ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5941/2019

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 17 noiembrie 2016, sub nr. x/2016, urmare declinării competenței materiale de soluționare a cauzei prin sentința civilă nr. 1428/01.11.2016 pronunțată de Tribunalul Vâlcea, secția a II-a civilă, reclamantul Sindicatul SINVET a chemat în judecată pe pârâtele Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Vâlcea și Autoritatea Națională Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor solicitând ca, prin sentința ce se va pronunța, să se dispună: obligarea pârâtei să completeze Ordinul nr. 1016/23.12.2015, prin emiterea, în temeiul art. 8 2 din O.U.G. nr. 83/2014, a unor acte de asimilare, cu începere de la 01.12.2015, a funcțiilor și salariilor personalului contractual reprezentat de șoferii DSVSA Vâlcea, cu funcțiile și nivelul de salarizare stabilite, potrivit dispozițiilor ordinelor ministrului agriculturii și dezvoltării rurale de aplicare a alin. (8) si (8 1 ), în cadrul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale; să fie obligată pârâta ca pentru perioada cuprinsă între 01.12.2015 și data punerii în aplicare a noilor grile de salarizare stabilite prin asimilare, să plătească salariaților reprezentați în cauză, diferența dintre drepturile asimilate, cuvenite potrivit art. 8 2 din O.U.G. nr. 83/2014 și drepturile efectiv plătite, cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 239 din 12 decembrie 2016, Curtea de Apel Pitești: - a admis excepția de necompetență în ce privește capătul nr. 2 din cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Sindicatul SINVET, în contradictoriu cu pârâtele Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și Autoritatea Naționala Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, având ca obiect obligare emitere act administrativ; - a declinat competența de soluționare a capătului de cerere nr. x în favoarea Tribunalului Vâlcea, secția civilă; - a respins capătul de cerere nr. x, ca inadmisibil.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 239 din 12 decembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul Sindicatul SINVET, în numele membrilor de sindicat A., B. și C., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea, în parte, a sentinței atacate și trimiterea spre rejudecare a capătului nr. 1 din cererea de chemare în judecată. În susținerea motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. au arătat recurenții-reclamanți că prima instanță a respins capătul 1 din cererea de chemare în judecată ca inadmisibil, fără a motiva care sunt argumentele pentru care această cerere nu poate fi soluționată conform Legii nr. 554/2004, în condițiile în care Ordinul nr. 1016/23.12.2015 este un act administrativ cu caracter normativ, emis de către o autoritate publică centrală. Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., au susținut recurenții-reclamanți că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea dispozițiilor art. 8 și ale art. 18 din Legea nr. 554/2004, texte legale care permit formularea unei cereri în fața instanței de contencios administrativ prin care solicită completarea Ordinului ANSVA nr. 1016/23.12.2015, prin emiterea unui act administrativ (ordin al aceleiași autorități publice). În concret au arătat aceștia că ordinul la care fac referire este un act administrativ cu caracter normativ, emis de ANSVA, prin conducătorul său, a fost emis în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, și are ca efect stabilirea salarizării personalului din cadrul direcțiilor sanitar veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București și al institutelor veterinare. Reluând în calea recursului toate argumentele pentru care consideră că au formulat o acțiune susceptibilă de a fi soluționată de către instanța de contencios administrativ, au susținut recurenții prin Sindicatul SINVET Râmnicu Vâlcea că, în mod greșit, a reținut prima instanță că emitentul actului ar fi legiuitorul (Parlamentul României), iar acest act nu poate fi cenzurat pe calea acțiunii în contencios administrativ, soluționarea cererii lor neputând fi considerată drept o ingerință a instanței judecătorești în procesul legislativ.

