ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5809/2019

Ședința publică din data de 21 noiembrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Galați, secția I civilă la data de 23.05.2016 sub nr. x/2016, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (ANSVSA) București și Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Galați, a solicitat obligarea primei pârâtei să completeze Ordinul nr. 1016/23.12.2015 prin emiterea în temeiul art. I alin. (8)

2

din O.U.G. nr. 83/2014 a unor acte de asimilare, cu începere de la data de 01.12.2015 a funcțiilor și salariilor personalului contractual reprezentat de muncitori calificați din cadrul DSVSA Galați, cu funcțiile și nivelul de salarizare stabilite, potrivit dispozițiilor ordinelor ministrului agriculturii și dezvoltării rurale de aplicare a alin. (8) si 8

1

, în cadrul Ministatului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, respectiv Agenției de Plăți și Intervenție în Agricultură a solicitat totodată obligarea pârâtei Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Galați să îi plătească diferența dintre drepturile astfel asimilate și cele efectiv primite, pentru perioada 01.12.2015 și data punerii în aplicare a noilor grile de salarizare.

Prin sentința civilă nr. 1510/19.12.2016 Tribunalul Galați a admis excepția de necompetență materială și a declinat competenta de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal.

Pe rolul Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal cauza a fost înregistrată la data de 14.02.2017 sub nr. x/2016.

Prin sentința civilă nr. 152 din 23 iunie 2017, Curtea de Apel Galați a respins ca nefondate excepțiile lipsei calității procesuale pasive și inadmisibilității raportate la primul capăt al acțiunii, invocate de pârâta ANSVSA București.

A admis în parte acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor.

A obligat pârâta ANSVSA București să completeze Ordinul nr. 1016/23.12.2015 în sensul asimilării funcției de muncitor calificat, deținută de reclamantă și salariului acesteia cu funcția și nivelul de salarizare din cadrul MADR, respectiv APIA, începând cu data de 01.12.2015.

Respinge primul capăt de cerere, privind completarea Ordinului nr. 1016/23.12.2015, în contradictoriu cu pârâta DSVSA Galați, ca fiind promovat împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Împotriva sentinței civile a formulat recurs pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (ANSVSA) București, invocând critici care vizează cazurile prevăzute de art. 488 pct. 4,6,8 C. proc. civ.

O primă critică pe care recurenta înțelege să o aducă este referitoare la soluția instanței de fond de respingere a excepției lipsei calității procesuale a ANSVSA invocată în ceea ce privește solicitarea reclamantei de obligare a instituției să completeze Ordinul președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/23.12.2015 prin emiterea unor acte administrative de asimilare.

Se susține că solicitarea intimatei-reclamante este în sensul ca această completare a Ordinului nr. 1016/23.12.2015 emis de ANSV S.A. să se facă prin emiterea unor acte administrative de asimilare, care pot fi emise numai de către direcțiile sanitare veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București.

Prin urmare, completarea Ordinului nr. 1016/23.12.2015 emis de Președintele A.N.S.V.S.A, în maniera solicitată de intimata-reclamantă nu poate fi realizata decât de către direcțiile sanitare veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București întrucât A.N.S.V.S.A. organul ierarhic superior nu emite decizii (indiferent de ce natură, inclusiv salariată) pentru personalul încadrat în instituțiile din subordinea sa.

Se precizează că, raportat la motivele de fapt și de drept și la obiectul prezentei cauze, A.N.S.V.S.A. nu poate avea calitate procesuală pasivă, întrucât intimata-reclamantă nu are un raport de muncă direct cu A.N.S.V.S.A., aceasta fiind personal contractual numit în funcție de execuție de muncitor calificat în cadrul D.S.V.S.A. Galați, astfel că aceasta se găsește într-un raport/juridic cu D.S.V.S.A. Galați și nu cu recurenta, organul ierarhic superior.

Învederează instanței de recurs faptul că A.N.S.V.S.A. este ordonator principal de credite și nu poate avea drept consecință participarea acesteia, în calitate de parte, în toate litigiile instituțiilor din subordinea acesteia (inclusiv în cadrul prezentului litigiu).

Se susține că A.N.S.V.S.A. a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a acesteia în raport cu împrejurarea că intimata-reclamantă are raporturi de muncă cu D.S.V.S.A. Galați, instituție publică cu personalitate juridică, căreia, în calitate de ordonator terțiar de credite, îi revine competența exclusivă cu privire la îndeplinirea atribuțiilor referitoare la stabilirea și plata drepturilor salariale, precum și la emiterea unor decizii de salarizare.

Subliniază recurenta că simpla calitate a A.N.S.V.S.A. de ordonator principal de credite nu atrage calitatea sa procesuală pasivă într-un litigiu ce decurge din raportul de muncă stabilit între personalul contractual și o unitate cu personalitate juridică subordonată.

