ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1669/2015

Asupra cauzei de față, constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a V-a civilă, la data de 20 ianuarie 2010, reclamantul Municipiul București, prin Primarul General, a chemat în judecată pe pârâta SC M.B.D. SRL, solicitând, în temeiul art. 480 C. civ., obligarea pârâtei să lase reclamantului, în deplină posesie și liniștită folosință, terenul în suprafață totală de 155,66 mp, parte din terenul de 700,96 mp, aflat la intersecția străzii Luterană cu strada G-ral Berthelot, proprietatea reclamantului, să se dispună, în temeiul art. 584 C. civ., stabilirea și trasarea limitelor dintre cele două proprietăți, a Municipiului București, respectiv, a pârâtei, precum și evacuarea acesteia de pe terenul revendicat.

În motivarea cererii de chemare în judecată, reclamantul a arătat, în esență, că a dobândit dreptul de proprietate asupra terenului de 700,96 mp prin expropriere, în anul 1928, imobilul aparține domeniului public, iar pârâta îl ocupă fără titlu și construiește pe aceasta fără o autorizație de construire valabilă. La data de 22 februarie 2010, reclamantul Municipiul București, prin Primarul General, a completat cererea de chemare în judecată , solicitând obligarea pârâtei să-i lase, în deplină posesie și liniștită folosință terenul în suprafață totală de 116 mp, aflat pe strada Luterană/ str. General Berthelot, care a făcut obiectul contractului de concesiune din 08 decembrie 2005 autentificat din 07 decembrie 2005 de B.N.P.

- A.S., aprobat prin Hotărârea C.G.M.B. nr. 211/2005, să fie obligată pârâta să lase în deplină posesie și liniștită folosință terenul în suprafață totală de 70 mp, aflat pe strada Luterană/str. General Berthelot, care a făcut obiectul contractului de concesiune din 24 septembrie 2002 autentificat sub din 24 septembrie 2002 de B.N.P. - A.S., aprobat prin Hotărârea C.G.M.B. nr. 82/2002, iar în temeiul dispozițiilor art. 494 C. civil, să se dispună demolarea construcției ridicate de pârâtă. În motivarea cererii completatoare, reclamantul a arătat că pârâta ocupă fără drept terenul revendicat, invocând un titlu nul, respectiv contractul de concesiune din 08 decembrie 2005 și contractul de concesiune din 24 septembrie 2002. Ambele concesiuni s-au realizat fără licitație publică, a doua concesiune fiind motivată și de o presupusă „extindere a unei construcții ” , deși construcția nu exista la data concesionării.

Deoarece nu au fost îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru cesionarea terenului, Hotărârile Consiliului Municipiului București, ca și contractele de concesiune, sunt nule, fiind acte care fraudează legea. Prin întâmpinare, pârâta a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive față de cererea completatoare, iar pe fond, a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. La data de 12 noiembrie 2010 Arhiepiscopia Romano - Catolică București a formulat cerere de intervenție accesorie în favoarea reclamantului Municipiul București. La termenul de judecata din data de 12 noiembrie 2010, tribunalul a admis în principiu cererea de intervenție accesorie. Prin încheierea din 03 decembrie 2010, a fost unită cu fondul excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtă și a fost respinsă cererea de sesizare a instanței de contencios administrativ cu privire la excepția de nelegalitate a hotărârilor C.G.M.B.

invocată de reclamant. Prin Sentința civilă nr. 530 din 18 aprilie 2014, Tribunalul București, secția a V-a civilă, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive și a respins primele două capete ale cererii completatoare, ca fiind formulate în contradictoriu cu o persoană lipsită de calitate procesuală, a respins celelalte pretenții formulate de reclamant, a constatat ca rămasă fără obiect cererea de intervenție accesorie și a obligat reclamantul la plata sumei de 26.986,91 lei cheltuieli de judecată reprezentând onorariu de expertiză și onorariu de avocat, redus, conform art. 274 alin. (3) C. proc. civ., către pârât.

În considerentele acestei sentințe, instanța a reținut că, prin contractul de vânzare cumpărare încheiat la data de 29 octombrie 1928, în considerarea interesului de utilitate publică, Primăria Municipiului București a dobândit dreptul de proprietate asupra imobilului situat în București, str. Luterană nr 35, colț cu General Berthelot, constând în construcție in suprafață de 373,22 mp și o curte pe care vânzătoarea E.E.S. o stăpânește în indiviziune cu moștenitorii M. Prin procesul verbal întocmit la data de 7 mai 1946 s-a înscris dreptul de proprietate al Primăriei Municipiului București asupra imobilului din str. Luterană, format din teren în suprafață de 700,96 mp și clădirea distrusă în urma bombardamentului, în cartea funciară provizorie.

