ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1669/2015
ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1669/2015 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2015)
Asupra cauzei de
față, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul
Tribunalului București, secția a V-a civilă, la data de 20 ianuarie 2010,
reclamantul Municipiul București, prin Primarul General, a chemat în judecată
pe pârâta SC M.B.D. SRL,
solicitând, în temeiul art. 480 C. civ., obligarea pârâtei să lase
reclamantului, în deplină posesie și liniștită folosință, terenul în suprafață
totală de 155,66 mp, parte din terenul de 700,96 mp, aflat la intersecția
străzii Luterană cu strada G-ral Berthelot, proprietatea reclamantului, să se
dispună, în temeiul art. 584 C. civ., stabilirea și trasarea limitelor dintre
cele două proprietăți, a Municipiului București, respectiv, a pârâtei, precum
și evacuarea acesteia de pe terenul revendicat.
În motivarea cererii
de chemare în judecată, reclamantul a arătat, în esență, că a dobândit dreptul
de proprietate asupra terenului de 700,96 mp prin expropriere, în anul 1928,
imobilul aparține domeniului public, iar pârâta îl ocupă fără titlu și
construiește pe aceasta fără o autorizație de construire valabilă.
La data de 22
februarie 2010, reclamantul Municipiul București, prin Primarul General, a
completat cererea de chemare în judecată
, solicitând obligarea pârâtei să-i lase, în
deplină posesie și liniștită folosință terenul în suprafață totală de 116 mp,
aflat pe strada Luterană/ str. General Berthelot, care a făcut obiectul
contractului de concesiune din 08 decembrie 2005 autentificat din 07 decembrie 2005
de B.N.P. - A.S., aprobat prin Hotărârea C.G.M.B. nr. 211/2005, să fie obligată
pârâta să lase în deplină posesie și liniștită folosință terenul în suprafață totală
de 70 mp, aflat pe strada Luterană/str. General Berthelot, care a făcut
obiectul contractului de concesiune din 24 septembrie 2002 autentificat sub din
24 septembrie 2002 de B.N.P. - A.S., aprobat prin Hotărârea C.G.M.B. nr. 82/2002,
iar în temeiul dispozițiilor art. 494 C. civil, să se dispună demolarea construcției
ridicate de pârâtă.
În motivarea cererii
completatoare, reclamantul a arătat că pârâta ocupă fără drept terenul
revendicat, invocând un titlu nul, respectiv contractul de concesiune din 08
decembrie 2005 și contractul de concesiune din 24 septembrie 2002. Ambele
concesiuni s-au realizat fără licitație publică, a doua concesiune fiind
motivată și de o presupusă „extindere a unei construcții
”
, deși construcția nu
exista la data concesionării. Deoarece nu au fost îndeplinite condițiile
prevăzute de lege pentru cesionarea terenului, Hotărârile Consiliului
Municipiului București, ca și contractele de concesiune, sunt nule, fiind acte
care fraudează legea.
Prin întâmpinare,
pârâta a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive față de cererea
completatoare, iar pe fond, a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
La data de 12
noiembrie 2010 Arhiepiscopia Romano - Catolică București a formulat cerere de
intervenție accesorie în favoarea reclamantului Municipiul București.
La termenul de
judecata din data de 12 noiembrie 2010, tribunalul a admis în principiu cererea
de intervenție accesorie. Prin încheierea din 03 decembrie 2010, a fost unită
cu fondul excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtă și a
fost respinsă cererea de sesizare a instanței de contencios administrativ cu
privire la excepția de nelegalitate a hotărârilor C.G.M.B. invocată de
reclamant.
Prin Sentința civilă nr.
530 din 18 aprilie 2014, Tribunalul București, secția a V-a civilă,
a
admis excepția lipsei calității procesuale pasive și a
respins primele două capete ale cererii completatoare, ca fiind formulate în
contradictoriu cu o persoană lipsită de calitate procesuală, a respins
celelalte pretenții formulate de
reclamant, a constatat ca
rămasă fără obiect cererea de intervenție accesorie și a
obligat reclamantul la plata sumei de 26.986,91 lei cheltuieli de judecată
reprezentând onorariu de expertiză și onorariu de avocat, redus, conform art. 274
alin. (3) C. proc. civ., către pârât.
În considerentele
acestei sentințe, instanța a reținut că, prin contractul de vânzare cumpărare
încheiat la data de 29 octombrie 1928, în considerarea interesului de utilitate
publică, Primăria Municipiului București a dobândit dreptul de proprietate
asupra imobilului situat în București, str. Luterană nr 35, colț cu General
Berthelot, constând în construcție in suprafață de 373,22 mp și o curte pe care
vânzătoarea E.E.S. o stăpânește în indiviziune cu moștenitorii M.
