de către autoritatea contractantă, cât și dreptul prestatorului de a solicita prelungirea perioadei de prestare a serviciilor cel mai târziu la 31 decembrie 2015, pentru orice motiv de întârziere care nu îi este imputabil, situație în care "părțile vor revizui, de comun acord, perioada de prestare și vor semna un act adițional."

Din coroborarea clauzelor contractului, rezultă că acesta urma să fie semnat cel mai târziu la 31 decembrie 2015, în timp ce executarea propriu-zisă, atât în ceea ce privește prestarea serviciilor, cât și plata prețului puteau face obiectul revizuirii, convenite până la aceeași dată limită.

Această interpretare este în acord cu cele reținute prin decizia CNSC și prin decizia nr. 6242/17.12.2015 a Curții de Apel București, în sensul că executarea contractului nu depinde de termenul din 31 decembrie 2015.

Recurenta reclamantă a lăsat să treacă, fără a răspunde la timp, termenul limită pentru semnarea contractului, termen în care se putea prevala și de dreptul său de a cere "modificarea datei/perioadelor de prestare asumate în graficul de prestare", astfel că nu autorității contractante îi este imputabilă neîncheierea contractului.

În aceste condiții, în mod legal, instanța de executare a constatat netemeinicia acțiunii întemeiate pe art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Susținerile recurentei reclamante privind încălcarea puterii de lucru judecat (iar nu a autorității de lucru judecat, potrivit precizărilor făcute în ședința publică din 21 martie 2018) a titlului executoriu de către instanța de executare sunt neîntemeiate, întrucât nu se poate nega atributul acestei din urmă instanțe de a examina aspectele relevante pentru stabilirea existenței efective a unei neexecutări imputabile exclusiv autorității contractante (respectiv conducătorului acesteia), aceasta fiind situația premisă pe care se grefează remediile reglementate în procedura specială de executare silită prevăzută de art. 24-25 din Legea nr. 554/2004.

Or, în urma examinării acestor aspecte relevante, judecătorul a ajuns la concluzia că nu se impune sancționarea autorității contractante pentru neîncheierea contractului.

În raport cu aceste împrejurări, nu se poate reține ca fondat nici motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., care a fost invocat prin raportare la art. 24 din Legea contenciosului administrativ, art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și art. 21 din Constituție privind accesul la justiție.

Astfel, instanța de executare nu a depășit limitele sesizării în analizarea cererilor de aplicare amendă, obligare la penalități și, respectiv, despăgubiri, procedând la verificarea existenței culpei autorității intimate, recurenta apreciind fără temei că prin sentința recurată a fost lipsit de efecte titlul executoriu reprezentat de decizia CNSC nr. 1823/C2/1744 din 29.10.2015, definitivă prin decizia nr. 6242/17.12.2015 a Curții de Apel București.

Nici susținerea recurentei reclamante în sensul că au fost încălcate prevederile art. 24 alin. (1), (3) din Legea nr. 554/2004, instanța de executare stabilind practic un termen de executare a hotărârii curții de apel, nu poate fi reținută ca întemeiată.

Alegațiile recurentei privind termenul de executare voluntară și termenul de prescripție a dreptului de a cere executarea silită a hotărârii instanței de contencios administrativ, cărora le-ar fi adus atingere hotărârea recurată, sunt lipsite de temei.

Din niciun considerent al sentinței nu rezultă că judecătorul s-ar fi referit la termenul de executare a hotărârii, ci doar faptul că, în evaluarea invocatei culpe exclusive a autorității contractante, a stabilit că aceasta nu poate fi reținută, în condițiile în care autoritatea a înaintat contractul spre semnare recurentei mai înainte de termenul limită de 31 decembrie 2015 prevăzut în caietul de sarcini și în oferta de implementare a contractului.

În plus, referitor la cererile recurentei reclamante ce au vizat etapa a doua de executare, Înalta Curte reține că procedura de executare silită a hotărârilor judecătorești pronunțate de instanțele de contencios administrativ prin care autoritatea publică este obligată să încheie un act sau contract administrativ, așa cum este reglementată prin art. 24 din Legea nr. 554/2004, presupune două etape.

Într-o primă etapă, conform art. 24 alin. (3) din lege, la solicitarea creditorului, instanța de executare aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere (care se face venit la bugetul de stat), iar creditorului îi acordă penalități în condițiile art. 905 din C. proc. civ., devenit art. 906 după republicarea codului.

Într-o a doua etapă, art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 prevede:

"Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 891 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației".

Se constată că legiuitorul condiționează formularea cererii creditorului pe acest temei de constatarea faptului că în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților, debitorul - deși aflat sub presiunea sancțiunilor aplicate prin încheierea pronunțată în condițiile art. 24. alin. (3) - nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu.

Se instituie deci un termen prohibitiv de 3 luni pentru creditor, în care acesta nu poate cere stabilirea cu titlu definitiv a amenzii și penalităților și, respectiv, a despăgubirilor pentru neexecutarea în natură a obligației.

O altă interpretare a textului de lege, cu consecința primirii simultane a cererilor ce pot fi formulate de creditor potrivit alin. (3) și alin. (4) ale art. 24, ar lipsi de rațiune reglementarea în două etape a procedurii de executare menționate.

În aceste condiții, precum și în raport cu nereținerea unei culpe exclusive a autorității pentru neexecutare, Înalta Curte constată că instanța de executare a respins integral acțiunea recurentei reclamante făcând o corectă aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

IV. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 25 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5, 7, 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.A .

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.A împotriva sentinței civile nr. 3401 din 4 noiembrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 02 aprilie 2018.