Conform mențiunilor acestui proces verbal, înscrierea s-a făcut urmare a „posesiunii și cu titlu de cumpărare de la E.E.S. și moștenitorii M., în baza actului de vânzare cumpărare încheiat în anul 1928”. În temeiul contractului de concesiune din 24 septembrie 2002, pârâta SC M.B.D. SRL a dobândit dreptul de folosire a imobilului situat în București, la intersecția str. Luterană cu str. General Berthelot, sectorul 1, format din teren în suprafață de 70 mp, cu obligația pentru concesionar de a realiza obiectivul prevăzut în certificatul de urbanism din 9 septembrie 2000. Concedentul Municipiul București, prin primar general are dreptul la redevență pe toata durata de valabilitate a contractului de 49 ani, cu posibilitatea prelungirii termenului.

Contractul s-a încheiat ca urmare a emiterii Hotărârii C.G.M.B. nr 82 din 18 aprilie 2002, în baza căreia imobilul a fost trecut în domeniul privat al reclamantului. În aceeași manieră, la data de 8 decembrie 2005 s-a încheiat contractul de concesiune nr. 1887, având ca obiect terenul în suprafață de 116 mp, cu obligația pentru concesionar de a realiza obiectivul prevăzut în certificatul de urbanism din 13 iunie 2005 și de a plăti concedentului redevența pentru toata durata contractului, de 49 ani. De asemenea, încheierea acestei convenții a fost grevată pe Hotărârea C.G.M.B. nr. 211 din 29 septembrie 2005, prin care terenul a fost trecut în domeniul privat al reclamantului concedent.

Tribunalul a mai reținut puterea de lucru judecat a celor statuate prin Sentința civilă nr. 7608 din 11 iunie 1997, pronunțată de Judecătoria Sectorului 1 (definitivă prin neapelare și irevocabilă), potrivit căreia întregul imobil aflat la intersecția celor doua străzi, Luterana și General Berthelot, a avut o suprafață totală de 1.992 mp, la nivelul anului 1880 existând o partajare între vânzătoarea E.S. și I.D.M. Partea ce a revenit celui din urmă, prin succesiune, s-a transmis în anul 1924, către moștenitorii săi, care au vândut cota de 1/ 5 către G.M., iar cota de 4/5 către D.M.A., T.V.A. și G.A. De asemenea, în baza acestei hotărâri judecătorești s-a consfințit dreptul de proprietate exclusivă al numitelor A.C.

și L.A.A.R.V. asupra terenului în suprafață de 700 mp și în indiviziune cu statul, pentru suprafața de 146 mp, proprietate de stat. S-a mai statuat asupra dreptului de proprietate în suprafață de 1.122,59 mp aparținând numiților D.M.N. și I.M.O.T. Hotărârea judecătorească este însoțită de raportul de expertiză efectuat în cauză, planul de situație atașat la fila 200, vol. II confirmând întrutotul dispozitivul sentinței civile. Prin contractul de vânzare - cumpărare autentificat din 16 ianuarie 1998, numitele A.C. și L.A.A.R.V. au transmis dreptul lor de proprietate asupra terenului în suprafață de 700 mp către cumpărătorul SC N.C. SRL. În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei, raportat la primele două petite ale cererii completatoare, instanța a reținut că pârâta, în calitate de concesionar, a dobândit un drept real, opozabil erga omnes, chiar și concedentului.

Prin urmare, neexercitând o posesie, ci o detenție precară, concesionarul beneficiar al unui contract valabil, nu va putea fi obligat să predea imobilul în cadrul unei acțiuni în revendicare, câtă vreme convenția de concesiune își produce efectele juridice. În ceea ce privește primul petit în revendicare al acțiunii inițiale, tribunalul a constatat că reclamantul nu este în măsură să exhibe un titlu de proprietate valabil asupra bunului revendicat și nu s-a făcut proba contrarie celor statuate cu putere de lucru judecat prin sentința civilă nr. 7608 din 11 iunie 1997. Instanța de fond a mai reținut că obiectul contractului de vânzare cumpărare încheiat la data de 29 octombrie 1928 nu este identificat decât sub forma întinderii dreptului de proprietate asupra construcției, în ceea ce privește terenul, părțile actului juridic limitându-se la a arăta că vânzătoarea E.S.

exercită dreptul de proprietate în indiviziune cu moștenitorii M. Or, revenind la statuările decizorii și irevocabile ale Judecătoriei Sectorului 1, tribunalul a observat că, sub aspectul întinderii dreptului de proprietate existent în patrimoniul reclamantului, aceasta se limitează, potrivit dispozitivului Sentinței civile nr. 7608 din 11 iunie 1997, la suprafața de 146 mp, în fapt de186 mp, care face obiectul celor două contracte de concesiune. Reținând că reclamantul nu a făcut dovada, cu un titlu, asupra dreptului de proprietate pentru terenul de 155,66 mp revendicat prin acțiunea inițială, instanța a respins și capetele de cerere privind evacuarea și grănițuirea.

