ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1914/2019

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 3 august 2015 pe rolul Curții de Apel București, reclamantul A. - Cabinet de Avocat a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice, Agenția Națională de Administrare Fiscală, Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj-Napoca, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, Activitatea de Inspecție Fiscală Bihor și B., obligarea pârâților să comunice reclamantului răspunsul la cererea nr. x din 15 iunie 2015, respectiv cine este funcționarul public și care sunt elementele de identitate ale acestuia, care a întocmit, semnat și transmis clienților și foștilor clienți ai reclamantului solicitările de "…să ne comunicați copii certificate conform cu originalul a documentelor justificative prin care furnizorul/prestatorul A. - Cabinet avocat - CIF x, a beneficiat de la societatea ori de la un terț al dumneavoastră sau în contrapartidă de plata în bani, de plata în natură, de compensare, cesiunea de creanțe, utilizarea unor instrumente de plată, reprezentând contravaloarea prestărilor de servicii (efectuate în baza contractelor de asistență juridică încheiate), în perioada 2009 - 2014, precum și fișa furnizor și facturi aferente", iar în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, să fie obligată pârâta B. la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie/zi de întârziere, care să fie făcută venit la bugetul de stat, iar ceilalți pârâți, în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 905 C. proc. civ. să fie obligați în solidar la plata către reclamant a unei penalități de întârziere de 1.000 RON stabilite pe zi de întârziere, după împlinirea termenului de 10 zile, precum și obligarea tuturor pârâților în solidar la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 1429 din 26 aprilie 2016 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiate excepțiile inadmisibilității cererii de chemare în judecată formulată de pârâții Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor și B., excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâta B., excepțiile lipsei de obiect și a lipsei de interes invocate de pârâta B., a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. - Cabinet de Avocat în contradictoriu cu pârâtele Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj-Napoca, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, Activitatea de Inspecție Fiscală Bihor și B., a obligat pârâții să răspundă la cererea reclamantului nr. 567 din 17 iunie 2015, în termen de 10 zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, a respins ca neîntemeiată cererea privind plata amenzii și a penalității de întârziere, respingând cererea formulată în contradictoriu cu pârâții M.F.P. și A.N.A.F. ca fiind introdusă împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că prin cererea nr. x din 15 iunie 2015 reclamantul a solicitat instituțiilor publice pârâte, reținute ca având calitate procesuală pasivă în cauză, comunicarea numelui funcționarului public și elementele de identitate ale acestuia, care a întocmit, semnat și transmis clienților și foștilor clienți ai reclamantului solicitările de "… să ne comunicați copii certificate conform cu originalul a documentelor justificative prin care furnizorul/prestatorul A. - Cabinet avocat - CIF x, a beneficiat de la societatea ori de la un terț al dumneavoastră sau în contrapartidă de plata în bani, de plata în natură, de compensare, cesiunea de creanțe, utilizarea unor instrumente de plată, reprezentând contravaloarea prestărilor de servicii (efectuate în baza contractelor de asistență juridică încheiate), în perioada 2009 - 2014, precum și fișa furnizor și facturi aferente". Din atele dosarului, a rezultat că cererea reclamantului nu a fost soluționată în termenul legal de 30 de zile acordat autorității publice pentru soluționarea cererii. Susținerea pârâtelor autorități publice în sensul că, la solicitarea reclamantului a fost emis răspunsul nr. x din 11 septembrie 2015 nu poate fi primită întrucât în cuprinsul înscrisului invocat nu se regăsește și solicitarea nr. 567 din 15 iunie 2015 care face obiectul prezentei cauze. S-a mai arătat că, fiind în discuție un act administrativ asimilat sub forma nesoluționării unei cereri în termenul prevăzut de lege, soluția care se impune este obligarea autorității publice să răspundă cererii formulată de reclamant, urmând ca în cazul în care răspunsul va fi apreciat ca nejustificat, să poată