Prin procesul verbal
întocmit la data de 7 mai 1946 s-a înscris dreptul de proprietate al Primăriei
Municipiului București asupra imobilului din str. Luterană, format din teren în
suprafață de 700,96 mp și clădirea distrusă în urma bombardamentului, în cartea
funciară provizorie. Conform mențiunilor acestui proces verbal, înscrierea s-a
făcut urmare a „posesiunii și cu titlu de cumpărare de la E.E.S. și
moștenitorii M., în baza actului de vânzare cumpărare încheiat în anul 1928”.
În temeiul
contractului de concesiune din 24 septembrie 2002, pârâta SC M.B.D. SRL a
dobândit dreptul de folosire a imobilului situat în București, la intersecția
str. Luterană cu str. General Berthelot, sectorul 1, format din teren în
suprafață de 70 mp, cu obligația pentru concesionar de a realiza obiectivul
prevăzut în certificatul de urbanism din 9 septembrie 2000. Concedentul
Municipiul București, prin primar general are dreptul la redevență pe toata
durata de valabilitate a contractului de 49 ani, cu posibilitatea prelungirii
termenului. Contractul s-a încheiat ca urmare a emiterii Hotărârii C.G.M.B. nr
82 din 18 aprilie 2002, în baza căreia imobilul a fost trecut în domeniul
privat al reclamantului.
În aceeași manieră,
la data de 8 decembrie 2005 s-a încheiat contractul de concesiune nr. 1887,
având ca obiect terenul în suprafață de 116 mp, cu obligația pentru concesionar
de a realiza obiectivul prevăzut în certificatul de urbanism din 13 iunie 2005
și de a plăti concedentului redevența pentru toata durata contractului, de 49
ani. De asemenea, încheierea acestei convenții a fost grevată pe Hotărârea C.G.M.B.
nr. 211 din 29 septembrie 2005, prin care terenul a fost trecut în domeniul
privat al reclamantului concedent.
Tribunalul a mai
reținut puterea de lucru judecat a celor statuate prin Sentința civilă nr. 7608
din 11 iunie 1997, pronunțată de Judecătoria Sectorului 1 (definitivă prin
neapelare și irevocabilă), potrivit căreia întregul imobil aflat la intersecția
celor doua străzi, Luterana și General Berthelot, a avut o suprafață totală de
1.992 mp, la nivelul anului 1880 existând o partajare între vânzătoarea E.S. și
I.D.M. Partea ce a revenit celui din urmă, prin succesiune, s-a transmis în
anul 1924, către moștenitorii săi, care au vândut cota de 1/ 5 către G.M., iar
cota de 4/5 către D.M.A., T.V.A. și G.A. De asemenea, în baza acestei hotărâri
judecătorești s-a consfințit dreptul de proprietate exclusivă al numitelor A.C.
și L.A.A.R.V. asupra terenului în suprafață de 700 mp și în indiviziune cu
statul, pentru suprafața de 146 mp, proprietate de stat. S-a mai statuat asupra
dreptului de proprietate în suprafață de 1.122,59 mp aparținând numiților D.M.N.
și I.M.O.T. Hotărârea judecătorească este însoțită de raportul de expertiză
efectuat în cauză, planul de situație atașat la fila 200, vol. II confirmând
întrutotul dispozitivul sentinței civile.
Prin contractul de
vânzare - cumpărare autentificat din 16 ianuarie 1998, numitele A.C. și L.A.A.R.V.
au transmis dreptul lor de proprietate asupra terenului în suprafață de 700 mp
către cumpărătorul SC N.C. SRL.
În ceea ce privește
excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei, raportat la primele două
petite ale cererii completatoare, instanța a reținut că pârâta, în calitate de
concesionar, a dobândit un drept real, opozabil erga omnes, chiar și
concedentului. Prin urmare, neexercitând o posesie, ci o detenție precară,
concesionarul beneficiar al unui contract valabil, nu va putea fi obligat să
predea imobilul în cadrul unei acțiuni în revendicare, câtă vreme convenția de
concesiune își produce efectele juridice.
În ceea ce privește
primul petit în revendicare al acțiunii inițiale, tribunalul a constatat că
reclamantul nu este în măsură să exhibe un titlu de proprietate valabil asupra
bunului revendicat și nu s-a făcut proba contrarie celor statuate cu putere de
lucru judecat prin sentința civilă nr. 7608 din 11 iunie 1997.
Instanța de fond a
mai reținut că obiectul contractului de vânzare cumpărare încheiat la data de
29 octombrie 1928 nu este identificat decât sub forma întinderii dreptului de
proprietate asupra construcției, în ceea ce privește terenul, părțile actului
juridic limitându-se la a arăta că vânzătoarea E.S. exercită dreptul de
proprietate în indiviziune cu moștenitorii M. Or, revenind la statuările
decizorii și irevocabile ale Judecătoriei Sectorului 1, tribunalul a observat
că, sub aspectul întinderii dreptului de proprietate existent în patrimoniul
reclamantului, aceasta se limitează, potrivit dispozitivului Sentinței civile nr.
