ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2534/2015

Decizia nr. 2534/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Hotărârea pronunțată de instanța de fond

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 3253 din 25 octombrie 2013, a admis cererea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și Pentru Siguranța Alimentelor și, pe cale de consecință, a anulat art. 2 din Norma sanitară veterinară care stabilește lista utilizatorilor prevăzute pentru furajele destinate unor scopuri nutriționale speciale, aprobate prin Ordinul Președintelui ANSVSA nr. 11/2013 și a anulat anexa 2 la Norma menționată mai sus.

Totodată, a respins cererea privind suspendarea executării Normei menționate și anexei 2 ca rămasă fără obiect și a obligat pârâta la plata sumei de 3.500 RON, reprezentând cheltuieli de judecată către reclamantă ocazionate cu prezentul litigiu.

Cererea de recurs

Împotriva Sentinței nr. 3253 din 25 octombrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a promovat recurs reclamanta SC A. SRL, în condițiile art. 483 C. proc. civ., întemeiat în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Motivele de recurs se referă la interpretarea greșită a normelor de drept material aplicabile în speță, invocându-se că:

Reținerea primei instanțe în sensul că art. 2 din Norma aprobată prin Ordinul nr. 11/2013 contravine dispozițiilor și rezultatului urmărit de Directiva 2008/38/CE este neîntemeiată întrucât Anexa I partea B a Directivei 2008/38/CE a Comisiei din 5 martie 2008 de stabilire a listei utilizărilor prevăzute pentru furajele destinate unor scopuri nutriționale speciale, prevede în coloana nr. 1 "scopul nutrițional special - în funcție de afecțiunea medicală diagnosticată la animal, iar în coloana nr. 6 "alte dispoziții", stipulează: "Se va menționa pe ambalaj, recipient sau etichetă: "Se recomandă consultarea veterinarului înainte de utilizare sau de prelungirea perioadei de utilizare."

De asemenea, pct. 9 din Anexa I - Dispoziții generale din cuprinsul Directivei nr. 2008/3 8/CE stipulează că "în cazul furajelor destinate unor scopuri nutriționale speciale, trebuie să prevadă recomandări în instrucțiunile de pe etichetă cu privire la echilibrarea rației zilnice."

Totodată, pct. 8 din Anexa I a Directivei nr. 2008/38/CE precizează că în cazul în care se prevede ca furajele să corespundă mai multor obiective nutriționale speciale, ele trebuie să fie conforme cu mențiunile corespunzătoare din Anexa I partea B, respectiv menționarea pe ambalaj, container sau etichetă a recomandării de a consulta medicul veterinar înainte de utilizare sau de prelungirea perioadei de utilizare.

Având în vedere că prevederile regulamentelor europene sunt direct aplicabile în toate statele membre, era necesară completarea art. 2 din Anexa Ordinului pentru aprobarea Normei sanitare veterinare care stabilește lista utilizărilor prevăzute pentru furajele destituite unor scopuri nutriționale speciale, în sensul precizării exprese ca aceste produse să fie comercializate cu amănuntul de către farmacii și puncte farmaceutice veterinare fiind utilizate doar prin intermediul medicului veterinar de liberă practică, luându-se în considerare faptul că aceste produse sunt, de fapt, diete veterinare necesare "doar animalelor al căror proces de asimilare, absorbție sau metabolic este sau poate fi afectat în mod temporar sau ireversibil și care pot beneficia, prin urmare, de ingerarea de furaje adecvate stării lor. "

În concluzie, în conformitate cu prevederile actelor normative comunitare menționate, furajele destinate unor scopuri nutriționale speciale se administrează doar animalelor care prezintă anumite afecțiuni, la recomandarea medicului veterinar și pentru o perioadă limitată de timp, care poate fi prelungită doar de către medicul veterinar.

Așadar, decizia de a repeta administrarea furajului nutrițional special sau de a prelungi perioada de administrare a acestuia o poate lua doar medicul veterinar curant, pe baza analizelor de laborator, utilizarea unor astfel de produse realizându-se sub monitorizarea strictă a medicului veterinar.

