ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1162/2019

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 23 iunie 2017, sub nr. x/2017, reclamantul Institutul Național de Sănătate Publică, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a solicitat suspendarea executării procesului-verbal final de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor bugetare nr. CSP 519/18.05.2017, emis de pârât, până la pronunțarea instanței de fond asupra cererii de anulare a aceluiași act administrativ, obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată și restituirea cauțiunii.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 3041 din 25 august 2017, Curtea de Apel București a admis cererea de suspendare formulată de reclamantul Institutul Național de Sănătate Publică, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, dispunând suspendarea executării procesului-verbal final de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/18.05.2017 emis de pârât, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anularea acestuia. Totodată, a obligat pârâtul la plata către reclamant a taxei de timbru de 20 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, și a respins cererea reclamantului de restituire a cauțiunii, ca prematură.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. I.2, a formulat recurs pârâtul Ministerul Sănătății, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată. Recurentul-pârât susține că hotărârea atacată este pronunțată printr-o greșită interpretare a dispozițiilor legale, în speță, nefiind îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, respectiv nu există vreun dubiu asupra legalității actului contestat și nu s-a dovedit incidența unei pagube iminente. În cauză nu se poate vorbi despre existența unui caz bine justificat în sensul prevederilor art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004. Astfel, prima instanță în mod eronat a constatat că există aparența că pârâtul Ministerul Sănătății și-ar fi dat acordul în sensul includerii cheltuielilor cu șoferul la rubrica "cheltuieli indirecte", clarificând modul de aplicare a unui act administrativ pe care el însuși l-a emis. Deși instanța și-a întemeiat concluzia existenței cazului bine justificat pe minuta nr. 11799/21.08.2015, această minută nu produce efecte asupra contractului de finanțare. Orice modificare a contractului de finanțare, inclusiv în ceea ce privește bugetul detaliat prevăzut în anexa nr. 3 din contract, respectiv includerea unei cheltuieli cum ar fi cea cu drepturile salariale ale unui șofer, se efectuează prin act adițional și notificare, în conformitate cu prevederile capitolului X și XII din contractul de finanțare, nu prin minuta unei ședințe. Așadar, sunt acceptate cheltuielile cu personal auxiliar în categoria cheltuielilor indirecte cu condiția respectării contractului de finanțare, respectiv cheltuielile cu personalul auxiliar să fi fost prevăzute în bugetul detaliat, la cheltuieli indirecte, ceea ce nu a fost prevăzut în contractul de finanțare nr. x/30.05.2014. Totodată, recurentul-pârât consideră că, în speță, nu se poate vorbi despre iminența vreunei pagube. În acest sens, arată că bugetul reclamantului este distinct de bugetul proiectului RO 19.03, iar declararea ca neeligibile a unor cheltuieli efectuate din bugetul proiectului nu influențează capacitatea INSP de a-și îndeplini atribuțiile și competențele generale și specifice în materie de sănătate publică. Așadar, instanța a reținut în mod eronat că o diminuare intempestivă a bugetului reclamantului INSP poate influența negativ capacitatea acesteia de a-și îndeplini atribuțiile în materie de sănătate publică.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimatul-reclamant Institutul Național de Sănătate Publică a solicitat respingerea recursului ca nefondat, susținând, în esență, că prima instanță a apreciat corect asupra îndeplinirii celor două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția din 18 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 6 martie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

Aspecte procesuale Prin note scrise, înregistrate la dosar la 15 ianuarie 2018, recurentul-pârât Ministerul Sănătății a invocat excepția inadmisibilității cererii de suspendare a efectelor procesului-verbal nr. x/18.05.2017, motivată de faptul că reclamantul nu a parcurs procedura prealabilă în condițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, respectiv contestația reglementată de art. 47 și următ. din O.U.G. nr. 66/2011, acest din urmă act normativ având caracter special și fiind de strictă interpretare. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este nefondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Subsumat motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., principala critică formulată de recurentul-pârât privește greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportate la art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ. Criticile formulate sunt neîntemeiate, fiind corectă soluția pronunțată de prima instanță în privința analizării celor două condiții ale suspendării. Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice. Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată. Referitor la noțiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În cauză, referitor la prima din cele două condiții, prima instanță a apreciat ca elemente decisive susținerile legate de includerea eronată, de către autoritatea pârâtă, a cheltuielilor cu șoferul în categoria "cheltuielilor directe", ceea ce și în opinia Înaltei Curți este de natură a argumenta cazul bine justificat. În plus, Înalta Curte reține că sunt elemente care întăresc îndeplinirea acestei condiții, având în vedere soluția favorabilă obținută de reclamant în primă instanță în dosarul nr. x/2017 privind acțiunea în anularea aceluiași act administrativ ce se solicită a fi suspendat în prezenta cauză. Pronunțarea unei hotărâri în fond, de anulare a actului administrativ, are aptitudinea de a genera o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ ce face obiectul cererii de suspendare, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, așa încât este îndeplinită condiția cazului bine justificat, fiind de prisos analiza celorlalte susțineri și apărări ale părților. Chiar dacă soluția pronunțată în dosarul antemenționat nu este definitivă (dosarul având ca obiect recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătății împotriva sentinței civile nr. 5182/27.12.2017 a Curții de Apel București se află pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, cu termen de judecată fixat la 8.10.2020), această sentință are o putere de lucru judecat relativă și constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și efectuării unei evaluări aprofundate pe care mecanismul procesual al suspendării executării actului administrativ nu o îngăduie. În concluzie, instanța de recurs confirmă că, în cauză, este îndeplinită condiția cazului bine justificat, pentru a opera suspendarea executării actului administrativ atacat, criticile recurentului-pârât fiind nefondate. În ceea ce privește cea de a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Înalta Curte reține că, în speță, este întrunită și condiția pagubei iminente, așa cum este definită de prevederile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, având în vedere faptul că punerea în executare a procesului-verbal de constatare, aparent nelegal, ar putea avea ca efect perturbarea gravă a activității acestuia, fără posibilitatea de reparare ulterioară a prejudiciului astfel creat, motiv pentru care vor fi înlăturate și criticile referitoare la neîndeplinirea condiției privind existența pagubei iminente. Cât privește excepția inadmisibilității cererii de suspendare pentru lipsa plângerii prealabile, Înalta Curte constată că aceasta a fost invocată de către intimatul-pârât pentru prima dată în recurs. Având în vedere dispozițiile art. 193 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora neîndeplinirea procedurii prealabile poate fi invocată de către pârât doar prin întâmpinarea formulată în fața primei instanțe, se constată că excepția procesuală amintită nu poate fi invocată direct în recurs, fiind depășit termenul în care putea fi invocată. De altfel, în sentința recurată se arată că reclamantul a formulat contestație administrativă, iar soluția pronunțată pe fondul cererii în anulare, prin care a fost admisă această acțiune, confirmă parcurgerea procedurii prealabile conform prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004. Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția iminenței pagubei, astfel încât hotărârea primei instanțe este legală, fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 14 și art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004, iar soluția de admitere a cererii de suspendare este întemeiată. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerente expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 din C. proc. civ., constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătății, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,