7608 din 11 iunie 1997, la suprafața de 146 mp, în fapt de186 mp, care face
obiectul celor două contracte de concesiune.
Reținând că
reclamantul nu a făcut dovada, cu un titlu, asupra dreptului de proprietate
pentru terenul de 155,66 mp revendicat prin acțiunea inițială, instanța a
respins și capetele de cerere privind evacuarea și grănițuirea.
Capătul din cererea
completatoare privind demolarea construcției a fost respins cu motivarea că
reclamanta nu a făcut dovada dreptului de proprietate asupra terenului în
suprafață de 155,66 mp, iar în ceea ce privește construcția edificată pe
terenul ce face obiectul celor două contracte de concesiune, dată fiind
valabilitatea efectelor acestor acte juridice, precum și scopul încheierii lor,
o asemenea măsură nu poate fi dispusă.
Cererea de
intervenție accesorie formulată în cauză a fost respinsă, față de prevederile art.
49 alin. (3) C. proc. civ., ca urmare a soluției de respingere dată acțiunii
principale.
Împotriva sentinței
și a încheierilor premergătoare au declarat apel nemotivat reclamantul
Municipiul București și intervenienta Arhiepiscopia Romano - Catolică
.
Prin decizia nr. 467/
A din 21 noiembrie 2014, Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă, a
anulat, ca netimbrat, apelul intervenientei, a admis apelul declarat de
reclamant, a desființat în parte încheierea din 03 decembrie 2010 și sentința
apelată și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță de fond.
Cu privire la apelul
declarat de intervenientă, instanța a reținut că, deși acesteia i s-a pus în
vedere să achite taxa judiciară de timbru de 14.399,7 lei și 0,5 lei timbru
judiciar, nu și-a îndeplinit această obligație, astfel încât, în temeiul art. 20
din Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, apelul
intervenientei a fost anulat ca netimbrat.
Apelul Municipiului
București a fost admis cu motivarea că, prin cererea depusă la 12 noiembrie 2010,
în dosarul primei instanțe, reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a
hotărârilor nr. 82 din 18 aprilie 2002 și nr. 211 din 29 septembrie 2005 ale
Consiliului General al Municipiului București și a contractelor de concesiune
din 24 septembrie 2002 și din 08 decembrie 2005.
În motivarea
excepției de nelegalitate, în sinteză, s-au susținut următoarele critici: prima
concesiune s-a făcut prin fraudarea legii pentru că s-a făcut fără licitație
publică, la fel și a doua concesiune, în care se arată că s-a concesionat teren
pe întinderea construcției, construcție care nu exista la momentul
concesionării; autorizația de construcție a fost anulată, irevocabil, prin Sentința
civilă nr. 122 din 26 februarie 2009 a Tribunalului Dâmbovița, iar terenul în
suprafață de 155,06 mp este proprietatea publică a Municipiului București;
pârâta nu avea dreptul de a concesiona terenul, deoarece concesiunile se făceau
doar pentru extinderea de imobile deja existente, iar pârâta nu deținea în
proprietate nici un imobil construcție; Hotărârea nr. 82 prin care s-a aprobat
concesionarea suprafeței de 70 mp ce aparținea domeniului public a Municipiului
București prin încredințare directă, fără licitație, este nelegală, pentru că
pârâta nu avea în proprietate nicio construcție, fiind încălcate dispozițiile art.
12 din Legea nr. 50/1991, astfel că și contractul de concesiune din 24
septembrie 2002 este nelegal; Hotărârea nr. 211 din 29 septembrie 2005 a Consiliului
General al Municipiului București și contractul din 08 decembrie 2005 sunt
nelegale, emiterea acestora făcându-se și cu încălcarea art. 13 și 15 din Legea
nr. 50/1991 republicată, lipsind o construcție în proprietatea concesionarului,
autentificarea contractului apare înainte de încheierea contractului, terenul
fiind domeniu public a Municipiului București.
Reclamantul a
considerat că soluționarea pe fond a litigiului depinde de modul de soluționare
a excepției de nelegalitate a contractelor, deoarece pârâta invoca posesia
terenului pe baza acestor contracte.
Curtea de apel a
constatat că, prin încheierea din 03 decembrie 2010, instanța de fond a respins
cererea de sesizare a instanței de contencios administrativ cu argumentul că nu
sunt îndeplinite condițiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ, nu
există o legătură intrinsecă a actelor administrative ce fac obiectul
excepției, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, obiect al
excepției de care să depindă soluționarea litigiului în fond.
Examinând
dispozițiile art. 2 și 4 din Legea nr. 554/2004 în vigoare la 3 decembrie 2010,
curtea de apel a apreciat că sunt asimilate actelor individuale și contractele
încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor
proprietate publică, de unde rezultă că, atât hotărârea Consiliului General al
Municipiului București, cât și contractele de concesiune, pot face obiectul
excepției de nelegalitate, dacă de actul administrativ depinde soluționarea
litigiului pe fond.