Prin urmare, emiterea unor acte administrative de asimilare nu poate fi realizată decât de direcțiile sanitare veterinare si pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București întrucât, A.N.S.V.S.A., organul ierarhic superior nu emite decizii (indiferent de ce natura, inclusiv salariata) pentru personalul încadrat în instituțiile din subordinea sa.

În concluzie, se susține că soluția instanței de fond de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive, invocată de A.N.S.V.S.A., este dată cu aplicarea greșită a normelor de drept, întrucât, din interpretarea și aplicarea dispozițiilor ale O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, cu modificările și completările ulterioare, ale H.G. nr. 1415/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.S.V. S.A. și a unităților din subordinea acesteia, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, modificată și completată și cu cele ale art. 4 din O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice stabilite prin titluri executorii, rezultă că A.N.S.V.S.A. nu are calitate procesuală pasivă în litigiile având ca obiect recunoașterea și plata unor drepturi de natură salarială promovate de angajați împotriva instituțiilor aflate în subordinea sa, dat fiind faptul că acestea din urmă au personalitate juridică și rolul de ordonatori de credite.

În continuare, consideră că sentința civilă atacată, prin care a fost respinsă excepția de inadmisibilitate invocată de recurentă este dată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, motiv de recurs prevăzut la 488 alin. (1) pct. 4 din noul C. proc. civ.

Se arată că din modul de formulare al acțiunii, se poate observa foarte clar că intimata-reclamantă a solicitat "completarea Ordinului A.N.S.V.S.A. nr. 1016/23.12.2015 [...] prin emiterea unor acte de asimilare".

Obiectul unei acțiuni în contencios administrativ este cel reglementat de art. 8 din Legea nr. 554/2004 și constă în anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și reparații pentru daune morale. Prin urmare, solicitarea intimatei-reclamante, de completare a unui act administrativ emis de o autoritate publică centrală (prin emiterea unor decizii de asimilare) nu poate constitui obiect al unei acțiuni în contencios administrativ, întrucât o astfel de posibilitate nu se regăsește printre cazurile limitativ prevăzute de art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Învederează instanței de recurs că această solicitare a intimatei-reclamante este inadmisibilă și raportat la maniera în care aceasta solicită să se efectueze completarea, respectiv intimata-reclamantă solicită completarea unui act administrativ al unei instituții publice centrale prin emiterea unor acte administrative cu caracter individual de către instituțiile din subordine.

Se mai precizează că la o simplă lecturare a acțiunii intimatei-reclamante se poate lesne observa că aceasta nu contestă și nu aduce vreo critică nici cu privire la Ordinul președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/23.12.2015 și nici cu privire la drepturile salariate stabilite, începând cu data de 01.12.2015, prin actele administrative individuale emise de către pârâta D.S.V.S.A. Galați în temeiul art. 1 pct. 2 și pct. 4 din Legea nr. 293/2015.

Consideră că soluția instanței de fond de respingere a excepției inadmisibilității primului petit al acțiunii intimatului-reclamant este dată cu depășirea de către instanța fondului a atribuțiilor puterii judecătorești și invocă, în acest sens, practică judiciară și decizii ale Curții Constituționale.

Recurenta subliniază că nivelul concret al drepturilor salariale pentru personalul asimilat din cadrul direcțiilor sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București și institutelor veterinare, inclusiv pentru reclamant, s-a stabilit prin acte administrative individuale emise de către pârâta D.S.V.S.A. Galați. Așadar, intimata-reclamantă avea dreptul de a contesta actele administrative cu caracter individual emise de către pârâta D.S.V.S.A. Galați, în termenul legal prevăzut de art. 11 din O.U.G. nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri in domeniul cheltuielilor publice, cu modificările și completările ulterioare, precum și de a se adresa instanței de contencios administrativ. în termen de 30 de la data comunicării soluționării contestației de către pârâta D.S.V.S.A. Galați.

Or, din înscrisurile aflate la dosarul cauzei, nu reiese faptul că intimata-reclamantă ar fi contestat actele administrative prin care pârâta D.S.V.S.A. Galați a pus în aplicare dispozițiile art. I pct. 4 din Legea nr. 293/2015, în sensul majorării salariilor de bază brute lunar cu 10%.

Dispozițiile art. 11 din O.U.G. nr. 83/2014 reprezintă dispoziții speciale privind depunerea și soluționarea plângerii prealabile în materia salarizării în raport de cele generale ale art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care se aplică cu prioritate în temeiul principiului de drept recunoscut "specialia generalibus derogant".

Astfel, având în vedere natura juridică a termenelor prevăzute de O.U.G. nr. 83/2014, în lumina aspectelor relevate mai sus, rezultă că depășirea acestora, fără motive întemeiate, are ca efect inadmisibilitatea acțiunii în fața instanței de contencios administrativ, întrucât termenele nu sunt unele de recomandare, ci de decădere.

Nefiind respectată procedura administrativă premergătoare promovării acțiunii de contencios administrativ, inclusiv sub aspectul respectării termenului de introducere a acțiunii la instanță, apreciem că nu este respectată o condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, iar în lipsa acestei condiții de admisibilitate a acțiunii, consecința este respingerea acțiunii ca inadmisibilă.