Capătul din cererea completatoare privind demolarea construcției a fost respins cu motivarea că reclamanta nu a făcut dovada dreptului de proprietate asupra terenului în suprafață de 155,66 mp, iar în ceea ce privește construcția edificată pe terenul ce face obiectul celor două contracte de concesiune, dată fiind valabilitatea efectelor acestor acte juridice, precum și scopul încheierii lor, o asemenea măsură nu poate fi dispusă. Cererea de intervenție accesorie formulată în cauză a fost respinsă, față de prevederile art. 49 alin. (3) C. proc. civ., ca urmare a soluției de respingere dată acțiunii principale.

Împotriva sentinței și a încheierilor premergătoare au declarat apel nemotivat reclamantul Municipiul București și intervenienta Arhiepiscopia Romano - Catolică . Prin decizia nr. 467/ A din 21 noiembrie 2014, Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă, a anulat, ca netimbrat, apelul intervenientei, a admis apelul declarat de reclamant, a desființat în parte încheierea din 03 decembrie 2010 și sentința apelată și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță de fond. Cu privire la apelul declarat de intervenientă, instanța a reținut că, deși acesteia i s-a pus în vedere să achite taxa judiciară de timbru de 14.399,7 lei și 0,5 lei timbru judiciar, nu și-a îndeplinit această obligație, astfel încât, în temeiul art. 20 din Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, apelul intervenientei a fost anulat ca netimbrat.

Apelul Municipiului București a fost admis cu motivarea că, prin cererea depusă la 12 noiembrie 2010, în dosarul primei instanțe, reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a hotărârilor nr. 82 din 18 aprilie 2002 și nr. 211 din 29 septembrie 2005 ale Consiliului General al Municipiului București și a contractelor de concesiune din 24 septembrie 2002 și din 08 decembrie 2005. În motivarea excepției de nelegalitate, în sinteză, s-au susținut următoarele critici: prima concesiune s-a făcut prin fraudarea legii pentru că s-a făcut fără licitație publică, la fel și a doua concesiune, în care se arată că s-a concesionat teren pe întinderea construcției, construcție care nu exista la momentul concesionării; autorizația de construcție a fost anulată, irevocabil, prin Sentința civilă nr. 122 din 26 februarie 2009 a Tribunalului Dâmbovița, iar terenul în suprafață de 155,06 mp este proprietatea publică a Municipiului București; pârâta nu avea dreptul de a concesiona terenul, deoarece concesiunile se făceau doar pentru extinderea de imobile deja existente, iar pârâta nu deținea în proprietate nici un imobil construcție; Hotărârea nr. 82 prin care s-a aprobat concesionarea suprafeței de 70 mp ce aparținea domeniului public a Municipiului București prin încredințare directă, fără licitație, este nelegală, pentru că pârâta nu avea în proprietate nicio construcție,

fiind încălcate dispozițiile art. 12 din Legea nr. 50/1991, astfel că și contractul de concesiune din 24 septembrie 2002 este nelegal; Hotărârea nr. 211 din 29 septembrie 2005 a Consiliului General al Municipiului București și contractul din 08 decembrie 2005 sunt nelegale, emiterea acestora făcându-se și cu încălcarea art. 13 și 15 din Legea nr. 50/1991 republicată, lipsind o construcție în proprietatea concesionarului, autentificarea contractului apare înainte de încheierea contractului, terenul fiind domeniu public a Municipiului București. Reclamantul a considerat că soluționarea pe fond a litigiului depinde de modul de soluționare a excepției de nelegalitate a contractelor, deoarece pârâta invoca posesia terenului pe baza acestor contracte.

Curtea de apel a constatat că, prin încheierea din 03 decembrie 2010, instanța de fond a respins cererea de sesizare a instanței de contencios administrativ cu argumentul că nu sunt îndeplinite condițiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ, nu există o legătură intrinsecă a actelor administrative ce fac obiectul excepției, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, obiect al excepției de care să depindă soluționarea litigiului în fond. Examinând dispozițiile art. 2 și 4 din Legea nr. 554/2004 în vigoare la 3 decembrie 2010, curtea de apel a apreciat că sunt asimilate actelor individuale și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, de unde rezultă că, atât hotărârea Consiliului General al Municipiului București, cât și contractele de concesiune, pot face obiectul excepției de nelegalitate, dacă de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond.