Constatând că cele
două contracte de concesiune se referă tocmai la terenul care face obiectul
capătului de revendicare, curte a apreciat că soluționarea capătului de cerere
în revendicare depinde de modul de soluționare a excepției de nelegalitate a
actelor administrative.
În raport de aceste
constatări, curte a concluzionat că respingerea sesizării instanței de
contencios administrativ cu soluționarea excepției este nelegală, motiv pentru
care a desființat în parte încheierea din 3 decembrie 2014, respectiv în partea
privind respingerea cererii de sesizare a instanței de contencios
administrativ.
Pe cale de
consecință, a anulat sentința apelată, reținând ca temei al acestei soluții
prevederile art. 297 C. proc. civ., curtea apreciind că instanța de fond nu a
putut cerceta fondul cauzei în condițiile în care nu exista o soluție asupra
legalității contractelor de concesiune și că soluția dată de instanța de fond
s-a bazat pe aparențele din actele de concesiune date de aspectul formal al
contractelor și nu de aspectul substanțial al acestora.
Împotriva acestei
decizii a declarat recurs pârâta SC M.B.D. SRL, invocând motivul de recurs
prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Recurenta solicită
admiterea recursului, modificarea deciziei recurate, menținerea ca legală și
temeinică a încheierii din data de 03 decembrie 2010 pronunțata de Tribunalul
București privind respingerea ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate a
hotărârilor C.G.M.B. și a contractelor de concesiune încheiate în baza acestora
și trimiterea cauzei către Curtea de Apel București, în vederea soluționării
apelului pe fond.
În susținerea
motivului de recurs se arată că reclamantul nu a înțeles să învestească
instanța cu un capăt de cerere distinct privind constatarea nulității actelor
administrative ce consfințeau dreptul M.B.D. asupra celor două terenuri în
calitate de concesionar, iar anularea actelor administrative a fost solicitată
de către Municipiul București și pe cale directă în cadrul Dosarului nr. 41889/3/2009
înregistrat pe rolul Tribunalului București, ulterior reclamantul renunțând la
judecată.
Recurenta pârâtă mai
arată că, prin decizia recurată, instanța de apel, într-o motivare sumară
reprezentată de paragrafele 2-4 de la fila 11 a deciziei, a apreciat ca sunt
îndeplinite condițiile de admisibilitate ale excepției de nelegalitate
prevăzute de art. 4 raportat la art. 2 din Legea nr. 554/2004 deoarece
contractele de concesiune sunt asimilate actelor administrative și de
soluționarea acestei excepții depinde soluția ce se va pronunța pe fondul
acțiunii în revendicare.
Decizia nr. 467/ A
din 21 noiembrie 2014 este nelegală fiind pronunțată cu aplicarea greșită a art.
2 și art. 4 din Legea nr. 554/2004. În mod greșit instanța de apel a apreciat
că excepția de nelegalitate este admisibilă. Instanța judecătorească în fața
căreia s-a invocat excepția de nelegalitate exercită un rol important de
cenzură prealabilă, „de filtru”, sens în care poate refuza sesizarea instanței
specializate de contencios administrativ. Astfel, poate statua că de actul
administrativ invocat nu depinde soluționarea litigiului pe fond. Totodată,
poate evalua dacă excepția ridicată se poartă într-adevăr asupra unui act
administrativ unilateral, întrucât acesta este singurul act ce poate face
obiectul excepției de nelegalitate. Numai așa se poate explica utilizarea în
lege a sintagmei „încheiere motivată”, deoarece partea litigantă care invocă
excepția de nelegalitate nu este îndrituită să sesizeze „direct” instanța de
contencios administrativ, ci această prerogativă aparține exclusiv jurisdicției
în fața căreia s-a ivit incidentul care decide motivat dacă va proceda la
sesizarea instanței de contencios administrativ.
În mod nelegal
instanța de apel a apreciat că, în cauză, este întrunită condiția referitoare
la existența unui proces pe rol, care să aibă legătură cu actele administrative
contestate și pentru a cărui soluționare să fie determinantă aprecierea
legalității acestora.
Aprecierea
legalității sau nelegalității actelor administrative nu are nicio influență
asupra obiectului dedus judecății, ce vizează dreptul de proprietate asupra
acestor parcele de teren.
Acțiunea în
revendicare, față de temeiul de drept reiterat de către apelanta-reclamantă,
implică compararea titlurilor de proprietate ale acesteia precum și al pârâtei
care, prin ipoteză s-ar pretinde proprietar și deținător al bunului imobil,
pentru ca în urma examenului de legalitate instanța să aprecieze care titlu de
proprietate – negotium juris - este preferabil și se impune a fi protejat în
dauna celuilalt.
M.B.D. invocă un
titlu de proprietate numai cu privire la parcela în suprafață de 155,66 mp, cu
privire la parcelele de 70 mp și 116 mp aceasta necontestând dreptul de
proprietate al Municipiului București.