Pe fondul cauzei, consideră că sentința atacată cuprinde motive contradictorii și este dată cu încălcarea normelor de drept material, motive de recurs prevăzute la 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din noul C. proc. civ.

În primul rând, se apreciază că reținerile instanței de fond sunt neîntemeiate și contradictorii, întrucât, începând cu data de 01.12.2015, funcțiile și salariile personalului din cadrul structurilor subordonate instituției au fost asimilate cu funcțiile și salariile din cadrul Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, potrivit prevederilor art. I punctul 2 din Legea nr. 293/2015 privind aprobarea Ordonanței de urgență u Guvernului nr. 35/2015 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri in domeniul cheltuielilor publice, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 152/1998 privind înființarea Agenției Naționale pentru Locuințe.

Astfel, pentru punerea în aplicare a prevederilor legale mai sus menționate, atât la nivelul Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, cât și al unităților subordonate acesteia (inclusiv la nivelul D.S.V.S.A. Galați), A.N.S.V.S.A. a solicitat Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale punerea la dispoziție a ordinelor ministrului agriculturii și dezvoltării rurale de punere în aplicare a prevederilor art. 1 alin. (8) și alin. (8

1

) din O.U.G nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, documente transmise ulterior A.N.S.V.S.A., ordine de aplicare a prevederilor art. 1 alin. (8) și alin. (8

1

) din O.U.G. nr. 83/2014.

Având în vedere că, în textul de lege mai sus menționat, legiuitorul nu face distincție între funcția publică și funcția contractuală, potrivit punctului de vedere exprimat de Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice prin adresa nr. x/10.12.2015, se puteau asimila funcții publice cu funcții contractuale și invers, textul de lege făcând referire la personal, la modul general, și nu la categoriile de personal.

Subliniază faptul că recurenta A.N.S.V.S.A. a procedat la asimilarea cu funcțiile și salariile din cadrul Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, conform art. I alin. (1) din Ordinul președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/2015, ținând cont de nivelul studiilor și de vechimea în specialitate a acestora.

De asemenea, arată că asimilarea funcțiilor contractuale s-a realizat, în conformitate cu Legea nr. 293/2015, în mod corespunzător, ținând cont de specificul sistemului sanitar veterinar si pentru siguranța alimentelor și cu respectarea condițiilor minime de vechime în specialitatea studiilor necesare exercitării funcției contractuale, fiind asimilate numai funcțiile regăsite în Anexa nr. 1, Capitolul II, Litera K "Administrația publică sanitar-veterinară si pentru siguranța alimentelor" din Legea nr. 284/2010 privitul salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare.

Totodată, se precizează că funcțiile contractuale nu au fost stabilite ca funcții publice, ci s-a realizat asimilarea strict din punct de vedere al salarizării și că, în cuprinsul Ordinului președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/23.12.2015 privind salarizarea personalului din cadrul direcțiilor sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București și al institutelor veterinare, cu modificările ulterioare, care are ca referință dispozițiile Ordinului ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 1980/29.12.2014, cu modificările ulterioare. În concluzie, au fost asimilate nu doar funcțiile publice, ci și funcțiile contractuale specifice sistemului sanitar veterinar și pentru siguranța alimentelor cu funcții publice, ținând cont de prevederile anexelor la Legea nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, asimilarea făcându-se cu respectarea condițiilor minime de vechime în specialitatea studiilor.

Cu privire la salarizarea intimatei-reclamante, precizăm instanței de recurs că acestuia i s-a aplicat o majorare salariată de 10%, conform dispozițiilor art. 1 punctul 4 din Legea nr. 293/2015. Potrivit acestui textul de lege, menționează că D.S.V.S.A. Galați a emis, pentru intimata-reclamantă, acte administrative individuale prin care acesteia i-a fost majorat salariul de bază brut lunar, începând cu data de 01.12.2015 și că intimata-reclamantă nu a contestat drepturile salariale stabilite de către intimata-pârâtă D.S.V.S.A. Galați.

Ținând seamă de cele expuse mai sus și având în vedere faptul că, în sistemul personalului plătit din fonduri publice, contractele individuale de muncă și actele administrative individuale prin care este consfințit salariul sunt încheiate sau emise cu respecta rea și în temeiul prevederilor legii în vigoare la acel moment, apreciază că, în cauza dedusă judecății, nu se poate pune în discuție nerespectarea prevederilor Legii nr. 293/2015, întrucât actele administrative individuale de majorare a salariului intimaților-reclamanți sunt subsecvente legii și se supun acesteia, prevederile lor neavând o existență de sine stătătoare, ci fiind guvernate de lege, intimata-pârâtă D.S.V.S.A. Galați acționând în baza și temeiul legii.