Constatând că cele două contracte de concesiune se referă tocmai la terenul care face obiectul capătului de revendicare, curte a apreciat că soluționarea capătului de cerere în revendicare depinde de modul de soluționare a excepției de nelegalitate a actelor administrative. În raport de aceste constatări, curte a concluzionat că respingerea sesizării instanței de contencios administrativ cu soluționarea excepției este nelegală, motiv pentru care a desființat în parte încheierea din 3 decembrie 2014, respectiv în partea privind respingerea cererii de sesizare a instanței de contencios administrativ. Pe cale de consecință, a anulat sentința apelată, reținând ca temei al acestei soluții prevederile art. 297 C. proc.

civ., curtea apreciind că instanța de fond nu a putut cerceta fondul cauzei în condițiile în care nu exista o soluție asupra legalității contractelor de concesiune și că soluția dată de instanța de fond s-a bazat pe aparențele din actele de concesiune date de aspectul formal al contractelor și nu de aspectul substanțial al acestora. Împotriva acestei decizii a declarat recurs pârâta SC M.B.D. SRL, invocând motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Recurenta solicită admiterea recursului, modificarea deciziei recurate, menținerea ca legală și temeinică a încheierii din data de 03 decembrie 2010 pronunțata de Tribunalul București privind respingerea ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate a hotărârilor C.G.M.B.

și a contractelor de concesiune încheiate în baza acestora și trimiterea cauzei către Curtea de Apel București, în vederea soluționării apelului pe fond. În susținerea motivului de recurs se arată că reclamantul nu a înțeles să învestească instanța cu un capăt de cerere distinct privind constatarea nulității actelor administrative ce consfințeau dreptul M.B.D. asupra celor două terenuri în calitate de concesionar, iar anularea actelor administrative a fost solicitată de către Municipiul București și pe cale directă în cadrul Dosarului nr. 41889/3/2009 înregistrat pe rolul Tribunalului București, ulterior reclamantul renunțând la judecată.

Recurenta pârâtă mai arată că, prin decizia recurată, instanța de apel, într-o motivare sumară reprezentată de paragrafele 2-4 de la fila 11 a deciziei, a apreciat ca sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate ale excepției de nelegalitate prevăzute de art. 4 raportat la art. 2 din Legea nr. 554/2004 deoarece contractele de concesiune sunt asimilate actelor administrative și de soluționarea acestei excepții depinde soluția ce se va pronunța pe fondul acțiunii în revendicare. Decizia nr. 467/ A din 21 noiembrie 2014 este nelegală fiind pronunțată cu aplicarea greșită a art. 2 și art. 4 din Legea nr. 554/2004. În mod greșit instanța de apel a apreciat că excepția de nelegalitate este admisibilă.

Instanța judecătorească în fața căreia s-a invocat excepția de nelegalitate exercită un rol important de cenzură prealabilă, „de filtru”, sens în care poate refuza sesizarea instanței specializate de contencios administrativ. Astfel, poate statua că de actul administrativ invocat nu depinde soluționarea litigiului pe fond. Totodată, poate evalua dacă excepția ridicată se poartă într-adevăr asupra unui act administrativ unilateral, întrucât acesta este singurul act ce poate face obiectul excepției de nelegalitate. Numai așa se poate explica utilizarea în lege a sintagmei „încheiere motivată”, deoarece partea litigantă care invocă excepția de nelegalitate nu este îndrituită să sesizeze „direct” instanța de contencios administrativ, ci această prerogativă aparține exclusiv jurisdicției în fața căreia s-a ivit incidentul care decide motivat dacă va proceda la sesizarea instanței de contencios administrativ.

În mod nelegal instanța de apel a apreciat că, în cauză, este întrunită condiția referitoare la existența unui proces pe rol, care să aibă legătură cu actele administrative contestate și pentru a cărui soluționare să fie determinantă aprecierea legalității acestora. Aprecierea legalității sau nelegalității actelor administrative nu are nicio influență asupra obiectului dedus judecății, ce vizează dreptul de proprietate asupra acestor parcele de teren. Acțiunea în revendicare, față de temeiul de drept reiterat de către apelanta-reclamantă, implică compararea titlurilor de proprietate ale acesteia precum și al pârâtei care, prin ipoteză s-ar pretinde proprietar și deținător al bunului imobil, pentru ca în urma examenului de legalitate instanța să aprecieze care titlu de proprietate – negotium juris - este preferabil și se impune a fi protejat în dauna celuilalt.