Față de aceste
considerente nu se poate susține că pârâta ar putea avea calitate procesuală
pasivă în cererile de revendicare a suprafețelor concesionate: dacă instanța de
contencios administrativ respinge excepția nelegalității, pârâta este detentor
precar și în niciun caz nu contestă dreptul de proprietate al concedentului,
iar dacă instanța de contencios admite excepția, pârâta nu mai pot avea nici o
calitate (o acțiune în revendicare neputând fi promovată decât împotriva celui
ce invoca un drept propriu asupra bunului, opune un titlu, instanța urmând a
proceda la compararea titlurilor).
Dimpotrivă, în
ipoteza în care s-ar admite excepția de nelegalitate, M.B.D., care a edificat
pe terenurile în cauză o construcție în baza unei autorizații de construire, ar
dobândi în mod automat un drept real de superficie asupra terenului, în
condițiile în care apelanta-reclamantă nu a invocat niciodată vreun drept de
proprietate cu privire la clădire.
Nu se poate ignora
faptul că M.B.D. a construit cu bună-credință pe cele două terenuri ce au
format obiectul contractelor de concesiune încheiate chiar cu
apelanta-reclamantă, care, la mai bine de 8 și respectiv 5 ani de la data
încheierii acestora, își invocă propria culpă în selectarea procedurii de
încheiere a acestora.
Excepția de
nelegalitate formulată împotriva hotărârii C.G.M.B. nr. 82 din 18 aprilie 2002
și a contractului de concesiune din 24 septembrie 2002 este inadmisibilă, fiind
formulată împotriva unor acte administrative adoptate anterior intrării în
vigoare a Legii nr. 554/2004.
Excepția de
nelegalitate a fost reglementată expres din punct de vedere legislativ în
materia actelor administrative prin art. 4 din Legea nr. 554/2004, în Legea nr.
29/1990 neexistând o dispoziție similară.
Interpretarea
exclusiv literală a art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura
excepției de nelegalitate pe care o reglementează ar fi aplicabilă și actelor
administrative individuale anterioare intrării în vigoare a acesteia, ar
contraveni principiului securității raporturilor juridice, element fundamental
al preeminenței dreptului.
Prin consecințele
juridice pe care le produce admiterea unei excepții de nelegalitate asupra
litigiului în cadrul căruia a fost invocată și mai cu seamă prin posibilitatea
invocării excepției fără limită în timp, chiar cu privire la acte
administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a
Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu
principiul securității raporturilor juridice, componentă a preeminenței
dreptului, situație ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenția
privind apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, interpretat
în lumina preambulului Convenției.
Anterior intrării în
vigoare a Legii nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a actului administrativ
nu a fost reglementată prin lege, iar doctrina și jurisprudența au acceptat-o
în mod tradițional numai cu privire la actul administrativ-normativ, ca pe un
mijloc procesual de apărare ce putea fi invocat în orice litigiu și era
soluționat de către instanța competentă să judece cauza respectivă.
În acest sens este și
practica constantă a înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios
administrativ și fiscal, (Decizia nr. 3696 din 24 octombrie 2008 și Decizia nr.
103 din 13 ianuarie 2009).
În mod nelegal
instanța de apel a apreciat că este admisibilă excepția de nelegalitate
formulată împotriva unor contracte administrative. Excepția de nelegalitate
formulată împotriva contractelor de concesiune din 24 septembrie 2002 și din 08
decembrie 2005 este inadmisibilă, fiind formulată împotriva unor acte
administrative asimilate excluse prin ipoteza din sfera de aplicabilitate a
excepției de nelegalitate, potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr.
554/2004.
Cele două contracte
de concesiune atacate de către apelanta-reclamantă nu vizează bunuri
proprietate publică, ci bunuri aflate în proprietatea privată a
municipalității, după cum chiar Municipiul București recunoaște în mod expres
în cererea de chemare în judecată ce a format obiectul Dosarului nr. 41889/3/2009.
Textul art. 4 alin. (1)
are în vedere un act administrativ unilateral, și nu un act administrativ bi/ multilateral,
chiar asimilabil actului administrativ în sensul definiției date de art. 2 alin.
(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Un atare act, săvârșit de o instituție
publică, cum este apelanta-reclamantă, care gestionează bunuri aflate în
proprietatea privată a acesteia și a cărei activitate se desfășoară în acest
caz pe principii comerciale, nu poate fi calificat ca fiind un act
administrativ unilateral, în sensul prevăzut la art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Potrivit
dispozițiilor art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 instanța de contencios
administrativ este competentă să soluționeze litigiile care apar în fazele
premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii
legate de aplicarea și executarea contractului administrativ, însă aceasta nu
este competentă să se pronunțe și cu privire la nulitatea acestuia, față de
neîndeplinirea unei condiții de valabilitate a acestuia, această prerogativă
revenind instanțelor de drept comun.