Se precizează că față de prevederile alin. (8

2

) al art. 1 din O. U.G. nr. 83/2014, cu modificările și completările ulterioare, asimilarea se face numai din punct de vedere al salariilor, nu și al funcțiilor și că la asimilare, se va ține cont de nivelul studiilor si de ierarhia funcțiilor din cele două instituții ale căror salarii se asimilează.

Așa cum recunoaște chiar intimata-reclamantă, aceasta a fost încadrată în cadrul intimatei-pârâte D.S.V.S.A. Galați pe funcții contractuale potrivit Anexei nr. 1. Cap. II lit. D) - Alte funcții comune din sectorul bugetar din Legea nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare.

Contrar celor susținute de intimată-reclamantă, funcția de muncitor (Anexa nr. 1, Cap. II lit. D) - Alte funcții comune din sectorul bugetar din Legea nr. 284/2010) pentru a cărei ocupare legea nu prevede vreun nivel de studii nu este corespondentă cu funcțiile contractuale specifice sistemului sanitar veterinar și neutru siguranța alimentelor cu funcții publice (arată cu titlu de exemplu: medic veterinar, inginer, subinginer, asistent veterinar, laborant, tehnician etc.), întrucât pentru aceste funcții legea prevede un nivel al studiilor necesar ocupării acestor funcții, respectiv studii superioare (studii universitare de licență absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă), studii superioare de scurtă durată (absolvite cu diplomă), studii medii (studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu diplomă de bacalaureat), conform Anexei nr. 1, Cap. II lit. K) - Administrația publică sanitar-veterinară și pentru siguranța alimentelor din Legea nr. 284/2010.

În opinia recurentei, instanța de fond a admis o acțiune în care reclamanta nu precizează în vreun fel cu ce funcție solicită să se facă asimilarea, precizare pe care nici nu ar fi putut să o facă, având în vedere cele detaliate pe larg în cuprinsul apărării pe fondul cauzei, precum și, în cuprinsul prezentului recurs, astfel încât, o hotărâre judecătorească de obligare la asimilare, așa cum o solicită intimata-reclamantă, este imposibil de executat.

Intimata reclamantă a formulat întâmpinare, solicitând pe această cale respingerea recursului ca nefondat.

Susține că deține funcția contractuală de muncitor calificat în cadrul Serviciului Economic și Administrativ (SEA) - secretariat al Direcției Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor Galați și desfășoară conform contractului individual de muncă și a fișei de post activități evidențiate în Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, Anexa nr. 1 - Familia ocupaționala de funcții bugetare " Administrație" Cap II, lit. D)- Alte funcții comune din sectorul bugetar, lit. b) - Funcții de execuție pe trepte profesionale, corespondente din punct de vedere al funcțiilor (nivel al studiilor și activității specifice) celor din Anexa nr. 1 - Familia ocupațională de funcții bugetare "Administrație", Cap II lit. K) - Administrația publică sanitar-veterinară și pentru siguranța alimentelor ținând cont de specificul activităților desfășurate și condițiile de desfășurare a acestora.

Din perspectiva legislației salariale reprezentată la acel moment de O.U.G. nr. 83/2014, la sfârșitul anului 2015 au survenit o serie de modificări esențiale, generate de adoptarea și intrarea în vigoare a Legii nr. 293/2015 prin care s-a adoptat O.U.G. nr. 35/20015, care a modificat și completat O.U.G. nr. 83/2014 cu art. 8A2 text potrivit căruia " asimilarea funcțiilor și salariilor personalului Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, institutelor centrale și structurilor subordonate județene, în mod corespunzător încadrării acestor structuri, cu funcțiile și nivelul de salarizare din cadrul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării rurale și după caz, din cadrul Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, în cazul unităților subordonate, precum și stabilirea nivelului concret al drepturilor salariale, se fac prin ordin al președintelui Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, corespunzător specificului funcțiilor Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, având ca referință dispozițiile ordinelor ministrului agriculturii și dezvoltării rurale de aplicare a alin. (8) și (8^1), cu respectarea normelor legale în vigoare"

Deși ar fi trebuit să clarifice condițiile de asimilare salariată și respectiv, noua grilă de salarizare pentru întreg personalul contractual al structurilor sale subordonate, actul emis de pârâta ANSVSA nu reglementează în niciun fel situația muncitorilor calificați.

Intimata apreciază că, în mod cu totul nefondat, fără o legătură cu solicitarea sa, într-o interpretare trunchiată și cu rea credință, recurenta arată că nu poate executa obligația de a emite decizii de salarizare, acest atribut aparținând DSVSA Galați, instituție cu personalitate juridică subordonată ANSVSA, care este în fapt angajatorul său.

Solicită instanței de recurs să respingă această excepție ca nefondată, deoarece prin acțiunea formulată nu a solicitat obligarea ANSVSA la emiterea de decizii, ci de acte administrative prin care sa asimileze funcția deținută cu funcția și nivelul de salarizare din cadrul MADR, respectiv APIA, începând cu data de 01.12.2015., prin completarea Ordinului ANSVSA nr. 1016/23.12.2015 și cu prevederi referitoare la funcția de muncitor calificat.

