ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4547/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 25.07.2017, sub nr. x/2016, urmare declinării competenței materiale de soluționare a cauzei prin sentința civilă nr. 1543/2016 pronunțată de Tribunalul Vâlcea, secția a II-a civilă, astfel cum a fost precizată prin cererea depusă la dosar în data de 16.06.2016, reclamantul Sindicatul Sinvet, pentru membrii de sindicat A., B., C., D., E. și F., a chemat în judecată pe pârâtele Direcția Sanitară Veterinară și Pentru Siguranța Alimentelor Vâlcea și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, solicitând instanței să dispună: obligarea pârâtei A.N.S.V.S.A. să completeze Ordinul nr. 1016/23.12.2015, prin emiterea în temeiul art. 1 alin. (8

2

) din O.U.G. nr. 83/2014 a unor acte de asimilare, cu începere de la 1.12.2015, a funcțiilor și salariilor personalului contractual reprezentat de muncitorii din cadrul pârâtei D.S.V.S.A. Vâlcea, cu funcțiile și nivelul de salarizare stabilite potrivit ordinelor ministrului agriculturii și dezvoltării rurale de aplicare a art. 1 alin. (8) și (8)

1

, în cadrul Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură; obligarea pârâtei D.S.V.S.A. Vâlcea ca pentru perioada cuprinsă între 1.12.2015 și data punerii în aplicare a noilor grile de salarizare stabilite prin asimilare, să plătească salariaților reprezentați în cauză diferența dintre drepturile asimilate, cuvenite potrivit art. 1 alin. (8)

2

din O.U.G. nr. 83/2014 și drepturile efectiv plătite, cu cheltuieli de judecată.

Prin decizia civilă nr. 190/F-CONT din 21 noiembrie 2017, Curtea de Apel Pitești a respins ca inadmisibilă cererea formulată de reclamantul Sindicatul Sinvet, în contradictoriu cu pârâtele Direcția Sanitară Veterinară și Pentru Siguranța Alimentelor Vîlcea și Autoritatea Nationala Veterinară și Pentru Siguranța Alimentelor.

Împotriva deciziei civile nr. 190/F-CONT din 21 noiembrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul Sindicatul SINVET, în numele membrilor de sindicat A., B., C., D., E., F., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea deciziei atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., au susținut recurenții-reclamanți că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea dispozițiilor art. 8 și ale art. 18 din Legea nr. 554/2004, texte legale care permit formularea unei cereri în fața instanței de contencios administrativ prin care solicită completarea Ordinului ANSVSA nr. 1016/23.12.2015, prin emiterea unui act administrativ (ordin al aceleiași autorități publice). În concret au arătat aceștia că obiectul cererii îl reprezintă obligarea pârâtei la emiterea unui act administrativ prin care să se dispună, începând cu data de 01.12.2015, asimilarea funcțiilor și salariilor reclamanților, personal contractual în cadrul DSVSA Vâlcea, cu funcțiile și salariile stabilite în cadrul Agenției pentru Plăți și Intervenție în Agricultură, în temeiul dispozițiilor art. 1 alin. (8

2

) din O.U.G. nr. 83/2014.

Reluând în calea recursului toate argumentele pentru care consideră că au formulat o acțiune susceptibilă de a fi soluționată de către instanța de contencios administrativ, au susținut recurenții prin Sindicatul SINVET Râmnicu Vâlcea că, în mod greșit, a reținut prima instanță că față de "definiția actului administrativ dată de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) C. proc. civ., raportat la pretenția reclamanților, apreciază că nu se poate solicita pe calea unei acțiuni în instanță să fie obligată autoritatea publică să emită un act administrativ individual, respectiv ordinul președintelui Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, prin care să extindă aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 83/2014 și altor situații decât celor pe care le reglementează.".

4.1. Intimata-pârâtă Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Vâlcea a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În fapt, a arătat intimata-pârâtă că prima instanță a respins, în mod corect, ca inadmisibil capătul de cerere prin care se solicita modificarea unui act normativ elaborat de un organ central al administrației publice, în caz contrar exista riscul creării unui precedent judiciar periculos, întrucât nu se poate cere pe calea acțiunii în contencios să se completeze un act normativ, aceasta fiind o opțiune a legiuitorului, care nu poate fi cenzurată de către instanța judecătorească.

