ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5314/2019

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data la data de 11.02.2016 sub nr. x/2016 reclamanta Vasile Coralia Rebeca, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Ministerul Justiției, Ministerul Culturii și A., a solicitat obligarea pârâților la emiterea, în 3 luni de la rămânerea definitivă a hotărârii instanței, a unor acte administrative, respectiv a unei hotărâri de guvern și/sau ordine de ministru sau a oricăror acte administrative necesare, prin care să se indice în mod clar că proiectul Esplanada, care poate deveni proiectul Cartierul Justiției, pe terenul delimitat de arterele b-dul x, str. x, b-dul x și b-dul x din București, nu se mai face și prin care să se abroge H.G. nr. 937/2003 și H.G. nr. 373/2004 sau, în cazul realizării acestui proiect, obligarea la emiterea, în același termen de 3 luni, a unei hotărâri de guvern, a unor ordine de ministru sau a actelor administrative necesare prin care să se identifice proiectul care se va realiza pe suprafața de teren respectivă în mod exact și fără terenul proprietatea reclamantei situat în București, str. x, 4C și 4E, sector 3; obligarea pârâților la plata în solidar a sumei de 3.361.143 euro cu titlu de despăgubiri constând în diferența dintre valoarea de circulație a terenului din anul 2009 și valoarea de circulație din anul 2016; cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 4075 din 14 decembrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția inadmisibilității acțiunii. S-a respins acțiunea formulată de reclamanta Vasile Coralia Rebeca, prin mandatar B., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Ministerul Justiției, Ministerul Culturii și A., ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta solicitând instanței de recurs sa constate ca aceasta a fost data cu încălcarea si aplicarea greșită a normelor de drept material conform art. 488 (1) pct. 8 din C. proc. civ., urmând a se dispune casarea hotărârii si trimiterea cauzei la Curtea de Apel București spre judecarea fondului, excepția inadmisibilitatii acțiunii fiind admisă cu încălcarea art. 2 alin. (1) lit. n) si a art. 8 (1) din Legea nr. 554/2004, fara a se judeca fondul cauzei. A arătat recurenta că a invocat excepția de nelegalitate a celor două hotărâri de guvern întrucât la emiterea acestora Guvernul României nu avea extrase de carte funciara si extrase orto-foto, dispunându-se de un teren aparținând unor persoane private fără a avea drept asupra sa cu încălcarea dispozițiilor art. 21 alin. (5) din Legea 10/2001 și, totodată, fără a exista actele cerute de actele de Legea nr. 24/2000 privind elaborarea actelor normative. In ceea ce privește solicitarea de casare în tot a sentinței (art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.) a susținut recurentul că prin sentința recurata, prima instanța a interpretat si aplicat în mod greșit prevederile art. 2 alin. (1) lit. c), art. 8 alin. (1) si art. 18 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, apreciind în mod eronat ca prin acțiunea reclamantei nu s-a prezentat care ar fi drepturile și obligațiile concrete ce intra în conținutul raportului juridic dintre reclamantă si pârâți. Astfel, s-a arătat că instanța a omis a reține că obiectul acțiunii îl reprezintă emiterea unor acte administrative conform competentelor fiecărui parat prin care sa se decidă sau nu realizarea proiectului (in funcție de oportunitatea acestuia) si sa determine exact daca acest proiect afectează sau nu proprietatea reclamantei adică daca se nasc (alte rapoarte), se modifica sau se sting raporturi juridice intre autoritățile parate si reclamantă al cărei teren este în prezent afectat de Proiectul Esplanada instrumentat de autoritățile parate. Totodată, s-a susținut că, deși în cauza de fata se reține un abuz de drept, reclamanta a formulat acțiunea astfel încât oportunitatea realizării sau nu a Proiectului Esplanada/Cartierul Justiției sa aparțină exclusiv pârâtelor, dar să-si exercite alegerea în maxim 3 luni de la data rămânerii definitive a hotărârii instanței. A mai precizat recurenta reclamantă că acțiunea vizează inclusiv refuzul nejustificat de a clarifica/preciza care este situația realizării si termenul