M.B.D. invocă un titlu de proprietate numai cu privire la parcela în suprafață de 155,66 mp, cu privire la parcelele de 70 mp și 116 mp aceasta necontestând dreptul de proprietate al Municipiului București. Față de aceste considerente nu se poate susține că pârâta ar putea avea calitate procesuală pasivă în cererile de revendicare a suprafețelor concesionate: dacă instanța de contencios administrativ respinge excepția nelegalității, pârâta este detentor precar și în niciun caz nu contestă dreptul de proprietate al concedentului, iar dacă instanța de contencios admite excepția, pârâta nu mai pot avea nici o calitate (o acțiune în revendicare neputând fi promovată decât împotriva celui ce invoca un drept propriu asupra bunului, opune un titlu, instanța urmând a proceda la compararea titlurilor).

Dimpotrivă, în ipoteza în care s-ar admite excepția de nelegalitate, M.B.D., care a edificat pe terenurile în cauză o construcție în baza unei autorizații de construire, ar dobândi în mod automat un drept real de superficie asupra terenului, în condițiile în care apelanta-reclamantă nu a invocat niciodată vreun drept de proprietate cu privire la clădire. Nu se poate ignora faptul că M.B.D. a construit cu bună-credință pe cele două terenuri ce au format obiectul contractelor de concesiune încheiate chiar cu apelanta-reclamantă, care, la mai bine de 8 și respectiv 5 ani de la data încheierii acestora, își invocă propria culpă în selectarea procedurii de încheiere a acestora. Excepția de nelegalitate formulată împotriva hotărârii C.G.M.B.

nr. 82 din 18 aprilie 2002 și a contractului de concesiune din 24 septembrie 2002 este inadmisibilă, fiind formulată împotriva unor acte administrative adoptate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. Excepția de nelegalitate a fost reglementată expres din punct de vedere legislativ în materia actelor administrative prin art. 4 din Legea nr. 554/2004, în Legea nr. 29/1990 neexistând o dispoziție similară. Interpretarea exclusiv literală a art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura excepției de nelegalitate pe care o reglementează ar fi aplicabilă și actelor administrative individuale anterioare intrării în vigoare a acesteia, ar contraveni principiului securității raporturilor juridice, element fundamental al preeminenței dreptului.

Prin consecințele juridice pe care le produce admiterea unei excepții de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată și mai cu seamă prin posibilitatea invocării excepției fără limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu principiul securității raporturilor juridice, componentă a preeminenței dreptului, situație ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenția privind apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, interpretat în lumina preambulului Convenției.

Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a actului administrativ nu a fost reglementată prin lege, iar doctrina și jurisprudența au acceptat-o în mod tradițional numai cu privire la actul administrativ-normativ, ca pe un mijloc procesual de apărare ce putea fi invocat în orice litigiu și era soluționat de către instanța competentă să judece cauza respectivă. În acest sens este și practica constantă a înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, (Decizia nr. 3696 din 24 octombrie 2008 și Decizia nr. 103 din 13 ianuarie 2009). În mod nelegal instanța de apel a apreciat că este admisibilă excepția de nelegalitate formulată împotriva unor contracte administrative.

Excepția de nelegalitate formulată împotriva contractelor de concesiune din 24 septembrie 2002 și din 08 decembrie 2005 este inadmisibilă, fiind formulată împotriva unor acte administrative asimilate excluse prin ipoteza din sfera de aplicabilitate a excepției de nelegalitate, potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Cele două contracte de concesiune atacate de către apelanta-reclamantă nu vizează bunuri proprietate publică, ci bunuri aflate în proprietatea privată a municipalității, după cum chiar Municipiul București recunoaște în mod expres în cererea de chemare în judecată ce a format obiectul Dosarului nr. 41889/3/2009. Textul art. 4 alin. (1) are în vedere un act administrativ unilateral, și nu un act administrativ bi/ multilateral, chiar asimilabil actului administrativ în sensul definiției date de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Un atare act, săvârșit de o instituție publică, cum este apelanta-reclamantă, care gestionează bunuri aflate în proprietatea privată a acesteia și a cărei activitate se desfășoară în acest caz pe principii comerciale, nu poate fi calificat ca fiind un act administrativ unilateral, în sensul prevăzut la art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004. Potrivit dispozițiilor art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de aplicarea și executarea contractului administrativ, însă aceasta nu este competentă să se pronunțe și cu privire la nulitatea acestuia, față de neîndeplinirea unei condiții de valabilitate a acestuia, această prerogativă revenind instanțelor de drept comun.