In acest sens, în mod legal și temeinic a reținut instanța de fond, că ANSVSA în calitate de emitent al Ordinului nr. 1016/23.12.2015, trebuie și poate, în aplicarea dispozițiilor art. 8A2 din O.U.G. nr. 83/2014 să asigure pentru întreg personalul ANSVSA (inclusiv pentru personalul din structurile subordonate ex: DSVSA județene) asimilarea funcțiilor și nivelul salariului cu cele din cadrul MADR, respectiv APIA., inclusiv în ceea ce privește funcția de muncitor calificat.

Modificarea Ordinului ANSVSA nr. 1016/23.12.2015, în fapt a fost executată de către emitentul actului, ANSVSA, în data de 10.02.2017, când prin Ordinul nr. 369/10.02.2017 s-au introdus noi funcții contractuale de specialitate și funcții contractuale de specialitate, care nu fuseseră cuprinse anterior în Ordinul 1016/23.12.2015.

Arată că au fost astfel asimilate, funcțiile de stenodactilograf - secretar, administrator, casier, magazioner, funcționar, funcții prevăzute în Anexa nr. 1 - Familia ocupațională de funcții bugetare" Administrație" Cap II, lit. P)- Alte funcții comune din sectorul bugetar, lit. b) - Funcții de execuție pe trepte profesionale din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, fără însă a se avea în vedere și funcția de muncitor calificat, care se regăsește în aceeași anexă.

În acest context, în care, emitentul actului administrativ, după o primă stabilire a grilei de salarizare prin asimilare cu funcțiile și nivelul de salariul al MADR, respectiv APIA prin Ordinul ANSVSA nr. 1016/23.12.2015, revine și completează această grilă cu noi funcții prin Ordinul nr. ANSVSA nr. 369/10.02.2019, consideră că excepția privind lipsa calității procesuale pasive privitor la obligarea acesteia de a completa din nou actul administrativ de asimilare nu este susținută și nu poate fi admisă de către instanța de recurs, impunându-se a fi respinsă.

Subliniază faptul că prin acțiunea formulată nu a cerut emiterea de decizii de salarizare de către ANSVSA, ci obligarea acesteia de a completa actul administrativ de asimilare - Ordinul nr. 1016/23.12.2015 si cu mențiuni privitor la asimilarea funcției și salariului pentru muncitorul calificat.

In concret Ordinul nr. 1016/23.12.2015 privind salarizarea personalului din cadrul direcțiilor sanitare-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București și al institutelor veterinare, este act administrativ de asimilare cu funcțiile și salariile din cadrul Agenției de Plăti si Intervenții pentru Agricultură a salariilor și funcțiilor din cadrul direcțiilor sanitare-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, ori, tocmai această asimilare, făcută discriminatoriu prin neincluderea tuturor funcțiilor din cadrul DSVSA-urilor a solicitat a fi completată.

Intimata susține că Ordinul ANSVSA nr. 1016/23.12.2015 este un act administrativ supus controlului judecătoresc conform Legii 554/2004, în cadrul actului fiind prevăzute expres la art. 3 următoarele mențiuni:"Prezentul ordin, poate, fi contestat la instanța de contencios administrativ în termenele si condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ cu modificările și completările ulterioare"

Raportat la această prevedere din actul administrativ, inclusă de însăși autoritatea emitentă, consideră că nu poate fi admisă excepția inadmisibilității acțiunii, raportat la prevederile art. 1, art. 8 și art. 18 din Legea 554/2004, deoarece aceste temeiuri de drept reprezintă chiar sediul materiei de contencios administrativ indicate de autoritatea emitentă a actului administrativ.

Mai mult decât atât Ordinul ANSVSA nr. 1016/23.12.2015 nefiind publicat în Monitorul Oficial, este act administrativ cu caracter individual, conform art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea 24/2004, singurul control de legalitate, fiind exercitat de instanțele de judecată competente conform Legii nr. 554/2015, fapt recunoscut de ANSVSA prin însăși actul administrativ, emis.

In acest sens, consideră că prima instanță, în executarea prerogativelor prevăzute la art. 10 din Legea 554/2018 a emis o hotărâre temeinică și legală, cu respectarea prevederilor art. 18 din Legea 554/2018, prin care a obligat ANSVSA să efectueze o anumită operațiune administrativă și anume aceea de a completa Ordinul ANSVSA nr. 1016/23.12.2015 prin raportare la prevederile art. 8A2 din O.U.G. nr. 83/2014, în sensul de a asimila funcția de muncitor calificat din cadrul DSVSA cu funcția și nivelul de salarizare a funcțiilor similare din cadrul MADR, respectiv APIA.

A se admite excepția inadmisibilității acțiunii promovate în temeiul Legii 554/2004, ar însemna ca Ordinul ANSVSA nr. 1016/23.12.2015 să rămână un act administrativ nesupus niciunui control judecătoresc, deși emitentul actului recunoaște faptul că acest act poate fi contestat la instanțele de contencios administrativ.