fi contestat în fața instanței de contencios administrativ. A mai arătat prima instanță că cererea privind obligarea pârâților la plata unei amenzi în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 precum și a unei penalități de întârziere în temeiul art. 905 C. proc. civ., este apreciată ca neîntemeiată întrucât prejudiciul reglementat de art. 24 din Legea nr. 554/2004 vizează procedura de executare a hotărârii pronunțate de instanța de contencios administrativ și se aplică atunci când prin dispozitivul hotărârii judecătorești se instituie o obligație care presupune o anumită acțiune a autorității publice obligate, scopul legiuitorului fiind de a sancționa pasivitatea autorității publice în executarea unei obligații dispuse prin hotărâre judecătorească definitivă.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, în nume propriu și pentru Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj-Napoca, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și respingerea acesteia ca neîntemeiată. În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a arătat, în esență, următoarele: - în mod greșit a respins instanța de fond excepția inadmisibilității acțiunii raportat la faptul că reclamantul invocă tăcerea administrației publice, în sensul nesoluționării în termen legal a unei cereri adresate (art. 2 lit. h) din lege). Se arată că solicitarea nr. 567 din 15 iunie 2015 nu a fost transmisă instituției. Pe de altă parte, în condițiile în care prin prezenta acțiune nu se atacă un act administrativ, nu ne aflăm în situația unei nesoluționări a unei cereri, făcându-se doar o solicitare cu privire la transmiterea unor date de identitate ale unor funcționari publici. - din interpretarea sistematică a art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea 554/2004, rezultă că pot forma obiect al acțiunii în contencios administrativ numai actele administrative, care sunt actele juridice care dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice de drept administrativ. Reclamantul din prezenta speță solicită obligarea instituției la comunicarea răspunsului la cererea nr. x din 15 iunie 2015. Or, adresa nr. x/2015, privită izolat, nu poate forma obiectul unei acțiuni în contencios administrativ. - nu se identifică nici un interes legitim afectat cu atât mai mult cu cât corespondența transmisă de către organele statului persoanelor cărora li se adresează este confidențială și nu este dată publicității, astfel încât să poată fi, afectată imaginea contribuabilului. - raportat la art. 7 din Legea nr. 554/2004, reclamantul omite etapa plângerii prealabile, etapă obligatorie în materia contenciosului administrativ. Așadar și sub acest aspect acțiunea este inadmisibilă. - în ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a Direcției Generale Regionale a Finanțelor Publice Cluj, Agenției Județene a Finanțelor Publice Bihor și excepția capacității procesuale a Activității de Inspecție Fiscală (AIF reprezintă o structură din cadrul AJFP Bihor), se arată că și aceasta a fost în mod eronat respinsă. Astfel, aceste instituții nu pot avea calitate procesuală pasivă în prezenta cauza raportat la art. prevederile art. 2 alin. (1) lit. a), art. 2 alin. (1) lit. c), art. 2 alin. (1) lit. d) și art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. Având în vedere textele de lege citate, rezultă cu claritate că pentru ca Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj, Agenția Județeană a Finanțelor Publice Bihor să aibă calitate procesuală în cauză este necesar ca această instituție să emită un act administrativ pretins vătămător de către reclamant sau să nu soluționeze o cerere, ori reclamantul se limitează la a solicita datele de identificare a persoanelor care au întocmit și trimis unele adrese, fără ca acesta să arate care este actul vătămător sau să conteste în vreun fel acest act. - și excepția lipsei de obiect a acțiunii formulate de reclamant a fost în mod eronat respinsă de instanță raportat la faptul că Adresa nr. x din 15 iunie 2016 nu a fost transmisă instituției și prin urmare era imposibil să se răspundă la ea, iar în ceea ce privește celelalte adrese înregistrate la instituție, organul fiscal a comunicat răspunsul cu nr. 6626 din 11 septembrie 2015. - în ceea ce privește fondul cauzei, se arată că dezlegarea dată de instanța de fond este eronată și imposibil de pus în executare raportat la faptul că instituția nu primit Adresa nr. x din 15 iunie 2015 (și ca atare nu poate fi obligată să soluționeze un act pe care nu îl deține).