Apărările formulate în cauză 4.1. Intimata-pârâtă Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Vâlcea a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În fapt, a arătat intimata-pârâtă că prima instanță a respins ca inadmisibil capătul de cerere prin care se solicita modificarea unui act normativ elaborat de un organ central al administrației publice, prin care s-a dispus asimilarea salariilor personalului de specialitate din sistemul sanitar veterinar cu grila de salarizare aplicabilă APIA și Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, iar reclamanții reprezentați de Sindicatul SINVET sunt conducători auto încadrați cu contract individual de muncă, categorie de personal necuprinsă în textul Ordinului ANSVA nr. 1016/2015. Cât privește soluția primei instanțe, afirmă intimata-pârâtă că este una corectă, întrucât nu se poate cere pe calea acțiunii în contencios să se completeze un act normativ, aceasta fiind o opțiune a legiuitorului, care nu poate fi cenzurată de către instanța judecătorească. Cât privește ordinul a cărui completare s-a cerut, a susținut intimata DSVSA Vâlcea că actul respectiv este unul normativ, emis în vederea organizării executării și executarea în concret a legilor. 4.2. Intimata-pârâtă Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. A susținut intimata ANSVA că hotărârea recurată respectă exigențele art. 425, alin. (2), lit. b) din C. proc. civ., iar soluția pronunțată în cauză este legală și temeinică, întrucât primul capăt de cerere al reclamantului Sindicatul SINVET a vizat completarea unui act administrativ emis de o autoritate publică centrală, prin emiterea unor acte de asimilare, sintagma "legiuitor" fiind utilizată în sens larg, adică orice autoritate care, în conformitate cu legea, are abilitarea generală de a emite acte administrative în regim de putere publică. Printre soluțiile pe care le poate da instanța de contencios administrativ nu se regăsește și cea de obligare la completarea unui act administrativ, argumentele intimatei-pârâte fiind susținute, în opinia sa, și de interpretarea prevederilor art. 60-62 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. A afirmat intimata ANSVA că instanța de contencios administrativ poate fie să dispună anularea actului administrativ contestat, fie menținerea acestuia ca temeinic și legal, orice altă soluție reprezentând o ingerință în procesul legislativ.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția din 30 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 13 noiembrie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Soluția instanței de recurs 1. Argumente de fapt și de drept relevante Criticile referitoare la nemotivarea hotărârii recurate de către prima instanță, subsumate temeiului de drept reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., sunt nefondate, cât timp cerințele art. 425 alin. (2) lit. b) C. proc. civ. au fost respectate. S-a arătat constant în jurisprudența instanței supreme că motivarea unei hotărâri nu este o problemă de volum, ci una de esență, de conținut, aceasta trebuind să fie clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar. Totodată, motivarea hotărârii constituie o garanție pentru părți în fața eventualului arbitrariu, judecătoresc, precum și singurul mijloc prin care se dă posibilitatea de a se putea exercita controlul judiciar, circumscriindu-se astfel noțiunii de proces echitabil în condițiile prevăzute de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. În cauză, se arată în cuprinsul sentinței atacate că "nu se poate solicita pe calea unei acțiuni în instanță să fie obligată o autoritate publică să completeze un act normativ, aceasta fiind o opțiune a legiuitorului, care nu poate fi cenzurată pe calea acțiunii în contencios administrativ. Acest raționament logico-juridic al judecătorului fondului sprijină soluția de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii, permițând, totodată, exercitarea controlului judiciar în cauză, fiind, prin urmare, nefondate criticile referitoare la incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. Criticile referitoare la greșita interpretare și aplicare a legii, subsumate temeiului de drept prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., sunt întemeiate, fapt pentru care recursul declarat în cauză va fi admis. Invocând acest motiv de casare, au susținut recurenții-reclamanți prin Sindicatul SINVET că au fost încălcate prevederile art. 1 și ale art. 8 din Legea nr. 554/2004, întrucât judecătorul fondului a restricționat accesul lor la soluționarea acțiunii în contencios administrativ, prin respingerea, ca inadmisibil, a capătului de cerere păstrat în competența sa. Conform prevederilor art. 22 alin. (4) C. proc. civ., "judecătorul dă sau restabilește calificarea juridică a actelor sau faptelor deduse judecății, chiar dacă părțile le-au dat o altă denumire. În acest caz, judecătorul este obligat să pună în discuția