Asupra bunurilor aparținând domeniului privat al unităților administrativ teritoriale acestea exercită un drept de proprietate privată. Consecința esențială este aceea că regimul juridic al acestor bunuri este un regim de drept privat, de drept comun. În egală măsură, actele prin care se modifică, se nasc sau se sting raporturi juridice în care statul acționează în calitate de persoană juridică de drept privat sunt la rândul lor acte juridice de drept privat. Această concluzie este susținută și de teza finală a art. 121 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.

„(2) Bunurile ce fac parte din domeniul privat sunt supuse dispozițiilor de drept comun, dacă prin lege nu se prevede altfel.” Altfel spus, cu excepția cazurilor contrare, expres prevăzute de lege, mecanismul de formare, modificare sau stingere a raporturilor juridice concrete prin intermediul cărora statul se manifestă în calitatea sa de titular de drepturi și obligații asupra bunurilor din domeniul privat este un mecanism guvernat de regulile dreptului civil, statul fiind supus acelorași prescripții și beneficiind de aceleași drepturi pe care le au persoanele fizice și juridice de drept privat. Hotărârile C.G.M.B. nr. 82 din 18 aprilie 2002 și nr. 1887 din 08 decembrie 2005 au fost adoptate în exercitarea atributelor statului prin comunitățile locale, în calitatea sa de titular al unui drept de proprietate privată asupra bunurilor din patrimoniul său.

Cele două hotărâri, prin care Consiliul General al Municipiului București a decis asupra unor bunuri proprietate privată a comunității locale, nu sunt adoptate în calitatea acestui organ de purtător al puterii publice și nici nu materializează administrarea patrimoniului public. Consiliul General al Municipiului București acționează nu ca „autoritate administrativă” care „rezolvă treburile publice din orașe și comune”, ci ca organ colegial deliberativ al unității administrativ teritoriale în exercitarea atributelor acesteia specifice capacității de drept privat. Din această perspectivă, adoptarea unui hotărâri C.G.M.B. prin intermediul căreia se aprobă încheierea unui contract de drept privat este, la rândul său, un act privat.

Cele două hotărâri C.G.M.B. prin care unitatea administrativ teritorială decide asupra bunurilor din domeniul privat propriu nu sunt acte prin care se realizează „administrația de stat”, nici administrația patrimoniului public, ci simple acte de formare a consimțământului în vederea administrării patrimoniului privat. La rândul lor, contractele de concesiune sunt supuse regulilor de drept privat, fie au fost încheiate înainte sau după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, deoarece unitatea administrativ teritorială este îndreptățită să exercite orice acțiuni civile având ca obiect protecția propriilor interese, în aceleași condiții ca orice particular.

Instanța în fața căreia este invocată excepția de nelegalitate are obligația să verifice dacă aceasta vizează un act administrativ unilateral așa cum impune art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar în ipoteza în care excepția vizează un alt act juridic care nu se circumscrie sferei obiectului controlului exercitat de instanța de contencios administrativ pe această procedură va refuza motivat sesizarea jurisdicției specializate de contencios administrativ. Examinând decizia recurată, prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte reține următoarele : Recurenta pârâtă critică decizia instanței de apel, pe de o parte, pe motiv că motivarea deciziei este sumară, ceea ce ar atrage incidența motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc.

civ., iar pe de altă parte, se susține aplicarea greșită a prevederilor art. 2 și art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sub aspectul condițiilor de admisibilitate ale excepției de nelegalitate, critică încadrabilă în motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Potrivit prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data invocării excepției de nelegalitate, „l egalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea parții interesate.

În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspenda cauza ”. Art. 2 lit. c) din aceeași lege definește noțiunea de act administrativ ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifica sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competentei instanțelor de contencios administrativ”.

Pornind de prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, doctrina de specialitate a identificat următoarele condiții de admisibilitate ale excepției de nelegalitate: existența unui litigiu aflat pe rolul unei instanțe judecătorești; excepția de nelegalitate să vizeze un act administrativ unilateral cu caracter individual; de actul administrativ care face obiectul excepției de nelegalitate să depindă soluționarea pe fond a cauzei. Îndeplinirea acestor condiții trebuie verificată de instanța pe rolul căreia se află litigiul de fond, în cadrul căruia s-a invocat excepția de nelegalitate, această concluzie rezultând din cerința prevăzută de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, referitoare la necesitatea motivării încheierii de sesizare a instanței de contencios administrativ.

