ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 352/2015

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 352/2015 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2015)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamantul A.I. a

solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul M.T., suspendarea executării

actului administrativ normativ constând în Ordinul M.T. nr. 733/2013, până la

soluționarea acțiunii de fond având ca obiect anularea acestui act

administrativ.

Prin Sentința civilă

nr. 311/CA din 3 octombrie 2013, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a

civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins cererea de suspendare

a executării actului administrativ normativ constând în Ordinul M.T. nr.

733/2013, promovată în contencios administrativ și fiscal de reclamantul A.I.,

în contradictoriu cu pârâtul M.T.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs reclamantul A.I., invocând prevederile art. 488

alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea

recursului declarat se arată că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea sau

aplicarea greșită a normelor de drept material.

În acest sens,

recurentul arată că instanța de fond a încălcat și aplicat greșit normele de

drept în materie, atunci când a reținut că cererea de suspendare a Ordinul M.T.

nr. 733/2013 nu poate fi admisă deoarece actul administrativ a cărei suspendare

se solicită nu are caracter unilateral, nefiind adresat direct, individual,

reclamantului, ci are caracter normativ, cuprinzând norme cu caracter general

adresate oricărui subiect de drept aflat în situația premisă de instructor auto

și că prin modificările aduse Legii nr. 554/2004 prin art. I pct. 20 din Legea

nr. 262/2007 nu se mai permite decât suspendarea executării actului

administrativ unilateral.

Arată recurentul, în

esență, că a solicitat suspendarea în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 și că

a îndeplinit condițiile impuse de lege pentru a se putea dispune suspendarea,

respectiv existența unui act administrativ, parcurgerea unei proceduri

prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube

iminente.

Precizează faptul că

Ordinul M.T. nr. 733/2013 este un act administrativ unilateral cu caracter

normativ, având în vedere conținutul său, care se referă la autorizarea

școlilor de conducători auto și a instructorilor auto la atestarea profesorilor

de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto, la organizarea și

desfășurarea cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în

vederea obținerii permisului de conducere, la programa de școlarizare și la

condițiile și obligațiile privind pregătirea teoretică și practică a

persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere și că acest ordin

produce efecte asupra școlilor de conducere, instructorilor auto, profesorilor

de legislație și persoanelor care se pregătesc în vederea obținerii permisului

de conducere.

Subliniază faptul că

instanța de fond a apreciat în mod greșit că actul administrativ atacat nu

poate fi supus suspendării, interpretând și aplicând eronat legea; că instanța

nu a mai analizat criticile reclamantului privind nelegalitatea actului și nici

condițiile referitoare la cazul bine justificat și prevenirea unei pagube

iminente.

Intimatul M.T. a

depus la dosar întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului,

pe motiv că semnarea și susținerea recursului nu sunt realizate prin

intermediul avocatului.

Examinând cauza și

sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu

dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este

fondat, pentru considerentele în continuare arătate.

I. Cu privire la

excepția nulității recursului, Înalta Curte reține următoarele:

La data formulării

întâmpinării erau în vigoare prevederile art. 486 alin. (3) C. proc. civ., care

sancționau cu nulitatea lipsa mențiunilor privind numele, prenumele și

semnătura consilierului juridic care întocmește cererea de recurs, precum și

lipsa delegației avocatului sau consilierului juridic.

Ulterior, până la

data soluționării prezentei cauze, prin Decizia nr. 462/2014, publicată în M.

Of., textul art. 486 alin. (3) C. proc. civ., cu referire la mențiunile privind

obligativitatea formulării și susținerii cererii de recurs prin avocat, a fost

declarat neconstituțional de către Curtea Constituțională, fiind, de asemenea,

declarate neconstituționale și prevederile art. 13 alin. (2) teza a II-a și

art. 83 alin. (3) C. proc. civ.

În considerentele

acestei decizii, care au aceeași forță obligatorie ca și dispozitivul, s-a

precizat (pct. 34) că între măsura care a determinat limitarea dreptului de

liber acces la justiție și scopul legitim urmărit nu există un raport rezonabil

de proporționalitate, respectiv între cerințele de interes general referitoare

la buna administrare a justiției și protecția drepturilor fundamentale ale

individului, dispozițiile legale sancționatoare consacrând un dezechilibru

între cele două interese concurente.

Curtea a arătat că

prin reglementarea unei condiții de admisibilitate a recursului de încheierea

unui contract de asistență judiciară s-a impus părților o sancțiune excesivă,

având în vedere și prevederile O.U.G. nr. 51/2008 privind ajutorul public

judiciar, care privesc o categorie restrânsă de persoane și care nu este un

instrument apt să corecteze inechitățile de fapt care pot apărea în urma

aplicării textelor de lege criticate.

Sub aspectul

nerezonabilității obligațiilor, instanța de contencios constituțional a mai

avut în vedere și faptul că în materia contenciosului administrativ, spre

deosebire de celelalte materii, nu este reglementată calea de atac a apelului,

iar recursul se exercită în 15 zile și nu în 30 de zile, ca termen de drept

comun.

În baza acestor

aspecte prezentate în rezumat, Curtea Constituțională a conchis că soluția

legislativă criticată creează premisele transformării liberului acces la

justiție și a dreptului la apărare în drepturi iluzorii.

Decizia nr. 462 din

17 septembrie 2014 a fost publicată în M. Of. nr. 775 din 24 octombrie 2014.

În baza art. 147

alin. (1) din Constituția României, dispozițiile din legile și ordonanțele în

vigoare, contestate ca fiind neconstituționale își încetează efectele juridice

în termen de 45 zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale, dacă în

acest interval Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile

neconstituționale cu dispozițiile Constituției, iar pe durata acestui interval

dispozițiile respective sunt suspendate de drept.