În fapt, arată că Ordinul ANSVSA nr. 1016/2004 este un act administrativ unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a .legii, care, modifică un raport juridic, în speță modifica grila de salarizare a personalului din cadrul ANSVSA și structurilor subordonate.

Vătămarea pe care a suferit-o prin emiterea acestui act normativ, constă în aceea că, intimata, care dețin funcția de muncitor calificat nu am beneficiat de prevederile art. 8

2

din O.U.G. nr. 83/2014 și pentru funcția deținută nu s-a efectuat asimilarea cu funcțiile și nivelul de salarizare din MAPR, respectiv APIA.

Pe fondul cauzei, arată că motivarea pentru refuzul ANSVSA de a asimila și funcția de muncitor calificat nu poate fi primită de instanța de judecată ca o motivare legală și temeinică, deoarece nu are la bază realitatea situației, criteriile de angajare pe funcțiile contractuale prevăzând expres atât nivelul de studii necesar lupării lor, precum și celelalte condiții de vârstă, cetățenie, cazier etc.

Mai mult decât atât, prin Ordinul ANSVSA nr. 369/10.02.2017 pentru completarea anexei la Ordinul președintelui Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor nr. 1016/23.12.2015 privind salarizarea personalului din cadrul direcțiilor sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București și al institutelor veterinare, funcțiile contractuale comune de stenodactilograf-secretar, administrator, casier, magazioner, funcționar au fost asimilate chiar si în condițiile în care s-a afirmat de către recurentă că nu sunt cerute condiții de studii pentru ele.

În final, arată că cererea formulată prin care a solicitat în concret obligarea pârâtei ANSVSA la a completa Ordinul ANSVSA nr. 1016/23.12.2016 în sensul inserării în Anexa și a funcției de muncitor calificat pentru asimilarea acesteia cu funcții și nivel de salarizare din cadrul MADR, respectiv APIA, este o cerere introdusă în termenul prevăzut de art. 11 din Legea 554/2004, după parcurgerea procedurii prealabile, temeinică și legală, drept pentru care, Curtea de Apel Galați a admis-o, obligând pârâta ANSVSA la completarea Ordinului nr. 1016/23.12.2016.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat.

Primul motiv de nelegalitate invocat se referă la soluția instanței de fond de respingere a excepției lipsei calității procesuale a ANSVSA în ceea ce privește solicitarea reclamantei de obligare a instituției să completeze Ordinul președintelui ANSVSA nr. 1016/23.12.2015 prin emiterea unor acte administrative de asimilare.

Aceste critici, ce pot fi încadrate la pct. 5 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., nu pot fi primite, având în vedere că respectiva autoritate publică este emitenta actului ce se solicită a fi completat.

Față de susținerile recurentei, în sensul că o completare a ordinului în discuție nu poate fi realizată decât de către direcțiile sanitare veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București întrucât organul ierarhic superior nu emite decizii pentru personalul încadrat în instituțiile din subordinea sa, instanța de control judiciar reține că deciziile în discuție și care sunt de competența direcțiilor județene/municipiului București sunt acte administrative unilaterale individuale ce nu pot fi emise în absența unui act administrativ unilateral normativ, similar Ordinului nr. 1016/23.12.2015 emis de recurenta-pârâtă.

Prin urmare, în cauză sunt pe deplin respectate prevederile art. 36 din C. proc. civ., existând identitate între persoana pârâtului și persoana care este ținută să aducă la îndeplinire obligația stabilită prin raportul juridic dedus judecății.

Nu în ultimul rând, această autoritate are și calitatea de ordonator principal de credite, în virtutea căreia are obligația de a repartiza ordonatorilor terțiari de credite fondurile necesare punerii în executare a titlurilor executorii pronunțate împotriva instituțiilor publice care funcționează în subordinea sa.

Ca atare, din această perspectivă, hotărârea instanței de fond este legală și nu va fi afectată de decizia de casare.

A mai fost invocat motivul de casare prevăzut de disp. art. 488 alin. (1) pct. 4 - depășirea atribuțiilor autorității judecătorești - din perspectiva greșitei soluționări a excepției inadmsisibilității acțiunii.

Astfel, în cauză, nu se poate reține depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, sintagmă prin care se înțelege incursiunea autorității judecătorești în sfera activității autorității executive sau legislative, așa cum a fost consacrată de Constituție sau de o lege organică, ținând cont că obiectul cererii deduse judecății este generat de pozițiile divergente ale părților cu privire la interpretarea prevederilor art. 1 alin. (8)

2

din O.U.G. nr. 83/2014.

Potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004, obiectul unei acțiuni în contencios administrativ constă în anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și reparații pentru daune morale.

Pe de altă parte, art. 18 din Legea nr. 554/2004 reglementează soluțiile pe care le poate da instanța de contencios administrativ, respectiv anularea, în tot sau în parte, a actului administrativ, obligarea autorității publice să emită un act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operațiuni administrative; acordarea de daune materiale/morale, după caz.