de realizare al Proiectului Esplanada sau Cartierul Justiției. Totodată, s-a criticat soluția primei instanțe pentru omisiunea examinării conduitei autorităților publice, inclusiv din perspectiva modului de exercitare a puterii discreționare si încadrării ei în limitele marjei de apreciere conferite de lege, cu respectarea echilibrului rezonabil intre interesul public si drepturile subiective sau interesele legitime private ce pot fi lezate prin actele administrative, S-a solicitat instanței de control judiciar sa constate ca obiectul cererii de chemare în judecata se încadrează în ipotezele prevederilor art. 8 si 18 din Legea nr. 554/2014 a contenciosului administrativ. Astfel prima instanța trebuia sa observe si excesul de putere administrativ săvârșit prin întreaga conduita a pârâților care sine die încalcă dreptul subsemnatei de proprietate. S-a solicitat să se constate ca este îndeplinita prima condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, în temeiul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, astfel încât sa dispună casarea în totalitate a sentinței recurate si trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe. A susținut recurenta, totodată, că obiectul cererii de chemare în judecata se întemeiază pe abuzul de drept administrativ (realizat prin afectarea dreptului de proprietate si prin imposibilitatea de a construi pe terenul reclamantei prin emiterea celor doua Hotărâri de Guvern din 2003 si 2004 referitoare la Proiectul Esplanada si lăsarea Proiectului în totala nelucrare vreme de 14 ani fără nicio perspectiva de clarificare) si pe refuzul nejustificat al paratelor de a clarifica situația Proiectului Esplanada sau a Proiectului Cartierul de Justiție. Problema juridica esențială este reprezentată de lezărea dreptului de proprietate al reclamantei asupra terenului situat în strada x prin refuzurile repetate, netemeinice si nelegale ale autorităților de a clarifica situația juridica a terenului, mai exact daca acesta este sau nu afectat de dezvoltarea proiectului "Cartierul Justiției". S-a solicitat a se avea în vedere faptul că raportul juridic dintre recurenta - reclamantă si fiecare dintre pârâți îl reprezintă obligația legala a paratelor de a-si exercita prerogativele fără exces de putere conform art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, obligație corelativa respectării de către parate a dreptului subsemnatei de proprietate asupra terenului, drept garantat de art. 555. de art. 44, art. 53 din Constituția României si de art. 1 din Protocolul Adițional 1 la CEDO. A fost invocată jurisprudența CEDO reprezentată de cauza Buzescu împotriva României, Hotărârea din 24 mai 2005 (parag. 96) și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal reprezentată de decizia nr. 718/2014. In al treilea rând, s-a solicitat instanței de control judiciar să constate că prin acțiunea introductiva a reclamat si refuzul nejustificat al MDRT de a clarifica/preciza dacă terenul este afectat sau nu de proiectul Esplanada sau Cartierul Justiției deoarece prin Adresa nr. x emisa de către Ministerul Dezvoltării Regionale si Administrației Publice, administratorul actual al Proiectului Esplanada, s-a indicat în mod expres faptul ca suprafața de teren nu este afectata de Proiectul Esplanada iar ulterior prin Adresa emisa de MDRAP cu nr. A8723/04.08.2015 semnata de către domnul A. în calitate de Secretar General Adjunct al MDRAP s-a precizat nu s-a avut în vedere clarificarea situației terenului situat în București, Strada x nr. 4B, 4C. 4E sector 3 prin raportare la includerea/neincluderea într-un eventual proiect, ci doar s-au oferit lămuriri cu privire la proiectul Esplanada. In aceste condiții, s-a arătat că sentința de fond nu cuprinde o motivare cu privire la aceste susțineri sau motivele pentru care acest motiv a fost înlăturat, fiind încălcate prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impunându-se casarea hotărârii si trimiterea la instanța de fond. De asemenea, s-a solicitat să se constate ca hotărârea atacată este nelegala si netemeinica întrucât nu au fost menționate motivele pentru care instanța a apreciat ca cererea de chemare în judecata este inadmisibila raportat la jurisprudența CEDO fiind încălcat de către pârâți dreptul