Cât privește ordinul a cărui completare s-a cerut, a susținut intimata DSVSA Vâlcea că actul respectiv este unul normativ, emis în vederea organizării executării și executarea în concret a legilor.

4.2. Intimata-pârâtă Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

A susținut intimata ANSVSA că hotărârea recurată este legală, arătând că începând cu data de 1 iulie 2017 a intrat în vigoare Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, prin care au fost abrogate dispozițiile Cap. I, cuprinzând art. 1-13 și art. 32, 33 din O.U.G. nr. 83/2014 și prevederile ce reglementau asimilarea funcțiilor și salariilor ANSVSA, precum și a personalului din cadrul instituțiilor din subordine cu funcțiile și nivelul de salarizare din cadrul MADR și, după caz, APIA, potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (8)

2

din O.U.G. nr. 83/2014, astfel că acțiunea reclamanților se întemeiază pe un text de lege abrogat.

Printre soluțiile pe care le poate da instanța de contencios administrativ nu se regăsește și cea de obligare la completarea unui act administrativ, argumentele intimatei-pârâte fiind susținute, în opinia sa, și de interpretarea dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, o astfel de soluție nefiind menționată printre cazurile limitativ prevăzute de textul de lege anterior citat.

Totodată, arată intimata că s-ar încălca dispozițiile art. 1 alin. (4) și art. 61 alin. (1) din Constituția României, potrivit cărora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare, instanța de judecată ar intra în domeniul de competență al puterii executive și ar crea norme de drept în aplicarea legii.

Concluzionând, a afirmat intimata ANSVSA că instanța de contencios administrativ poate fie să dispună anularea actului administrativ contestat, fie menținerea acestuia ca temeinic și legal, orice altă soluție reprezentând o ingerință în procesul legislativ.

4.3. Recurenta-reclamantă a depus răspuns la întâmpinare în cuprinsul căruia a arătat că susținerile intimatei sunt nefondate, dispozițiile Legii cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice se aplică pentru viitor, solicitarea de obligare la emiterea unui act administrativ de asimilare și plată a drepturilor salariale fiind anterioară datei de 01.07.2017, data intrării în vigoare a actului normativ mai sus menționat.

De asemenea, reclamanta apreciază că obiectul cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost precizat, respectiv obligarea ANSVSA să emită un act administrativ de asimilare, similar Ordinului nr. 1016/2015, poate face obiectul acțiunii în contencios administrativ față de dispozițiile art. 8 și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Criticile referitoare la greșita interpretare și aplicare a legii, subsumate temeiului de drept prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt întemeiate, fapt pentru care recursul declarat în cauză va fi admis.

Invocând acest motiv de casare, au susținut recurenții-reclamanți prin Sindicatul SINVET că au fost încălcate prevederile art. 8 și ale art. 18 din Legea nr. 554/2004, întrucât judecătorul fondului a restricționat accesul lor la soluționarea acțiunii în contencios administrativ, prin respingerea, ca inadmisibil, a capătului de cerere păstrat în competența sa.

Prima instanță a reținut că, în modalitatea în care a fost formulată solicitarea de completare a Ordinului președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/23.12.2015, iar, ulterior, la termenul de judecată din data de 21.11.2017, înlocuită cu solicitarea de emitere a unor decizii de asimilare, nu poate fi primită, întrucât excede obiectului acțiunii în contencios administrativ.

Or, potrivit Ordinul nr. 1016/2015, emitentul actului avea obligația să identifice toate funcțiile și nivelul de salarizare ce pot fi asimilate cu cele existente în cadrul APIA, în caz contrar, persoanele care se consideră vătămate în drepturile acestora, prin neincluderea funcției lor în cuprinsul Ordinului nr. 1016/2015, în vederea asimilării, au posibilitatea, conform Legii nr. 554/2004, modificată și completată, să acționeze autoritatea publică competentă pentru a le fi recunoscut dreptul și a fi obligată autoritatea să emită un act administrativ în acest sens.