Având în vedere

prevederile art. 147 alin. (1) din Constituție, data publicării Deciziei nr.

462/2014, efectele acestei decizii și data soluționării excepției privind

nulitatea recursului, se constată că aceasta este nefondată, motiv pentru care

va fi respinsă.

Mai mult, din analiza

actelor dosarului se observă că la data de 15 noiembrie 2013 recurentul a depus

la dosar împuternicirea avocațială, astfel că, și în situația în care art. 13

C. proc. civ. nu ar fi fost declarat neconstituțional, recursul era declarat în

concordanță cu cerințele art. 486 alin. (2) C. proc. civ., excepția fiind

nefondată în raport de dovezile depuse.

II. Pe fondul cererii

de recurs, Înalta Curte constată următoarele:

Prin cererea de

chemare în judecată care face obiectul prezentului dosar, reclamantul A.I. a

solicitat instanței de contencios administrativ suspendarea executării actului

administrativ normativ constând în Ordinul M.T. nr. 733/2013, până la

soluționarea acțiunii de fond având ca obiect anularea acestui act

administrativ.

Măsura suspendării

actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a

drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța

competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe

instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în

cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română

corespunde Recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei,

din 13 septembrie 1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr.

554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri

vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când

drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc

iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de

care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Suspendarea

executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a

drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin

aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua

legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "în cazuri bine justificate și pentru

prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a

autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare,

persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea

executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de

fond".

Deci, pentru a admite

o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art.

14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care este, ca regulă generală, executoriu

din oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă

a celor două condiții cerute de dispozițiile menționate, suspendarea executării

unui act administrativ fiind o măsură excepțională.

Din lecturarea art.

14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se

dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ

următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii

administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei

pagube iminente.

Așadar, o primă

cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a

efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea

act.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act

administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ

emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea

organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă

naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

După criteriul

întinderii efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se pot

clasifica în acte administrative normative și acte administrative individuale.

Actele administrative

normative cuprind reglementări de principiu cu caracter obligatoriu, formulate

în abstract, în vederea aplicării la un număr nedeterminat de persoane.

Actele administrative

individuale sunt manifestări de voință care creează, modifică, desființează

drepturi și obligații în beneficiul sau sarcina uneia sau mai multor persoane

dinainte determinate.

Înalta Curte constată

că, în mod greșit, a soluționat cauza Curtea de Apel, fără a intra pe fondul

cererii de chemare în judecată, reținând în considerentele hotărârii atacate că

cererea formulată nu poate fi admisă, întrucât actul administrativ a cărei

suspendare se solicită nu are caracter unilateral, nefiind adresat direct,

individual, reclamantului, ci are caracter normativ, cuprinzând norme cu

caracter general adresate oricărui subiect de drept aflat în situația premisă

de instructor auto, astfel că nu se mai impune analizarea criticilor vizând

nelegalitatea actului formulate de reclamant și nici condițiile referitoare la

cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, prevăzute de art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată

că în speță, având în vedere greșita și nelegala soluționare a cauzei,

respectiv nesoluționarea fondului cererii de chemare în judecată, se impune

casarea cu trimitere spre rejudecare a cauzei, conform art. 497, coroborat cu

art. 480 alin. (3) C. proc. civ.

Înalta Curte

apreciază că instanța de fond a pronunțat o soluție greșită, întrucât nu a

cercetat legalitatea și temeinicia cererii formulate de reclamant.

Astfel, judecătorul

fondului nu s-a pronunțat asupra cererii cu care a fost învestită instanța,

ceea ce echivalează cu necercetarea fondului cauzei, iar sentința atacată se

impune a fi casată cu trimiterea cauzei spre rejudecare.

Soluția casării cu

trimitere are o justificare nu doar teoretică, ci și practică: ea este impusă

de faptul că altminteri s-ar încălca efectiv dreptul părților la cele două

grade de jurisdicție.

Este firesc ca

instanța de trimitere să administreze toate probele impuse de o completă

cercetare a fondului cauzei.

În temeiul art. 497,

coroborat cu art. 480 alin. (3) C. proc. civ., în cazul în care instanța a

cărei hotărâre este recurată a soluționat procesul fără a intra în cercetarea

fondului, instanța de recurs, după casare, trimite cauza spre rejudecare

instanței care a pronunțat hotărârea casată.

Cercetarea fondului

cauzei, în sensul textului legal anterior citat, presupune existența tuturor

elementelor de rezolvare a fondului litigiului.

Pe cale de

consecință, întrucât Curtea de Apel a soluționat procesul fără a intra în

cercetarea fondului, hotărârea recurată este supusă casării, cu trimiterea

cauzei spre rejudecare, pentru ca instanța să se pronunțe asupra fondului

cauzei în raport cu susținerile părților și probatoriul administrat.

Pentru considerentele

arătate, în temeiul art. 496 și 497 C. proc. civ., coroborate cu art. 20 alin.

(3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va admite

recursul declarat, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare

aceleiași instanțe, care va face aplicarea dispozițiilor art. 501 C. proc. civ.

La rejudecare, Curtea

de Apel va analiza toate apărările și susținerile părților, precum și toate

înscrisurile noi depuse la dosar.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția

nulității recursului, invocată de intimatul-pârât M.T.

Admite recursul

declarat de reclamantul A.I. împotriva Sentinței civile nr. 311/CA din 3

octombrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de

contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința

atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 30 ianuarie 2015.

Procesat de GGC - N