ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 352/2015

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul A.I. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul M.T., suspendarea executării actului administrativ normativ constând în Ordinul M.T. nr. 733/2013, până la soluționarea acțiunii de fond având ca obiect anularea acestui act administrativ. Prin Sentința civilă nr. 311/CA din 3 octombrie 2013, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ normativ constând în Ordinul M.T. nr. 733/2013, promovată în contencios administrativ și fiscal de reclamantul A.I., în contradictoriu cu pârâtul M.T.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul A.I., invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea recursului declarat se arată că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. În acest sens, recurentul arată că instanța de fond a încălcat și aplicat greșit normele de drept în materie, atunci când a reținut că cererea de suspendare a Ordinul M.T. nr. 733/2013 nu poate fi admisă deoarece actul administrativ a cărei suspendare se solicită nu are caracter unilateral, nefiind adresat direct, individual, reclamantului, ci are caracter normativ, cuprinzând norme cu caracter general adresate oricărui subiect de drept aflat în situația premisă de instructor auto și că prin modificările aduse Legii nr. 554/2004 prin art. I pct. 20 din Legea nr. 262/2007 nu se mai permite decât suspendarea executării actului administrativ unilateral.

Arată recurentul, în esență, că a solicitat suspendarea în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 și că a îndeplinit condițiile impuse de lege pentru a se putea dispune suspendarea, respectiv existența unui act administrativ, parcurgerea unei proceduri prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Precizează faptul că Ordinul M.T.

nr. 733/2013 este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, având în vedere conținutul său, care se referă la autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto la atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto, la organizarea și desfășurarea cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, la programa de școlarizare și la condițiile și obligațiile privind pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere și că acest ordin produce efecte asupra școlilor de conducere, instructorilor auto, profesorilor de legislație și persoanelor care se pregătesc în vederea obținerii permisului de conducere.

Subliniază faptul că instanța de fond a apreciat în mod greșit că actul administrativ atacat nu poate fi supus suspendării, interpretând și aplicând eronat legea; că instanța nu a mai analizat criticile reclamantului privind nelegalitatea actului și nici condițiile referitoare la cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Intimatul M.T. a depus la dosar întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului, pe motiv că semnarea și susținerea recursului nu sunt realizate prin intermediul avocatului. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele în continuare arătate.

I. Cu privire la excepția nulității recursului, Înalta Curte reține următoarele: La data formulării întâmpinării erau în vigoare prevederile art. 486 alin. (3) C. proc. civ., care sancționau cu nulitatea lipsa mențiunilor privind numele, prenumele și semnătura consilierului juridic care întocmește cererea de recurs, precum și lipsa delegației avocatului sau consilierului juridic. Ulterior, până la data soluționării prezentei cauze, prin Decizia nr. 462/2014, publicată în M. Of., textul art. 486 alin. (3) C. proc. civ., cu referire la mențiunile privind obligativitatea formulării și susținerii cererii de recurs prin avocat, a fost declarat neconstituțional de către Curtea Constituțională, fiind, de asemenea, declarate neconstituționale și prevederile art. 13 alin. (2) teza a II-a și art. 83 alin. (3) C. proc.

civ. În considerentele acestei decizii, care au aceeași forță obligatorie ca și dispozitivul, s-a precizat (pct. 34) că între măsura care a determinat limitarea dreptului de liber acces la justiție și scopul legitim urmărit nu există un raport rezonabil de proporționalitate, respectiv între cerințele de interes general referitoare la buna administrare a justiției și protecția drepturilor fundamentale ale individului, dispozițiile legale sancționatoare consacrând un dezechilibru între cele două interese concurente. Curtea a arătat că prin reglementarea unei condiții de admisibilitate a recursului de încheierea unui contract de asistență judiciară s-a impus părților o sancțiune excesivă, având în vedere și prevederile O.U.G.

nr. 51/2008 privind ajutorul public judiciar, care privesc o categorie restrânsă de persoane și care nu este un instrument apt să corecteze inechitățile de fapt care pot apărea în urma aplicării textelor de lege criticate. Sub aspectul nerezonabilității obligațiilor, instanța de contencios constituțional a mai avut în vedere și faptul că în materia contenciosului administrativ, spre deosebire de celelalte materii, nu este reglementată calea de atac a apelului, iar recursul se exercită în 15 zile și nu în 30 de zile, ca termen de drept comun. În baza acestor aspecte prezentate în rezumat, Curtea Constituțională a conchis că soluția legislativă criticată creează premisele transformării liberului acces la justiție și a dreptului la apărare în drepturi iluzorii.

Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014 a fost publicată în M. Of. nr. 775 din 24 octombrie 2014. În baza art. 147 alin. (1) din Constituția României, dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare, contestate ca fiind neconstituționale își încetează efectele juridice în termen de 45 zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale, dacă în acest interval Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituționale cu dispozițiile Constituției, iar pe durata acestui interval dispozițiile respective sunt suspendate de drept. Având în vedere prevederile art. 147 alin. (1) din Constituție, data publicării Deciziei nr. 462/2014, efectele acestei decizii și data soluționării excepției privind nulitatea recursului, se constată că aceasta este nefondată, motiv pentru care va fi respinsă.

Mai mult, din analiza actelor dosarului se observă că la data de 15 noiembrie 2013 recurentul a depus la dosar împuternicirea avocațială, astfel că, și în situația în care art. 13 C. proc. civ. nu ar fi fost declarat neconstituțional, recursul era declarat în concordanță cu cerințele art. 486 alin. (2) C. proc. civ., excepția fiind nefondată în raport de dovezile depuse. II. Pe fondul cererii de recurs, Înalta Curte constată următoarele: Prin cererea de chemare în judecată care face obiectul prezentului dosar, reclamantul A.I. a solicitat instanței de contencios administrativ suspendarea executării actului administrativ normativ constând în Ordinul M.T. nr. 733/2013, până la soluționarea acțiunii de fond având ca obiect anularea acestui act administrativ.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde Recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, din 13 septembrie 1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond". Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cerute de dispozițiile menționate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepțională.

Din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Așadar, o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

După criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se pot clasifica în acte administrative normative și acte administrative individuale. Actele administrative normative cuprind reglementări de principiu cu caracter obligatoriu, formulate în abstract, în vederea aplicării la un număr nedeterminat de persoane. Actele administrative individuale sunt manifestări de voință care creează, modifică, desființează drepturi și obligații în beneficiul sau sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate.

Înalta Curte constată că, în mod greșit, a soluționat cauza Curtea de Apel, fără a intra pe fondul cererii de chemare în judecată, reținând în considerentele hotărârii atacate că cererea formulată nu poate fi admisă, întrucât actul administrativ a cărei suspendare se solicită nu are caracter unilateral, nefiind adresat direct, individual, reclamantului, ci are caracter normativ, cuprinzând norme cu caracter general adresate oricărui subiect de drept aflat în situația premisă de instructor auto, astfel că nu se mai impune analizarea criticilor vizând nelegalitatea actului formulate de reclamant și nici condițiile referitoare la cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că în speță, având în vedere greșita și nelegala soluționare a cauzei, respectiv nesoluționarea fondului cererii de chemare în judecată, se impune casarea cu trimitere spre rejudecare a cauzei, conform art. 497, coroborat cu art. 480 alin. (3) C. proc. civ. Înalta Curte apreciază că instanța de fond a pronunțat o soluție greșită, întrucât nu a cercetat legalitatea și temeinicia cererii formulate de reclamant. Astfel, judecătorul fondului nu s-a pronunțat asupra cererii cu care a fost învestită instanța, ceea ce echivalează cu necercetarea fondului cauzei, iar sentința atacată se impune a fi casată cu trimiterea cauzei spre rejudecare. Soluția casării cu trimitere are o justificare nu doar teoretică, ci și practică: ea este impusă de faptul că altminteri s-ar încălca efectiv dreptul părților la cele două grade de jurisdicție.

Este firesc ca instanța de trimitere să administreze toate probele impuse de o completă cercetare a fondului cauzei. În temeiul art. 497, coroborat cu art. 480 alin. (3) C. proc. civ., în cazul în care instanța a cărei hotărâre este recurată a soluționat procesul fără a intra în cercetarea fondului, instanța de recurs, după casare, trimite cauza spre rejudecare instanței care a pronunțat hotărârea casată. Cercetarea fondului cauzei, în sensul textului legal anterior citat, presupune existența tuturor elementelor de rezolvare a fondului litigiului. Pe cale de consecință, întrucât Curtea de Apel a soluționat procesul fără a intra în cercetarea fondului, hotărârea recurată este supusă casării, cu trimiterea cauzei spre rejudecare, pentru ca instanța să se pronunțe asupra fondului cauzei în raport cu susținerile părților și probatoriul administrat.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 496 și 497 C. proc. civ., coroborate cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va admite recursul declarat, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, care va face aplicarea dispozițiilor art. 501 C. proc. civ. La rejudecare, Curtea de Apel va analiza toate apărările și susținerile părților, precum și toate înscrisurile noi depuse la dosar.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât M.T. Admite recursul declarat de reclamantul A.I. împotriva Sentinței civile nr. 311/CA din 3 octombrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Definitivă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 30 ianuarie 2015. Procesat de GGC - N