În absența unei prevederi legale, care să stipuleze clar faptul că furajele destinate unor scopuri nutriționale speciale pot fi comercializate în puncte farmaceutice veterinare sau farmacii veterinare, deci în unități care dispun de personal medical veterinar (specialiști care cunosc rolul și modul de utilizare a acestor furaje), există riscul ca aceste furaje să fie vândute, la cererea cumpărătorului și fără a exista o recomandare din partea medicului veterinar.

Prin elaborarea Directivei 2008/38/CE de stabilire a listei utilizărilor prevăzute pentru furajele destinate unor scopuri nutriționale speciale, Comisia Europeană a făcut o distincție clară între furajele care pot fi comercializate fără restricții, fiind destinate consumului în cazul animalelor sănătoase și furajele destinate unor scopuri nutriționale speciale, care pot fi administrate doar în cazul în care animalele suferă de anumite afecțiuni și doar pe baza recomandării medicului veterinar.

Având în vedere cele precizate, rezultă că prevederile art. 2 și ale Anexei 2 la Norma aprobată prin Ordinului președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 11/2013 constituie măsuri naționale de transpunere a Directivei 2008/38/CE, absolut necesare pentru atingerea scopului prevăzut de aceasta.

Așa fiind, rezultă că instanța fondului a dat o interpretare greșită dispozițiilor Directivei 2008/38/CE.

De asemenea, instanța fondului a calificat greșit și dispozițiile Regulamentului (CE) nr. 767/2009, arătând că "prin etichetarea corectă a furajelor destinate unor scopuri nutriționale speciale și informarea consumatorilor cu privire la acțiunile recomandate înainte de cumpărarea și utilizarea acestor produse, sunt îndeplinite condițiile prevăzute de legislația comunitară pentru comercializarea în mod liber a furajelor destinate unor scopuri nutriționale speciale. "

Se arată că introducerea pe piață și utilizarea furajelor este reglementată, la nivel european, prin prevederile Regulamentului (CE) nr. 767/2009 privind introducerea pe piață și utilizarea furajelor, de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1831/2003 al Parlamentului European și al Consiliului și de abrogare a Directivei 79/373/CEE a Consiliului, a Directivei 80/511/CEE a Comisiei, a Directivelor 82/471/CEE, 83/228/CEE, 93/74/CEE, 93/113/CE și 96/25/CE ale Consiliului și a Deciziei 2004/217/CE a Comisiei.

Deci, în conformitate cu prevederile menționate anterior, statele membre au obligația să adopte măsurile necesare astfel încât, obiectivul Directivei 2008/38/CE și anume acela ca "furajele destinate unor scopuri nutriționale speciale, în sensul Directivei 93/74/CEE să fie comercializate numai în cazul în care utilizările prevăzute sunt incluse în partea B din anexa I la prezenta directivă și sunt în conformitate cu celelalte dispoziții stabilite în partea respectivă din anexa I."

Așadar "comercializarea furajelor destinate unor scopuri nutriționale speciale numai în cazul în care utilizările prevăzute sunt incluse în partea B din anexa I la prezenta directivă", presupune ca aceste furaje să fie comercializate doar în cazul în care animalele care urmează să le consume suferă de afecțiunile medicale înscrise în partea B din anexa I, iar aceste afecțiuni medicale pot fi diagnosticate doar de către medicul veterinar iar mențiunea "celelalte dispoziții stabilite în partea respectivă din anexa I "se referă la faptul că autoritatea competentă din fiecare stat membru trebuie să ia toate măsurile necesare astfel încât aceste furaje să fie utilizate doar la recomandarea medicului veterinar.

În continuare,s-a susținut că, instanța fondului, în mod neîntemeiat, a reținut că „limitările impuse prin art. 2 din Norma aprobată prin Ordinul A.N.S.V.S.A. nr. 11/2013 discriminează persoanele juridice care doresc să desfășoare, pe teritoriul României, activitățile de comercializare cu amănuntul a furajelor destinate unor scopuri nutriționale speciale, față de persoanele juridice care desfășoară activitățile respective pe teritoriul altor state membre”.