Este de principiu că prevederile art. 1 alin. (1), art. 8 și art. 18 din Legea 554/2004, așa cum au fost redate mai sus, instituie un contencios de plină jurisdicție, în cadrul căruia, controlul exercitat de instanța de contencios administrativ nu se limitează la aspectele formale ale raportului juridic dedus judecății.

În cazul în care conduita nelegală a autorității produce o vătămare reclamantului, instanța poate ordona măsuri pentru restabilirea dreptului sau a interesului legitim vătămat, și în acest scop, pote chiar să oblige autoritatea pârâtă să emită un act cu conținutul solicitat de reclamant, atunci când constată că sunt îndeplinite condițiile legii, iar nu doar să oblige autoritatea să reevalueze cererea care i-a fost adresată. (ICCJ s. cont. adm. și fiscal, dec. nr. 2581/18 mai 2007).

O atare măsură se încadrează în soluțiile pe care instanța de contencios administrativ este îndrituită să le pronunțe potrivit art. 18 din Lg. 554/2004 și nu poate fi calificată drept o ingerință în atribuțiile administrației publice, interpretarea contrară propusă de recurenta pârâtă fiind de natură să lipsească de efectivitate mecanismul contenciosului administrativ.

Pe cale de consecință nici motivul de casare privind depășirea atribuțiilor puterii judecătorești nu poate fi primit, date fiind considerentele de mai sus.

Înalta Curte apreciază, însă că sunt întemeiate criticile recurentei circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cu care casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Intimata-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând obligarea Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor să completeze Ordinul nr. 1016/23.12.2015, prin emiterea, în temeiul art. I alin. (8)

2

din O.U.G. nr. 83/2014, unor acte de asimilare, cu începere de la data de 01.12.2015, a funcțiilor și salariilor personalului contractual, reprezentat de inspectorii de specialitate din cadrul Direcției Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor Galați, cu funcțiile și nivelul de salarizare stabilite potrivit dispozițiilor ordinelor ministrului agriculturii și dezvoltării rurale de aplicare a alin. (8) și (8)

1

în cadrul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, respectiv Agenției de Plăți și Intervenție în Agricultură.

Prin Ordinul președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/23.12.2015 privind salarizarea personalului din cadrul direcțiilor sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București și al institutelor veterinare, s-au stabilit, la art. 1, următoarele:

"(1) începând cu data de 01.12.2015, prin asimilare cu funcțiile și salariile din cadrul Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, salariile de bază de care beneficiază personalul din cadrul direcțiilor sanitar - veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București și al institutelor veterinare se stabilesc conform anexei care face parte integrantă din prezentul ordin.

(2) Începând cu aceeași dată, salariile aferente posturilor vacante se stabilesc conform anexei în condițiile prevăzute la alin. (1).

Conform art. 2 alin. (1) din Ordin, nivelul concret al drepturilor salariale pentru personalul din cadrul direcțiilor sanitar - veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București și al institutelor veterinare se stabilește prin acte administrative individuale."

Din Anexa la ordinul în litigiu, care are ca referință Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 1980/29.12.2014, cu modificările ulterioare, rezultă că asimilarea a vizat funcționarii publici și funcțiile specifice contractuale.

Acest ordin a fost dat în aplicarea prevederilor art. I punctul 2 și punctul 4 din Legea nr. 293/2015 privind aprobarea O.U.G. nr. 35/2015 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 152/1998 privind înființarea Agenției Naționale pentru Locuințe.

Potrivit art. I punctul 2 din Legea nr. 293/2015:"2. La articolul I, după punctul 1 se introduce un nou punct, punctul 1^1, cu următorul cuprins:

"1^1. La articolul 1, după alin. (8^1) se introduce un nou alineat, alin. (8^2), cu următorul cuprins: «(8^2) Asimilarea funcțiilor și salariilor personalului Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, institutelor centrale și structurilor subordonate județene, în mod corespunzător încadrării acestor structuri, cu funcțiile și nivelul de salarizare din cadrul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale și, după caz, din cadrul Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, în cazul unităților subordonate, precum și stabilirea nivelului concret al drepturilor salariale se fac prin ordin al președintelui Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, corespunzător specificului funcțiilor Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, având ca referință dispozițiile ordinelor ministrului agriculturii și dezvoltării rurale de aplicare a prevederilor alin. (8) și (8^1), cu respectarea normelor legale în vigoare.»".

Textul de lege vorbește despre "asimilarea funcțiilor și salariilor personalului" și nu face distincție între funcțiile publice și funcțiile contractuale, în cadrul funcțiilor publice nu deosebește între categoriile de funcții publice existente.

Totodată, în aplicarea prevederilor legale menționate, în ceea ce privește personalul contractual neasimilat, atât la nivelul Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, cât și al unităților subordonate acesteia s-a solicitat Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale să îi fie puse la dispoziție ordinele ministrului agriculturii și dezvoltării rurale de punere în aplicare a prevederilor art. 1 alin. (8) și alin. (8

1

) din O.U. G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, dar și clarificări de la instituții publice, printre care Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice.