Dacă una dintre condițiile menționate nu este îndeplinită, judecătorul poate respinge cererea de sesizare a instanței de contencios administrativ. Verificând considerentele deciziei recurate, Înalta Curte constată că instanța de apel a analizat exclusiv condiția de admisibilitate a excepției de nelegalitate referitoare la existența legăturii între actele contestate și soluția ce ar urma să fie pronunțată pe fondul cauzei. Decizia recurată nu conține considerentele pentru care instanța a apreciat că și celelalte condiții de admisibilitate ar fi îndeplinite, recurenta invocând, sub acest aspect, neîndeplinirea condiției referitoare la natura juridică a actelor atacate. Astfel, în ceea ce privește actele de concesiune, se susține că acestea nu sunt susceptibile de control pe calea excepției de nelegalitate, deoarece nu au ca obiect bunuri proprietate publică.

Înalta Curte constată că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, contractul de concesiune poate fi asimilat actului administrativ numai în măsura în care are ca obiect punerea în valoare a unor bunuri proprietate publică. Interpretarea per a contrario a textului legal menționat conduce la concluzia că, în cazul contractului de concesiune având ca obiect bunuri proprietate privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale, nulitatea nu poate fi invocată pe calea excepției de nelegalitate, deoarece actul nu este supus competenței instanței de contencios administrativ. În speță, prima instanță a reținut că terenurile care au format obiectul actelor de concesiune fac parte din domeniul privat al Municipiului București, întemeindu-și această concluzie pe mențiunile din cele două hotărâri ale C.G.M.B., prin care s-a aprobat concesionarea acestora.

Instanța de apel, fără a face o analiză critică a acestei împrejurări de fapt reținută de prima instanță, dar făcând referire la prevederile art. 2 din Legea nr. 554/2004, reține că cele două contracte de concesiune pot face obiectul excepției de nelegalitate, deoarece acestea sunt contracte încheiate de autoritățile publice, care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică. Instanța de apel nu motivează cum a ajuns la concluzia, contrară celei a primei instanțe, referitoare la apartenența terenurilor concesionate la domeniul public al Municipiului București. Instanța de apel nu analizează, în considerentele deciziei recurate, nici natura juridică a celor două hotărâri ale C.G.M.B.

prin care s-a aprobat concesiunea suprafețelor de teren în litigiu. În măsura în care s-ar constata că bunurile fac parte din domeniul privat al municipalității, ar putea primi relevanță argumentele invocate de recurentă în susținerea recursului, referitoare la faptul că, în adoptarea acestor hotărâri, Consiliul General al Municipiului București acționează nu ca „autoritate administrativă”, ci ca organ colegial deliberativ al unității administrativ teritoriale, în exercitarea atributelor acesteia specifice capacității de drept privat și că, din această perspectivă, adoptarea unui hotărâri C.G.M.B. prin intermediul căreia se aprobă încheierea unui contract de drept privat este, la rândul său, un act privat.

Însă, rezolvarea acestei probleme depinde de apartenența bunurilor la domeniul public sau privat al unității administrativ teritoriale, chestiune de fapt pe care instanța de apel nu a lămurit-o. În lipsa unor considerente proprii în cadrul cărora instanța de apel să-și contureze raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia că ar fi îndeplinite toate condițiile pentru sesizarea instanței de contencios administrativ cu excepția de nelegalitate, Înalta Curte nu este în măsură să exercite controlul de legalitate a soluției astfel pronunțate. Lipsa considerentelor cu privire la îndeplinirea condiției de admisibilitate referitoare la natura actelor atacate, aspect esențial în analiza admisibilității excepției de nelegalitate, pe care recurenta pârâtă îl susține în recursul de față, atrage incidența motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc.

civ. Pe de altă parte, art. 314 C. proc. civ. prevede că Înalta Curte de Casație și Justiție hotărăște asupra fondului pricinii în toate cazurile în care casează hotărârea atacată numai în scopul aplicării corecte a legii la împrejurări de fapt ce au fost pe deplin stabilite. Or, apartenența terenurilor concesionate la domeniul public sau privat al unității administrativ-teritoriale, care reprezintă o împrejurare de fapt relevantă în aprecierea îndeplinirii uneia dintre condițiile de admisibilitate a excepției de nelegalitate, nu este pe deplin lămurită, iar rezolvarea ei presupune verificări de fapt incompatibile cu structura recursului în fața instanței supreme. În consecință, în temeiul art. 312 alin. (5) C. proc.