Cerințele prevăzute la art. 2 și în Anexa 2 la Norma aprobată prin Ordinul președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 11/2013 nu creează discriminare, directă sau indirectă față de persoanele juridice care doresc să desfășoare, pe teritoriul României, activitățile de comercializare cu amănuntul a furajelor destinate unor scopuri nutriționale speciale prin faptul prin faptul că impune ca vânzarea acestora să se facă în mod legal și sub supravegherea personalului de specialitate.

De altfel, intimata-reclamantă recunoaște că face parte dintr-un grup internațional de companii care operează magazine specializate de hrană și accesorii pentru animale de companie, una dintre aceste companii, având înregistrată o farmacie veterinară, ce deține Autorizația nr. 118 din 14 aprilie 2010, prin intermediul căreia poate vinde legal furajele destinate unor scopuri nutriționale speciale.

Analizând susținerile instanței în sensul că furajele destinate unor scopuri nutriționale speciale pot fi comercializate de către orice operator economic, recurenta consideră că și în farmaciile veterinare pot fi comercializate orice fel de produse (ex. carburanți).

S-a mai pretins că nu este întemeiată nici reținerea instanței de fond că „limitările impuse prin art. 2 din Norma aprobată prin Ordinul A.N.S.V.S.A. nr. 11/2013 .... nu îndeplinesc condiția necesității, întrucât nu sunt justificate printr-un motiv imperativ de interes general. "

Recurenta arată că există un motiv imperativ de interes general, definit de art. 4 pct. 8 din Directiva 2006/123/CE și anume sănătatea animalelor; este necesar ca efectivele de animale din țara să fie corect hrănite și tratate, având în vedere faptul că, în mare măsură, furajele destinate unor scopuri nutriționale speciale se adresează animalelor de la care se obțin produse alimentare.

Trebuie avut în vedere faptul că prevederile transpuse prin Ordinul președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 11/2013 nu fac altceva decât să protejeze sănătatea animalelor și a populației întrucât animalele care consumă aceste produse, fără recomandarea unui medic veterinar sunt supuse unui risc de îmbolnăvire și chiar mortalitate, producând astfel pagube pentru consumator (deținătorul de animale), pagube pe care instanța fondului nu le cuantifică și nu le ia în considerare.

Instanța fondului, a apreciat în mod neîntemeiat, că „limitările impuse prin art. 2 din Norma aprobată prin Ordinul A.N.S.V.S.A. nr. 11/2013 nu îndeplinesc condiția proporționalității, întrucât depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea scopului urmărit."

„Limitările" impuse prin art. 2 din Norma aprobată prin Ordinul A.N.S.V.S.A. nr. 11/2013 sunt adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit de Directiva 2008/38/CE, luând în considerare condițiile particulare în ceea ce privește creșterea animalelor în țara, respectiv numărul extrem de mare de gospodării în care sunt crescute animale în țara și care ne diferențiază net față de alte state membre UE.

Recurenta precizează că este necesar ca efectivele de animale din țara să fie corect hrănite și tratate, având în vedere faptul că, în mare măsură, furajele destinate unor scopuri nutriționale speciale se adresează animalelor de la care se obțin produse alimentare.

Așa fiind, cum ar putea conduce la pierderea unei părți a clientelei, subminarea reputației societății reclamante și slăbirea poziției acesteia pe piață, respectarea unei dispoziții care urmărește tocmai asigurarea sănătății animalelor, inclusiv ale clienților intimatei-reclamante.

Din contră modul de comercializare a furajele destinate unor scopuri nutriționale speciale, așa cum a fost stabilit în textul anulat de către prima instanță, garantează siguranța administrării acestora și implicit sănătatea animalelor și a oamenilor care consumă produse alimentare obținute de la acestea, fapt care nu poate decât să crească încrederea consumatorului și să întărească reputația comerciantului, în niciun caz să o submineze, așa cum susține instanța fondului.