Asupra bunurilor
aparținând domeniului privat al unităților administrativ teritoriale acestea
exercită un drept de proprietate privată. Consecința esențială este aceea că
regimul juridic al acestor bunuri este un regim de drept privat, de drept
comun.
În egală măsură,
actele prin care se modifică, se nasc sau se sting raporturi juridice în care
statul acționează în calitate de persoană juridică de drept privat sunt la
rândul lor acte juridice de drept privat.
Această concluzie
este susținută și de teza finală a art. 121 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.
„(2) Bunurile ce fac
parte din domeniul privat sunt supuse dispozițiilor de drept comun, dacă prin
lege nu se prevede altfel.”
Altfel spus, cu
excepția cazurilor contrare, expres prevăzute de lege, mecanismul de formare,
modificare sau stingere a raporturilor juridice concrete prin intermediul
cărora statul se manifestă în calitatea sa de titular de drepturi și obligații
asupra bunurilor din domeniul privat este un mecanism guvernat de regulile
dreptului civil, statul fiind supus acelorași prescripții și beneficiind de
aceleași drepturi pe care le au persoanele fizice și juridice de drept privat.
Hotărârile C.G.M.B. nr.
82 din 18 aprilie 2002 și nr. 1887 din 08 decembrie 2005 au fost adoptate în
exercitarea atributelor statului prin comunitățile locale, în calitatea sa de
titular al unui drept de proprietate privată asupra bunurilor din patrimoniul
său.
Cele două hotărâri,
prin care Consiliul General al Municipiului București a decis asupra unor
bunuri proprietate privată a comunității locale, nu sunt adoptate în calitatea
acestui organ de purtător al puterii publice și nici nu materializează administrarea
patrimoniului public. Consiliul General al Municipiului București acționează nu
ca „autoritate administrativă” care „rezolvă treburile publice din orașe și
comune”, ci ca organ colegial deliberativ al unității administrativ teritoriale
în exercitarea atributelor acesteia specifice capacității de drept privat. Din
această perspectivă, adoptarea unui hotărâri C.G.M.B. prin intermediul căreia
se aprobă încheierea unui contract de drept privat este, la rândul său, un act
privat.
Cele două hotărâri C.G.M.B.
prin care unitatea administrativ teritorială decide asupra bunurilor din
domeniul privat propriu nu sunt acte prin care se realizează „administrația de
stat”, nici administrația patrimoniului public, ci simple acte de formare a
consimțământului în vederea administrării patrimoniului privat.
La rândul lor,
contractele de concesiune sunt supuse regulilor de drept privat, fie au fost
încheiate înainte sau după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, deoarece
unitatea administrativ teritorială este îndreptățită să exercite orice acțiuni
civile având ca obiect protecția propriilor interese, în aceleași condiții ca
orice particular.
Instanța în fața
căreia este invocată excepția de nelegalitate are obligația să verifice dacă
aceasta vizează un act administrativ unilateral așa cum impune art. 4 alin. (1)
din Legea nr. 554/2004, iar în ipoteza în care excepția vizează un alt act
juridic care nu se circumscrie sferei obiectului controlului exercitat de
instanța de contencios administrativ pe această procedură va refuza motivat
sesizarea jurisdicției specializate de contencios administrativ.
Examinând decizia
recurată, prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte reține
următoarele
:
Recurenta pârâtă
critică decizia instanței de apel, pe de o parte, pe motiv că motivarea
deciziei este sumară, ceea ce ar atrage incidența motivului de recurs prevăzut
de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., iar pe de altă parte, se susține aplicarea
greșită a prevederilor art. 2 și art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sub
aspectul condițiilor de admisibilitate ale excepției de nelegalitate, critică
încadrabilă în motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Potrivit prevederilor
art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în
forma în vigoare la data invocării excepției de nelegalitate, „l
egalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter
individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în
cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea parții
interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ
depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată,
instanța de contencios administrativ competentă și suspenda cauza
”.
Art. 2 lit. c)
din
aceeași lege definește noțiunea de
act administrativ ca fiind „actul
unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în
regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a
executării în concret a legii, care dă naștere, modifica sau stinge raporturi
juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și
contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în
valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes
public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale
pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse
competentei instanțelor de contencios administrativ”.
Pornind de
prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, doctrina de specialitate a
identificat următoarele condiții de admisibilitate ale excepției de
nelegalitate: existența unui litigiu aflat pe rolul unei instanțe
judecătorești; excepția de nelegalitate să vizeze un act
administrativ unilateral cu caracter individual; de actul administrativ care
face obiectul excepției de nelegalitate să depindă soluționarea pe fond a
cauzei.
Îndeplinirea acestor
condiții trebuie verificată de instanța pe rolul căreia se află litigiul de
fond, în cadrul căruia s-a invocat excepția de nelegalitate, această concluzie
rezultând din cerința prevăzută de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,
referitoare la necesitatea motivării încheierii de sesizare a instanței de
contencios administrativ.