civ., se impune casarea deciziei recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță de apel. În rejudecare, instanța va verifica apartenența bunurilor concesionate la domeniul public sau privat al unității administrativ-teritoriale și, subsecvent acestei verificări, va stabili dacă actele menționate pot fi supuse controlului instanței de contencios administrativ pe calea excepției de nelegalitate, inclusiv va analiza susținerea pârâtei, referitoare la faptul că excepția de nelegalitate formulată împotriva Hotărârii C.G.M.B. nr. 82 din 18 aprilie 2002 și a contractului de concesiune din 24 septembrie 2002 este inadmisibilă, fiind formulată împotriva unor acte administrative adoptate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

În ceea ce privește critica recurentei, referitoare la faptul că în mod greșit instanța de apel a reținut că, în cauză, este întrunită condiția referitoare la existența unui proces pe rol, care să aibă legătură cu actele administrative contestate și pentru a cărui soluționare să fie determinantă aprecierea legalității acestora, Înalta Curte constată că această critică nu este întemeiată. Nu se poate reține că aprecierea legalității sau nelegalității actelor administrative nu ar avea nicio influență asupra obiectului dedus judecății. Acțiunea în revendicare nu presupune în mod obligatoriu ca pârâtul să aibă un titlu de proprietate sau să fie titularul unui alt drept real (cum este dreptul de concesiune) care să fie opus reclamantul.

Proprietarul poate să-și valorifice dreptul pe calea acțiunii în revendicare și în situația în care pârâtul nu deține nici un titlu, fiind un simplu deținător în fapt al bunului revendicat. Or, în cazul unei eventuale admiteri a excepției de nelegalitate, pârâta și-ar pierde titlul care îi legitimează posesia și folosința asupra terenurilor deținute în temeiul contractelor de concesiune, situație determinantă în ceea ce privește soarta acțiunii în revendicare a terenurilor respective. Faptul că pârâta nu contestă dreptul de proprietate al reclamantului nu ar putea constitui, în sine, motiv de respingere a cererii de revendicare, dacă totuși pârâta ar ocupa în continuare terenul în fapt și fără drept, în situația în care actele de concesiune ar fi înlăturate pe calea excepției de nelegalitate.

Posibilitatea pârâtei de a solicita constituirea unui drept de superficie asupra terenului, decurgând din buna sa credință la edificarea construcției, constituie o ipoteză care nu formează obiect de analiză în cadrul prezentului litigiu, instanța nefiind învestită cu o cerere reconvențională în acest sens. În plus față de motivul de casare cu trimitere reținut anterior, întemeiat pe art. 312 alin. (5), art. 314 și art. 304 pct. 7 C. proc. civ., Înalta Curte mai are în vedere și împrejurarea că excepția de nelegalitate este o apărare de fond prin care partea căreia i se opune un act administrativ nelegal se apără de acest viciu și solicită ca actul să nu fie luat în considerare la soluționarea litigiului pe fond.

În situația în care prima instanță în fața căreia s-a invocat excepția de nelegalitate respinge acest mijloc de apărare și soluționează cauza pe fond, nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 297 C. proc. civ. pentru anularea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare. Textul se referă expres și limitativ la două situații care ar putea justifica o astfel de soluție, și anume: dacă prima instanță în mod greșit a soluționat procesul fără a intra în judecata fondului, respectiv, dacă judecata s-a făcut în lipsa părții care nu a fost legal citată. Niciuna dintre aceste situații nu este îndeplinită în speță. Argumentul instanței de apel, potrivit căruia prima instanță nu ar putut cerceta fondul cauzei în lipsa unei soluții asupra legalității actelor administrative contestate, depășește cadrul soluțiilor din apel pe care legiuitorul le-a avut în vedere prin art. 297 C. proc.

civ., textul referindu-se exclusiv la situația în care prima instanță nu a soluționat cauza pe fond, nu și la situația în care hotărârea pe fond este rezultatul unei soluționări greșite a unei apărări de fond, cum este excepția de nelegalitate. În măsura în care instanța de apel apreciază că excepția de nelegalitate a fost în mod greșit respinsă, poate sesiza ea însăși instanța de contencios administrativ, urmând ca soluția ce se va da de către această instanță cu privire la excepția de nelegalitate să fie avută în vedere la soluționarea apelului. Ca atare, se constată că însăși instanța de apel, aplicând greșit prevederile art. 297 C. proc. civ., a omis să cerceteze fondul apelului, ceea ce constituie, potrivit art. 312 alin. (5) C. proc.

civ., un motiv în plus pentru trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță de apel.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de pârâta SC M.B.D. SRL împotriva Deciziei nr. 467/ A din 21 noiembrie 2014 a Curții de Apel București, secția a IV-a civilă. Casează decizia recurată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță de apel. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 18 iunie 2015.