Faptul că prevederile art. 2 din Norma sanitară veterinară aprobată prin Ordinul președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 11/2013 nu contravin prevederilor legislației europene, ci dimpotrivă, sunt necesare pentru atingerea scopului Directivei 2008/38/CE, este confirmat și de către Ministerul Afacerilor Europene prin adresa nr. 205/RHR din 13 aprilie 2012 anexată.

Obligația statelor membre în ceea ce privește adoptarea de măsuri în vederea atingerii obiectivului impus de Directiva europeană este reglementată la articolul 288 (ex-articolul 249 TCE) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, care stipulează:

"Art. 288 - Directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităților naționale competenta în ceea ce privește forma și mijloacele."

Totodată la Articolul 291 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, se stipulează:

"Articolul 291 (1) Statele membre iau toate măsurile de drept intern necesare pentru a pune în aplicare actele obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii."

Deci, Directiva europeană stabilește obiectivele care trebuie atinse de către statele membre, lăsând alegerea mijloacelor la latitudinea autorităților naționale. Pentru ca principiile enunțate de directivă să producă efecte la nivelul cetățeanului, legiuitorul național trebuie să adopte un act de transpunere în legislația națională prin care aceasta din urmă va fi adaptată la obiectivele definite în directivă.

Prin urmare, reținerea instanței de fond în sensul că "A.N.S. V.S.A. a ignorat recomandarea din 12 iulie 2004, publicată în Jurnalul Oficial nr. 98 din 16 aprilie 2005, emisă de Comisia Europeană tocmai în scopul de a preveni transpunerea incorectă în dreptul național a directivelor europene care afectează piața internă și care prevede la punctul 6 că statele membre ar trebui să se abțină de la adăugarea în legislația națională de aplicare, a unor condiții sau cerințe care nu sunt necesare pentru transpunerea Directivei în cauză, în cazul în care astfel de condiții sau cerințe pot împiedica realizarea obiectivului urmărit de Directivă ", este netemeinică și nelegală.

Întrucât obiectivul ca "furajele destinate unor scopuri nutriționale speciale, în sensul Directivei 93/74/CEE să fie comercializate numai în cazul în care utilizările prevăzute sunt incluse în partea B din anexa I la prezenta directivă și sunt în conformitate cu celelalte dispoziții stabilite în partea respectivă din anexa I" nu a putut fi atins în țara noastră prin mijloace mai puțin restrictive, la ora actuală aceste furaje fiind comercializate, fără restricții, prin piețe și oboare (de exemplu Piața Obor din București), A.N.S.V.S.A., ca autoritate competentă în domeniu, responsabilă în fața Comisiei Europene de modul în care este implementată legislația europeană în domeniul sanitar veterinar, consideră că pentru atingerea obiectivului Directivei 2008/38/CE este absolut necesară prevederea stipulată la art. 2 din Norma sanitară veterinară care stabilește lista utilizărilor prevăzute pentru furajele destinate unor scopuri nutriționale speciale aprobată prin Ordinul Președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 11/2013 și a anexei nr. 2 la această normă.

Prin întâmpinare reclamanta-intimată SC „A.” SRL a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Primul motiv al criticii soluției instanței de fond se referă la greșita apreciere asupra faptului că art. 2 din Ordinul nr. 11/2013 al Președintelui A.N.S.V.S.A. publicat în M. Of. nr. 82/13 februarie 2013, precum și anexa 2 la Ordin contravin Directivei CE 38/2008, în condițiile în care, Ordinul, astfel cum rezultă și din art. 4 al acestuia, a fost adoptat pentru transpunerea în legislația națională a Directivei.

Art. 1, atât din Ordin cât și din Directivă limitează comerțul cu „furaje destinate unor scopuri nutriționale speciale” doar atunci când utilizările prevăzute pentru acestea să fie incluse în partea B din anexa numărul 1, respectiv să fie în conformitate cu celelalte prevederi cuprinse în anexa 1.

Aceste prevederi nu se referă la impunerea existenței unei recomandări medicale ci doar o cerință de etichetare care să menționeze „recomandarea înainte de utilizarea produsului de medicul veterinar”.