părților calificarea juridică exacta." Fără a proceda astfel, prima instanță a reținut că, în modalitatea în care a fost formulată solicitarea de completare a Ordinului președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/23.12.2015 (prin emiterea unor decizii de asimilare), nu poate fi primită o astfel de cerere, întrucât excede obiectului acțiunii în contencios administrativ, astfel cum acesta este reglementat de art. 8 din Legea nr. 554/2004. Prin Ordinul nr. 1016/2015, emitentul actului avea obligația să identifice toate funcțiile și nivelul de salarizare ce pot fi asimilate cu cele existente în cadrul APIA, în caz contrar, persoanele care se consideră vătămate în drepturile acestora, prin neincluderea funcției lor în cuprinsul Ordinului nr. 1016/2015, în vederea asimilării, au posibilitatea, conform Legii nr. 554/2004, modificată și completată, să acționeze autoritatea publică competentă pentru a le fi recunoscut dreptul și a fi obligată autoritatea să emită un act administrativ în acest sens. În cauză, Sindicatul SINVET a solicitat, pentru membrii de sindicat pe care îi reprezenta, obligarea autorității publice chemate în judecată la emiterea actelor administrative de recunoaștere a drepturilor pretinse, în urma examinării refuzului acesteia de a acționa în sensul cerut, refuz apreciat ca fiind nejustificat de către titularii acțiunii în contencios administrativ. Este cert că intimata-pârâtă ANSVA este o instituție publică abilitată în emiterea unor acte administrative, cum ar fi, spre exemplu, cele de stabilire a unor drepturi salariale pentru personalul aflat în subordinea sa. Manifestarea autorității publice față de solicitarea de cenzurare a refuzului de soluționare a cererii privind un drept sau un interes legitim poate fi soluționată de către instanța de contencios administrativ competentă, învestită cu un astfel de obiect al acțiunii judiciare, generat de pozițiile divergente ale părților cu privire la interpretarea prevederilor art. 1 alin. (8) 2 din O.U.G. nr. 83/2014. Potrivit prevederilor art. 8 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004, "de asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consider vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a cererii." Prin urmare, actul administrativ asimilat poate forma obiect al acțiunii în contencios administrativ, o astfel de cerere fiind admisibilă. Potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, soluțiile pe care le poate da instanța de contencios administrativ sunt anularea, în tot sau în parte, a actului administrativ, obligarea autorității publice să emită un act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operațiuni administrative; acordarea de daune materiale/morale, după caz. În raport cu aceste prevederi legale, instanța de contencios administrativ are posibilitatea să oblige autoritatea pârâtă să emită un act administrativ prin care să-i fie recunoscut părții dreptul pretins, având în vedere obiectul dedus judecății (refuzul nejustificat de soluționare a cererii), atunci când reține temeinicia unei asemenea cereri. Aceasta înseamnă că nu poate fi opusă excepția inadmisibilității, din perspectiva obiectului acțiunii judiciare, unei astfel de cereri în care se reclamă verificarea caracterului justificat sau nu al refuzului autorității publice de a emite actul administrativ dat prin lege în competența sa de legiferare. Deși intimata-pârâtă a făcut trimitere la prevederile art. 60-62 din Legea nr. 24/2000, susținând că nu poate fi cerută completarea unui act normativ pe calea unei acțiuni în contencios-administrativ, Înalta Curte reține că aceste prevederi nu sunt incidente în cauză, cât timp obiectul cererii de față îl reprezintă refuzul autorității publice de a emite acte administrative de asimilare a personalului contractual din cadrul ANSVA și al unităților subordonate acesteia cu funcțiile și salariile corespunzătoare din cadrul MADR și, după caz, din cadrul APIA, în situația unităților subordonate. Prin urmare, soluția pronunțată de prima instanță este una eronată, impunându-se reformarea sa prin admiterea recursului declarat de către reclamantul SINVET. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele arătate, cu aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanții A., B. și C., toți prin Sindicatul SINVET, împotriva sentinței civile nr. 239 din 12 decembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, consecința fiind cea a casării în parte a hotărârii atacate și trimiterii cauzei la instanța de fond, spre rejudecare, stabilind că este admisibil în calea contenciosului administrativ capătul 1 din cererea de chemare în judecată, reținut spre competentă soluționare de către instanța de fond. Vor fi menținute dispozițiile cuprinse în hotărârea atacată referitoare la declinarea competenței de soluționare a capătului de cerere nr. x în favoarea Tribunalului Vâlcea, acestea nefiind criticate în calea recursului.