Dacă una dintre
condițiile menționate nu este îndeplinită, judecătorul poate respinge cererea
de sesizare a instanței de contencios administrativ.
Verificând
considerentele deciziei recurate, Înalta Curte constată că instanța de apel a
analizat exclusiv condiția de admisibilitate a excepției de nelegalitate
referitoare la existența legăturii între actele contestate și soluția ce ar
urma să fie pronunțată pe fondul cauzei. Decizia recurată nu conține
considerentele pentru care instanța a apreciat că și celelalte condiții de
admisibilitate ar fi îndeplinite, recurenta invocând, sub acest aspect,
neîndeplinirea condiției referitoare la natura juridică a actelor atacate.
Astfel, în ceea ce
privește actele de concesiune, se susține că acestea nu sunt susceptibile de
control pe calea excepției de nelegalitate, deoarece nu au ca obiect bunuri
proprietate publică.
Înalta Curte constată
că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, contractul de
concesiune poate fi asimilat actului administrativ numai în măsura în care are
ca obiect punerea în valoare a unor bunuri proprietate publică. Interpretarea per
a contrario a textului legal menționat conduce la concluzia că, în cazul
contractului de concesiune având ca obiect bunuri proprietate privată a
statului sau a unităților administrativ-teritoriale, nulitatea nu poate fi
invocată pe calea excepției de nelegalitate, deoarece actul nu este supus
competenței instanței de contencios administrativ.
În speță, prima
instanță a reținut că terenurile care au format obiectul actelor de concesiune
fac parte din domeniul privat al Municipiului București, întemeindu-și această
concluzie pe mențiunile din cele două hotărâri ale C.G.M.B., prin care s-a
aprobat concesionarea acestora.
Instanța de apel,
fără a face o analiză critică a acestei împrejurări de fapt reținută de prima
instanță, dar făcând referire la prevederile art. 2 din Legea nr. 554/2004,
reține că cele două contracte de concesiune pot face obiectul excepției de
nelegalitate, deoarece acestea sunt contracte încheiate de autoritățile
publice, care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică.
Instanța de apel nu
motivează cum a ajuns la concluzia, contrară celei a primei instanțe,
referitoare la apartenența terenurilor concesionate la domeniul public al
Municipiului București.
Instanța de apel nu
analizează, în considerentele deciziei recurate, nici natura juridică a celor
două hotărâri ale C.G.M.B. prin care s-a aprobat concesiunea suprafețelor de
teren în litigiu.
În măsura în care
s-ar constata că bunurile fac parte din domeniul privat al municipalității, ar
putea primi relevanță argumentele invocate de recurentă în susținerea
recursului, referitoare la faptul că, în adoptarea acestor hotărâri, Consiliul
General al Municipiului București acționează nu ca „autoritate administrativă”,
ci ca organ colegial deliberativ al unității administrativ teritoriale, în
exercitarea atributelor acesteia specifice capacității de drept privat și că,
din această perspectivă, adoptarea unui hotărâri C.G.M.B. prin intermediul
căreia se aprobă încheierea unui contract de drept privat este, la rândul său,
un act privat.
Însă, rezolvarea
acestei probleme depinde de apartenența bunurilor la domeniul public sau privat
al unității administrativ teritoriale, chestiune de fapt pe care instanța de
apel nu a lămurit-o.
În lipsa unor
considerente proprii în cadrul cărora instanța de apel să-și contureze
raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia că ar fi îndeplinite toate
condițiile pentru sesizarea instanței de contencios administrativ cu excepția
de nelegalitate, Înalta Curte nu este în măsură să exercite controlul de
legalitate a soluției astfel pronunțate. Lipsa considerentelor cu privire la
îndeplinirea condiției de admisibilitate referitoare la natura actelor atacate,
aspect esențial în analiza admisibilității excepției de nelegalitate, pe care
recurenta pârâtă îl susține în recursul de față, atrage incidența motivului de
recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.
Pe de altă parte, art.
314 C. proc. civ. prevede că Înalta Curte de Casație și Justiție hotărăște
asupra fondului pricinii în toate cazurile în care casează hotărârea atacată
numai în scopul aplicării corecte a legii la împrejurări de fapt ce au fost pe
deplin stabilite. Or, apartenența terenurilor concesionate la domeniul public
sau privat al unității administrativ-teritoriale, care reprezintă o împrejurare
de fapt relevantă în aprecierea îndeplinirii uneia dintre condițiile de
admisibilitate a excepției de nelegalitate, nu este pe deplin lămurită, iar
rezolvarea ei presupune verificări de fapt incompatibile cu structura recursului
în fața instanței supreme.
În consecință, în
temeiul art. 312 alin. (5) C. proc. civ., se impune casarea deciziei recurate
și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță de apel.