de proprietate, iar prin admiterea de către prima instanță a excepției inadmisibilității este încălcat si dreptul la un proces echitabil prevăzut de art. 6 din CEDO. A fost invocată literatura de specialitate, în care s-a statuat că atunci când un bun este afectat unei utilități publice, statul are obligația de a reglementa situația bunului respectiv fie, în ultima instanța, de a-l expropria, prin oferirea unei compensații financiare în favoarea proprietarului bunului, nefiind admis ca statul sa-si atingă obiectivele de politica sociala prin prejudicierea unei persoane private. A mai fost invocată și jurisprudența CEDO reprezentată de cauzele Păduraru c. România, Sporrong c. Suedia, Brumărescu c. România, în raport de care hotărârea primei instanțe este nemotivată. Pentru toate aceste aspecte s-a solicitat casarea în tot a sentinței civile nr. 4075/14.12.2016 data cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material conform art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (1) pct. 8 din C. proc. civ. și trimiterea cauzei la Curtea de Apel București spre judecarea fondului, cu obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecata generate de prezentul litigiu.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă, pârâtul intimat Ministerul Dezvoltării Regionale Administrației Publice și Fondurilor Europene a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Cu privire la solicitarea de emitere a unor hotărâri de guvern, ordine de ministru sau orice alte acte necesare care să identifice proiectul, s-a arătat că Guvernul României este singurul în măsură să aprecieze oportunitatea necesitatea și posibilitatea concretă de a emite aceste hotărâri de guvern iar nu instanța de judecată, delimitarea proiectului fiind un proces complex care presupune mai multe operațiuni (expropriere, realizare PUZ) a căror realizare necesită concursul mai multor instituții ale statului și nu doar a administratorului terenului. A susținut intimatul - pârât că este inadmisibilă o cerere prin care se solicită instanței judecătorești abrogarea unor hotărâri de guvern, prin hotărâre judecătorească putându-se dispune doar anularea unor astfel de acte. Totodată, s-a arătat că și solicitarea de excludere a terenului din cadrul proiectului este prematură, fiind în directă legătură cu operațiunea de delimitare a proiectului. Intimatul - pârât Ministerul Justiției a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că reclamanta nu a precizat în ce raport juridic se află cu acest pârât. Intimatul - pârât Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, arătând că reclamanta nu a solicitat anularea sau emiterea vreunui act administrativ determinat ci a formulat o acțiune cu caracter generic, corect apreciată de prima instanță ca fiind inadmisibilă. Intimatul -pârât Ministerul Culturii și Identității Naționale a formulat întâmpinare la cererea de recurs, solicitând respingerea acestuia și menținerea sentinței atacate.

Recurenta - reclamantă a formulat răspuns la întâmpinările depuse prin care a reiterat concluziile susținute în cadrul cererii de recurs.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 22 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 5 noiembrie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Reclamanta a chemat în judecată pârâții Guvernul României, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Ministerul Justiției, Ministerul Culturii și A., solicitând emiterea unor acte administrative, respectiv a unei hotărâri de guvern și/sau ordine de ministru sau a oricăror acte administrative necesare, prin care să se indice în mod clar că proiectul Esplanada, care poate deveni proiectul Cartierul Justiției, pe terenul delimitat de arterele b-dul x, str. x, b-dul x și b-dul x din București, nu se mai face și prin care să se abroge H.G. nr. 937/2003 și H.G. nr. 373/2004 sau, în cazul realizării acestui proiect, obligarea la emiterea, în același termen de 3 luni, a unei hotărâri de guvern, a unor ordine de ministru sau a actelor administrative necesare prin care să se identifice proiectul care se va realiza pe suprafața de teren respectivă în mod exact și fără terenul proprietatea reclamantei situat în București, str. x, 4C și 4E, sector 3; obligarea