În cauză, Sindicatul SINVET a solicitat, pentru membrii de sindicat pe care îi reprezenta, obligarea autorității publice chemate în judecată la emiterea actelor administrative de recunoaștere a drepturilor pretinse, în urma examinării refuzului acesteia de a acționa în sensul cerut, refuz apreciat ca fiind nejustificat de către titularii acțiunii în contencios administrativ. Este cert că intimata-pârâtă ANSVSA este o instituție publică abilitată în emiterea unor acte administrative, cum ar fi, spre exemplu, cele de stabilire a unor drepturi salariale pentru personalul aflat în subordinea sa.

Manifestarea autorității publice față de solicitarea de cenzurare a refuzului de soluționare a cererii privind un drept sau un interes legitim poate fi soluționată de către instanța de contencios administrativ competentă, învestită cu un astfel de obiect al acțiunii judiciare, generat de pozițiile divergente ale părților cu privire la interpretarea prevederilor art. 1 alin. (8)

2

din O.U.G. nr. 83/2014.

Potrivit prevederilor art. 8 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004, "de asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a cererii."

Prin urmare, actul administrativ asimilat poate forma obiect al acțiunii în contencios administrativ, o astfel de cerere fiind admisibilă.

Potrivit dispozițiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004, soluțiile pe care le poate da instanța de contencios administrativ sunt anularea, în tot sau în parte, a actului administrativ, obligarea autorității publice să emită un act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operațiuni administrative, acordarea de daune materiale/morale, după caz.

În raport cu aceste prevederi legale, instanța de contencios administrativ are posibilitatea să oblige autoritatea pârâtă să emită un act administrativ prin care să-i fie recunoscut părții dreptul pretins, având în vedere obiectul dedus judecății (refuzul nejustificat de soluționare a cererii), atunci când reține temeinicia unei asemenea cereri.

Aceasta înseamnă că nu poate fi opusă excepția inadmisibilității, din perspectiva obiectului acțiunii judiciare, unei astfel de cereri în care se reclamă verificarea caracterului justificat sau nu al refuzului autorității publice de a emite actul administrativ dat prin lege în competența sa de legiferare.

Totodată, potrivit dispozițiilor art. 22 alin. (4) C. proc. civ., "judecătorul dă sau restabilește calificarea juridică a actelor sau faptelor deduse judecății, chiar dacă părțile le-au dat o altă denumire. În acest caz, judecătorul este obligat să pună în discuția părților calificarea juridică exacta.". Or, chiar dacă părțile au dat o calificare eronată acțiunii promovate sau au indicat, în mod greșit, o dispoziție legală ca fiind incidentă speței, judecătorul nu este ținut de testul de lege indicat, respectiv poate recalifica cererea formulată, după punerea în discuția părților.

Deși intimata-pârâtă a făcut trimitere la prevederile constituționale ale art. 1 alin. (4) și art. 61 alin. (1), susținând că nu poate fi cerută completarea unui act normativ pe calea unei acțiuni în contencios-administrativ întrucât s-ar încălca principiul separației puterilor în stat, Înalta Curte reține că aceste prevederi nu sunt incidente în cauză, cât timp obiectul cererii de față îl reprezintă refuzul autorității publice de a emite acte administrative de asimilare a personalului contractual din cadrul ANSVSA și al unităților subordonate acesteia cu funcțiile și salariile corespunzătoare din cadrul MADR și, după caz, din cadrul APIA, în situația unităților subordonate.

Prin urmare, soluția pronunțată de prima instanță este una eronată, impunându-se reformarea sa prin admiterea recursului declarat de către reclamantul SINVET.

Pentru considerentele arătate, cu aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul Sindicatul Sinvet pentru și în numele membrilor de sindicat A., B., C., D., E., F., împotriva deciziei nr. 190/F-CONT din 21 noiembrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, consecința fiind cea a casării hotărârii atacate și trimiterii cauzei la instanța de fond, spre rejudecare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul Sindicatul Sinvet pentru și în numele membrilor de sindicat A., B., C., D., E., F. împotriva deciziei nr. 190/F-CONT din 21 noiembrie 2017 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal,

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 22 septembrie 2020.