În rejudecare,
instanța va verifica apartenența bunurilor concesionate la domeniul public sau
privat al unității administrativ-teritoriale și, subsecvent acestei verificări,
va stabili dacă actele menționate pot fi supuse controlului instanței de
contencios administrativ pe calea excepției de nelegalitate, inclusiv va
analiza susținerea pârâtei, referitoare la faptul că excepția de nelegalitate
formulată împotriva Hotărârii C.G.M.B. nr. 82 din 18 aprilie 2002 și a
contractului de concesiune din 24 septembrie 2002 este inadmisibilă, fiind formulată
împotriva unor acte administrative adoptate anterior intrării în vigoare a
Legii nr. 554/2004.
În ceea ce privește
critica recurentei, referitoare la faptul că în mod greșit instanța de apel a
reținut că, în cauză, este întrunită condiția referitoare la existența unui
proces pe rol, care să aibă legătură cu actele administrative contestate și
pentru a cărui soluționare să fie determinantă aprecierea legalității acestora,
Înalta Curte constată că această critică nu este întemeiată.
Nu se poate reține că
aprecierea legalității sau nelegalității actelor administrative nu ar avea
nicio influență asupra obiectului dedus judecății.
Acțiunea în
revendicare nu presupune în mod obligatoriu ca pârâtul să aibă un titlu de
proprietate sau să fie titularul unui alt drept real (cum este dreptul de
concesiune) care să fie opus reclamantul. Proprietarul poate să-și valorifice
dreptul pe calea acțiunii în revendicare și în situația în care pârâtul nu
deține nici un titlu, fiind un simplu deținător în fapt al bunului revendicat.
Or, în cazul unei
eventuale admiteri a excepției de nelegalitate, pârâta și-ar pierde titlul care
îi legitimează posesia și folosința asupra terenurilor deținute în temeiul
contractelor de concesiune, situație determinantă în ceea ce privește soarta
acțiunii în revendicare a terenurilor respective. Faptul că pârâta nu contestă
dreptul de proprietate al reclamantului nu ar putea constitui, în sine, motiv
de respingere a cererii de revendicare, dacă totuși pârâta ar ocupa în
continuare terenul în fapt și fără drept, în situația în care actele de
concesiune ar fi înlăturate pe calea excepției de nelegalitate.
Posibilitatea pârâtei
de a solicita constituirea unui drept de superficie asupra terenului, decurgând
din buna sa credință la edificarea construcției, constituie o ipoteză care nu
formează obiect de analiză în cadrul prezentului litigiu, instanța nefiind
învestită cu o cerere reconvențională în acest sens.
În plus față de
motivul de casare cu trimitere reținut anterior, întemeiat pe art. 312 alin. (5),
art. 314 și art. 304 pct. 7 C. proc. civ., Înalta Curte mai are în vedere și
împrejurarea că excepția de nelegalitate este o apărare de fond prin care
partea căreia i se opune un act administrativ nelegal se apără de acest viciu
și solicită ca actul să nu fie luat în considerare la soluționarea litigiului
pe fond.
În situația în care
prima instanță în fața căreia s-a invocat excepția de nelegalitate respinge
acest mijloc de apărare și soluționează cauza pe fond, nu sunt îndeplinite
condițiile prevăzute de art. 297 C. proc. civ. pentru anularea sentinței și trimiterea
cauzei spre rejudecare.
Textul se referă
expres și limitativ la două situații care ar putea justifica o astfel de
soluție, și anume: dacă prima instanță în mod greșit a soluționat procesul fără
a intra în judecata fondului, respectiv, dacă judecata s-a făcut în lipsa
părții care nu a fost legal citată. Niciuna dintre aceste situații nu este
îndeplinită în speță.
Argumentul instanței
de apel, potrivit căruia prima instanță nu ar putut cerceta fondul cauzei în
lipsa unei soluții asupra legalității actelor administrative contestate,
depășește cadrul soluțiilor din apel pe care legiuitorul le-a avut în vedere
prin art. 297 C. proc. civ., textul referindu-se exclusiv la situația în care
prima instanță nu a soluționat cauza pe fond, nu și la situația în care
hotărârea pe fond este rezultatul unei soluționări greșite a unei apărări de
fond, cum este excepția de nelegalitate.
În măsura în care
instanța de apel apreciază că excepția de nelegalitate a fost în mod greșit
respinsă, poate sesiza ea însăși instanța de contencios administrativ, urmând
ca soluția ce se va da de către această instanță cu privire la excepția de
nelegalitate să fie avută în vedere la soluționarea apelului.
Ca atare, se constată
că însăși instanța de apel, aplicând greșit prevederile art. 297 C. proc. civ.,
a omis să cerceteze fondul apelului, ceea ce constituie, potrivit art. 312 alin.
(5) C. proc. civ., un motiv în plus pentru trimiterea cauzei spre rejudecare la
aceeași instanță de apel.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul
declarat de pârâta SC M.B.D. SRL împotriva Deciziei nr. 467/ A din 21 noiembrie
2014 a Curții de Apel București, secția a IV-a civilă.
Casează decizia
recurată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță de apel.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință
publică, astăzi 18 iunie 2015.