pârâților la plata în solidar a sumei de 3.361.143 euro cu titlu de despăgubiri constând în diferența dintre valoarea de circulație a terenului din anul 2009 și valoarea de circulație din anul 2016; cu cheltuieli de judecată. Instanța de fond a reținut împrejurarea că prin primul capăt de cerere au fost solicitate, cu titlu generic, emiterea unor acte administrative și nu operațiuni administrative, în cadrul unor raporturi juridice neindividualizate, o astfel de acțiune neintrând sub incidența Legii nr. 554/2004. Cu privire la încălcarea dreptului de proprietate, s-a arătat că reclamanta nu a arătat în ce măsură s-a realizat această incălcare, de către autoritățile pârâte, potrivit competențelor fiecăreia. Prin motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta reclamantă a solicitat Înaltei Curți de Casație și Justiție să constate încălcarea normelor de drepte material, respectiv a dispozițiilor art. 2 (1) lit. c), art. 8 (1) si art. 18 (1), (2) din Legea nr. 554/2004. Apreciază Înalta Curte, că prima instanță a constatat în mod corect, pornind de la obiectul acțiunii în contencios administrativ și raportat la competența instanței de contencios administrativ, inadmisibilitatea acțiunii. Obiectul acțiunii judiciare în contencios administrativ este reglementat prin art. 8 din Legea nr. 554/2004. Potrivit acestui text de lege, persoana vătămată în vreun drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau dacă nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a cererii. Noțiunea de contencios administrativ este definită de Legea contenciosului administrativ în art. 2 alin. (1) lit. f) ca fiind activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. În aceste limite, în acord cu soluția instanței de fond, cererea reclamantei, astfel cum a fost formulată, prin care se solicită pârâților, în principal, emiterea unor acte administrative neindividualizate prin să se pronunțe asupra elaborării sau nu a unui proiect de investiții de utilitate publică și asupra excluderii terenului reclamantei pe viitor dintr-un astfel de proiect nu poate forma obiectul acțiunii în contencios administrativ, acțiunea fiind inadmisibilă. Din motivarea cererii de chemare în judecată, apărările fiind reluate și în motivele de recurs, rezultă că demersul reclamantei in justiție a fost construit pe ipoteza că dreptul de proprietate asupra imobilului din str. x, 4C și 4E, dobândit în anul 2009 prin donație, ar fi afectat de elaborarea proiectului Esplanada, iar ulterior de proiectul Cartierul Justiției, prin emiterea H.G. nr. H.G. nr. 937/2003 și H.G. nr. 373/2004. Sub acest aspect reține însă instanța de recurs, contrar celor susținute de reclamantă, că potrivit notelor de fundamentare ale H.G. nr. 937/2003 și H.G. nr. 373/2004, s-a avut în vedere inițierea unui program de reconversie funcțională a unor amplasamente aflate în stadiul de structuri abandonate pe raza Municipiului București, în vederea revitalizării zonei în cadrul unui parteneriat public - privat, dat fiind interesul unor grupuri de investitori străini cu privire la respectiva zonă. De altfel, H.G. nr. 937/2003 a prevăzut clar atât faptul că există situații juridice diferite privind retrocedarea terenurilor din acest perimetru (faptul că a fost reconstituit dreptul de proprietate pentru 10 persoane fizice și că există un număr de 66 de alte notificări privind retrocedarea imobilelor) cât și modalitatea de achiziție a terenurilor în ipoteza dezvoltării unui proiect de reconversie funcțională, conform legislației în vigoare, vânzare- cumpărare, sau expropriere cu dreaptă și prealabilă despăgubire, după caz. Astfel, reține instanța de control judiciar că nu s-a dovedit o vătămare a dreptului de proprietate prin cele două acte normative indicate. Totodată, în raport de obiectul acțiunii, se constată că instanța nu a fost investită cu cerere de anulare a celor două hotărâri de guvern, ci cu cerere de abrogare a lor, ceea ce excedează competenței și controlului de legalitate al contenciosului administrativ. Totodată, oportunitatea emiterii unei hotărâri de guvern sau orice act administrativ prin care să se elaboreze un proiect de utilitate publică, aparține doar guvernului. Decizia invocată de recurenta - reclamantă, respectiv