Apărările intimaților 1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul A. - Cabinet de avocat a solicitat respingerea recursului ca inadmisibil sau ca nefondat și obligarea recurentei-pârâte la plata cheltuielilor de judecată, arătând că: - în lipsa existenței motivelor (alternative) de nelegalitate enumerate limitativ de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recursul nu poate fi primit, soluția impusă de art. 493 alin. (5) C. proc. civ. fiind aceea de respingere a sa ca inadmisibilă. - așa cum o atestă jurnalul transmisiilor fax ale Cabinetului de Avocat, mijloc de probă propus, încuviințat și administrat de Curtea de Apel București, recurenții au primit cererea nr. x din 15 iunie 2015 și cererea nr. x din 15 iunie 2015 la numărul de fax x, în data de 16 iunie 2015, ora 7:16, împrejurare probată prin mențiunea OK și prin numărul de pagini: 02. De asemenea, pe prima filă a Răspunsului nr. x din 11 septembrie 2015, marginal, lângă punctul 8 ce se referă la Adresa nr. x din 15 iunie 2015 se află adăugat de mână "identic 567". 2. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata B. a arătat că a dus la îndeplinire cele dispuse prin Sentința civilă nr. 1429 din 26 aprilie 2016 a Curții de Apel București și a comunicat domnului avocat A. răspunsul. De asemenea, arată că a înaintat Curții de Apel București o adresă prin care a înștiințat că s-a conformat celor dispuse de această autoritate.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Intimatul-reclamant a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acțiune îndreptată împotriva refuzului nejustificat al pârâților Ministerul Finanțelor Publice, Agenția Națională de Administrare Fiscală, Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj-Napoca, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, Activitatea de Inspecție Fiscală Bihor și B., de a-i comunica răspunsul la cererea nr. x din 15 iunie 2015. Prima instanță a respins ca neîntemeiate excepțiile inadmisibilității cererii de chemare în judecată formulată de pârâții Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor și B., excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâta B., excepțiile lipsei de obiect și a lipsei de interes invocate de pârâta B., a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. - Cabinet de Avocat în contradictoriu cu pârâtele Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj-Napoca, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, Activitatea de Inspecție Fiscală Bihor și B., a obligat pârâții să răspundă la Cererea reclamantului nr. 567 din 17 iunie 2015, în termen de 10 zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, a respins ca neîntemeiată cererea privind plata amenzii și a penalității de întârziere, respingând cererea formulată în contradictoriu cu pârâții M.F.P. și A.N.A.F. ca fiind introdusă împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă. Pârâta Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, în nume propriu și pentru Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj-Napoca a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară. Astfel, prin Cererea nr. x din 15 iunie 2015 reclamantul a solicitat instituțiilor publice pârâte, comunicarea numelui funcționarului public și elementele de identitate ale acestuia, care a întocmit, semnat și transmis clienților și foștilor clienți ai reclamantului solicitările de "…să ne comunicați copii certificate conform cu originalul a documentelor justificative prin care furnizorul/prestatorul A. - Cabinet avocat - CIF x, a beneficiat de la societatea ori de la un terț al dumneavoastră sau în contrapartidă de plata în bani, de plata în natură, de compensare, cesiunea de creanțe, utilizarea unor instrumente de plată, reprezentând contravaloarea prestărilor de servicii (efectuate în baza contractelor de asistență juridică încheiate), în perioada 2009 - 2014, precum și fișa furnizor și facturi aferente". Din atele dosarului, rezultă că cererea reclamantului nu a fost soluționată în termenul legal de 30 de zile acordat autorității publice pentru soluționarea cererii. Răspunzând punctual criticilor recurentei se constată că prima susținere vizează modul greșit în care a respins instanța de fond excepția inadmisibilității acțiunii raportat la faptul că reclamantul invocă tăcerea administrației publice, în sensul nesoluționării în termen legal a unei cereri adresate (art. 2 lit. h) din lege). Se arată că solicitarea nr. 567 din 15 iunie 2015 nu a fost transmisă instituției. Pe de altă parte, în condițiile în care prin prezenta acțiune nu se atacă un act administrativ, nu ne aflăm în situația unei nesoluționări a unei cereri, făcându-se doar o solicitare cu privire la transmiterea unor date de identitate ale unor funcționari publici. Din actele dosarului rezultă că solicitarea nr. 567 din 15 iunie 2015 a fost înaintată pe fax recurentei pârâte. Această situație de fapt se coroborează și cu poziția procesuală din recurs a intimatei B. Nesoluționarea în termenul legal a unei cereri este definită în art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ca fiind faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la primirea cererii, dacă prin lege specială nu se prevede un alt termen. Această definiție cuprinsă în Legea cadru a contenciosului administrativ corespunde prevederilor art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor, care impun autorităților și instituțiilor publice sesizate "obligația să comunice petiționarului, în termen de 30 de zile de la data înregistrării petiției, răspunsul, indiferent dacă soluția este favorabilă sau nefavorabilă." Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: "Se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal." De asemenea, potrivit art. 7 alin. (5) din același act administrativ, "În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă." În acord cu dispozițiile legale mai sus menționate, Înalta Curte constată că susținerile recurentei sunt nefondate, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal fiind asimilat actelor administrative unilaterale, plângerea prealabilă nefiind obligatorie. A mai susținut recurenta că nu se identifică nici un interes legitim afectat cu atât mai mult cu cât corespondența transmisă de către organele statului persoanelor cărora li se adresează este confidențială și nu este dată publicității, astfel încât să poată fi, afectată imaginea contribuabilului. Noțiunea de "interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ" nu se confundă cu noțiunea de "interes" în sensul de condiție de exercitare a dreptului la acțiune în dreptul procesual civil (folosul practic urmărit de reclamant prin promovarea acțiunii). Stabilirea existenței unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim se face pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond în litigiul administrativ. Potrivit dispozițiilor art. 16 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: "(1) Cererile în justiție prevăzute de prezenta lege pot fi formulate și personal împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea, adoptarea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. În cazul în care acțiunea se admite, persoana respectivă poate fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică pârâtă. (2) Persoana acționată astfel în justiție îl poate chema în garanție pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul." Or, intimatul reclamant a solicitat tocmai comunicarea numelui funcționarului public care, în opinia sa, în exercitarea atribuțiilor de serviciu i-a cauzat un prejudiciu. În acest context, nu se poate susține că nu justifică un interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ. O altă critică a recurentei se referă la excepția lipsei calității procesuale pasive a Direcției Generale Regionale a Finanțelor Publice Cluj, Agenției Județene a Finanțelor Publice Bihor și excepția capacității procesuale a Activității de Inspecție Fiscală (AIF reprezintă o structură din cadrul AJFP Bihor), arătându-se că și aceasta a fost în mod eronat respinsă. Astfel, aceste instituții nu pot avea calitate procesuală pasivă în prezenta cauza raportat la art. prevederile art. 2 alin. (1) lit. a), art. 2 alin. (1) lit. c), art. 2 alin. (1) lit. d) și art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ. Critica este nefondată având în vedere că cererea nr. x din 15 iunie 2015 a fost adresată Direcției Generale Regionale a Finanțelor Publice Cluj - Agenției Județene a Finanțelor Publice Bihor prin șeful de Administrație. În cadrul litigiului de contencios administrativ poate avea calitate procesuală pasivă nu numai instituția/autoritatea emitentă a unui act administrativ vătămător ci și instituția/autoritatea care nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la primirea cererii, dacă prin lege specială nu se prevede un alt termen. Nefondată este și susținerea privind excepția lipsei de obiect a acțiunii formulate de reclamant, dat fiind că, în lumina dispozițiilor art. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, obiectul acțiunii în contenciosul administrativ este dat de refuzul de rezolvare a unei cereri . Ultima susținere a recurentei privește fondul cauzei, arătându-se că dezlegarea dată de instanța de fond este eronată și imposibil de pus în executare raportat la faptul că instituția nu primit adresa nr. x/15 iunie 2015 (și ca atare nu poate fi obligată să soluționeze un act pe care nu îl deține). Așa cum am arătat mai sus, din actele dosarului rezultă că solicitarea nr. 567 din 15 iunie 2015 a fost înaintată pe fax recurentei pârâte. Cu privire la imposibilitatea executării sentinței, se constată că intimata B. a arătat că a dus la îndeplinire cele dispuse prin Sentința civilă nr. 1429 din 26 aprilie 2016 a Curții de Apel București și a comunicat domnului avocat A. răspunsul solicitat, existând o adresă în acest sens la dosar. Așa fiind, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost corect și amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale aplicabile, astfel încât motivele de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. nu sunt incidente în cauză.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, în nume propriu și pentru Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj-Napoca, împotriva Sentinței nr. 1429 din 26 aprilie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. În baza art. 453 din C. proc. civ., va obliga recurenta să plătească intimatului A. - Cabinet de avocat cheltuieli de judecată în cuantum de 3.500 RON, reprezentând onorariu avocat.