Potrivit punctului de vedere exprimat de Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, prin adresa nr. x/10.12.2015, se puteau asimila funcții publice cu funcții contractuale și invers, textul de lege făcând referire la personal, la modul general, și nu la categoriile de personal, iar la asimilarea funcțiilor trebuia să se țină cont de nivelul studiilor și de ierarhia funcțiilor din cele două instituții ale căror salarii s-au asimilat.

Așa fiind, instituția recurentă a apreciat în mod corect că asimilarea funcției și a salariului din A.N.S.V.S.A. și din structurile subordonate județene se face cu funcția și nivelul de salarizare din cadrul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, respectiv din cadrul Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură.

Astfel, Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a procedat la asimilarea cu funcțiile și salariile din cadrul Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, conform art. 1 alin. (1) din Ordinul președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/2015, ținând cont de nivelul studiilor și de vechimea în specialitate a acestora.

Conform art. 2 alin. (1) din Ordinul președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/2015, intimata-pârâtă Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Galați a emis acte administrative individuale privind stabilirea nivelului concret al drepturilor salariale pentru personalul din cadrul acesteia (funcționari publici și personal contractual).

Ca atare, au fost asimilate atât funcțiile publice, cât și funcțiile contractuale specifice activității sanitar veterinare și pentru siguranța alimentelor, ținând cont de prevederile anexelor la Legea nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, asimilarea făcându-se cu respectarea condițiilor minime de vechime în specialitatea studiilor, exceptate fiind funcțiile contractuale comune.

Pentru personalul contractual prevăzut în Anexa I - Familia ocupațională de funcții bugetare, "Administrație", Legea nr. 293/2015 a prevăzut o majorare de 10% față de nivelul acordat pentru luna noiembrie 2015, prevedere în care se încadrează și reclamanta.

Or reclamanta, deși solicită emiterea unui acte de asimilare și plata diferențelor de salarizare, nu a arătat în concret modalitatea de completare a ordinului, în condițiile în care, în anexa acestuia, salariile de încadrare pentru funcționarii publici și pentru funcțiile specifice contractuale s-a făcut în funcție de nivelul studiilor și de vechimea în specialitate.

Date fiind aceste argumente, este evident că salarizarea intimatei reclamante s-a efectuat în conformitate cu legislația în vigoare, așa cum s-a analizat mai sus, iar obligarea autorității să emită un act de asimilare în privința acesteia ar încălca voința legiuitorului, care a statuat că, pentru funcțiile contractuale comune (exemplu: muncitor calificat, paznic, dactilograf, îngrijitor, șofer), Legea nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, nu reglementează vreun nivel de studii pentru aceste funcții, în timp ce pentru funcțiile cuprinse în anexele la Ordinul comun nr. 103/417/399/30/RP/398/370/238/20l4 și Ordinul ministrului agriculturii si dezvoltării rurale nr. 1980/29.12.2014, legea prevede, pentru ocupare, studii superioare de lungă durată, studii superioare de scurtă durată și, respectiv, studii medii.

În aceste condiții instanța de control judiciar nu împărtășește opinia primei instanțe care a admis cererea de chemare în judecată, apreciind că intenția legiuitorului a fost că aplicarea dispoziției legale privind asimilarea să se realizeze pentru întreg personalul ANSVSA și structurilor subordonate, funcționari publici și personal contractual.

Astfel, contrar celor susținute de intimată-reclamantă, funcția de muncitor (Anexa nr. 1, Cap. II lit. D) - Alte funcții comune din sectorul bugetar din Legea nr. 284/2010) pentru a cărei ocupare legea nu prevede vreun nivel de studii nu este corespondentă cu funcțiile contractuale specifice sistemului sanitar veterinar și peutru siguranța alimentelor cu funcții publice (cum ar fi: medic veterinar, inginer, subinginer, asistent veterinar, laborant, tehnician etc), întrucât pentru aceste funcții legea prevede un nivel al studiilor necesar ocupării acestor funcții, respectiv studii superioare (studii universitare de licență absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă), studii superioare de scurtă durată (absolvite cu diplomă), studii medii (studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu diplomă de bacalaureat), conform Anexei nr. 1, Cap. II lit. K) - Administrația publică sanitar-veterinară și pentru siguranța alimentelor din Legea nr. 284/2010.

În acest context, obligarea autorității la emiterea unui ordin de asimilare în privința funcției reclamantei ar încălca voința legiuitorului, așa cum a fost analizată mai sus.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea 554/2004, va dispune admiterea recursului declarat de reclamantă, cu consecința casării hotărârii instanței de fond. În rejudecare se va dispune respingerea cererii de chemare în judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor împotriva sentinței nr. 152/2017 din 23 iunie 2017 a Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și în rejudecare respinge acțiunea reclamantei. Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 21 noiembrie 2019.