decizia nr. 718/2014 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal prin prisma cauzei Buzescu c Romania, nu are legătură cu speța dedusă judecății, fiind vorba despre o obligație concretă prevăzută expres în legea nr. Legea nr. 122/2012, privind emiterea unui ordin de ministru cu conținut determinat. în egală măsură nici considerentele Curții Constituționale din decizia nr. 1421/2011, nu au relevanță în cauză, vizând un raport juridic determinat. In ceea ce privește presupusa ingerință în exercitarea dreptului la respectarea bunurilor (art. 1 din Protocolul nr. 1 la CEDO), recurenta - reclamantă invocă încălcarea dreptului de proprietate în raport de imposibilitatea de a construi pe terenul său prin emiterea celor doua Hotărâri de Guvern din 2003 si 2004 referitoare la Proiectul Esplanada si lăsarea proiectului în totala nelucrare vreme de 14 ani fără nicio perspectiva de clarificare. Instanța de recurs constată că verificarea acestei vătămări, raportat și la jurisprudența CEDO reprezentată de cauzele Păduraru c. România, Sporrong c. Suedia, Brumărescu c. România, nu poate fi constatată în abstract ci strâns legată de obiectul unei acțiuni în contencios administrativ. Astfel, în condițiile în care prin cele două hotărâri de guvern nu se dispune asupra terenului reclamantei, deși prin jurisprudența CEDO se apreciază că pot fi analizate din perspectiva art. 1 din protocol și măsurile mai puțin invazive decât exproprierea, care vizează folosința bunurilor, Înalta Curte constată că interdicția de construire reclamată nu face obiectul prezentului demers judiciar, reclamanta având posibilitatea de a se adresa instanței competente din punct de vedere material pentru obligarea autorității locale la emiterea/modificarea unui plan urbanistic. Or nici din această perspectivă reclamanta nu a arătat în ce măsură ar fi avut loc o expropriere în fapt prin grevarea terenului de existența unui plan urbanistic prin care respectivul teren să fie afectat de interesul public. În egală măsura se poate adresa reclamanta instanței competente pentru emiterea unui aviz de oportunitate. Inadmisibilitatea acțiunii constatată de prima instanță derogă din modul vag în care reclamanta și-a construit prezenta acțiune, solicitând emiterea oricărui act de către autoritățile publice chemate în judecată prin care să se indice dacă există vreo intenție de afectare a terenului reclamantei vreunui proiect de interes public. Or, instanța de contencios administrativ și fiscal, în limitele art. 8 și 18 nu poate constata o vătămare adusă unei părți, fără să existe un act administrativ contestat, sau un refuz nejustificat de a fi emis un astfel de act determinat, fără a exista o sesizare prealabilă, întrucât instanța de judecată nu se poate substitui autorităților și nici nu poate acționa în zona rezervată executivului. Constatând că nu au fost precizate ce raporturi juridice (civile, administrative, etc.) există între reclamantă și pârâți și care sunt drepturile și obligațiile concrete care intră în conținutul respectivelor raporturi, în mod judicios curtea de apel a respins acțiunea ca inadmisibilă. Din aceste motive nu este incident nici motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., considerentele hotărârii recurate îndeplinind exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Nu vor fi primite nici criticile recurentei - reclamante potrivit cărora sentința instanței de fond ar fi criticabilă pentru faptul că nu cuprinde o motivare privind înlăturarea susținerilor referitoare la jurisprudența CEDO, întrucât dispozițiile art. 248 din C. proc. civ., limitează analiza judecătorului la motivele care privesc excepția invocată. Potrivit cu jurisprudenței CEDO, chiar dacă dispozițiile art. 6 paragraful 1 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale impun instanțelor naționale să-și motiveze deciziile (cauza Boldea vs. Romania), această obligație nu presupune existența unor răspunsuri detaliate la fiecare problemă ridicată, fiind suficient să fie examinate în mod real problemele esențiale care au fost supuse spre judecată instanței, iar în considerentele hotărârii trebuie să se regăsească argumentele care au stat la baza pronunțării acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.