În schimb art. 2 din Ordin prevede că „„(1) Furajele destinate unor scopuri nutriționale speciale pot fi comercializate cu ridicata de către depozitele farmaceutice veterinare și depozitele de furaje, depozitele de hrană pentru animalele de companie, comercializate cu amănuntul de către farmaciile și punctele farmaceutice veterinare doar în ambalaje originale, în baza unei recomandări scrise a unui medic veterinar de liberă practică organizat conform legii, sau utilizate de către unitățile de asistență medicală veterinară în cadrul prestării de servicii medicale veterinare.

(2) Modelul de recomandare este prezentat în anexa nr. 2."

O asemenea obligație expresă nu există în cuprinsul Directivei, recurenta motivând introducerea sa pe dispozițiile art. 288 Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) și art. 291(1) TFUE care ar permite statelor membre competente precum în ceea ce privește forma și mijloacele, cât și celelalte măsuri de drept intern pentru punerea în aplicare a unei Directive.

Această interpretare, combătută și de către instanța de fond, este eronată, atât în abstract cât și în concret.

Astfel prin transpunerea unei Directive, astfel cum stabilește în Recomandarea CE din 12 iulie 2004, nu se pot adăuga în legislația națională noi cerințe ce nu sunt necesare pentru transpunere.

În concret trebuie subliniat faptul că Directiva CE 38/2008 nu conține limitările, restricțiile cuprinse în art. 2 din Ordin, acestea regăsindu-se într-o altă Directivă, respectiv CEE nr. 90/167. Doar că aceasta stabilește condițiile de introducere pe piață și utilizare a „furajelor cu adaos de medicamente”.

Recurenta a încercat a prezenta cauză să eludeze diferențele de necontestat dintre cele două tipuri de furaje, neluând în considerare prevederile art. 3 pct. 2 lit. a) din Regulamentul CE nr. 767/2009 având ca obiective armonizarea introducerii pe piață și a utilizării furajelor, care subliniază că furajele destinate unor scopuri nutriționale speciale nu includ și furajele medicamentoase. Necesitatea unei recomandări a medicului veterinar cazul celor din urmă nu mai trebuie discutată, doar că dispoziția criticată se referă la alt gen de furaje.

Rezultă totodată faptul că în cauză nu sunt aplicabile dispozițiile art. 288 și 29/TFUE, întrucât, precum s-a reținut și de către instanța de fond, transpunerea Directivei nu s-a realizat doar prin depășirea prevederilor acesteia, ci și prin asimilarea unor dispoziții dintr-o altă Directivă.

Un alt motiv de recurs se constituie în critica celor reținute de către instanța de fond referitor la etichetarea furajelor, pretinzând că eticheta cu mențiunea că „se utilizează la recomandarea medicului veterinar” rămâne fără efect. Ori, art. 18 din Regulamentul CE nr. 767/2009 ce se referă la condițiile de etichetare obligatorii suplimentare pentru furajele destinate unor scopuri nutriționale speciale, nu impune vreo astfel de notare (etichetare). Oricum, „recomandarea” medicului similar medicamentelor de uz uman, nu implică vreo obligativitate în acest sens, precum recurenta a susținut.

Din aceasta, derivă și argumentul referitor la interesul general urmărit, avându-se în vedere faptul că în mare măsură furajele destinate unor scopuri nutriționale speciale se adresează animalelor de la care se obțin produse alimentare.

Luând în analiză și aceea că reclamanta - intimată nu se găsește într-o astfel de situație, A.N.S.V.S.A. nu a venit cu nici un argument în sensul vădirii că prin hrănirea cu acest gen de furaje se pune în pericol „sănătatea animalelor”, deși sarcina probei îi revenea.

Raportat la faptul că limitările prevăzute de art. 2 din Ordin nu ar afecta principiul proporționalității, având argumentația similară celei mai sus analizate, se rețin următoarele:

Art. 3 alin. (1) lit. n) din Regulamentul nr. 767/2009 definește "scopul nutrițional special" drept „scopul satisfacerii nevoilor nutriționale specifice ale animalelor al căror proces de asimilare, absorbție sau metabolic este sau poate fi afectat în mod temporar sau ireversibil și care pot beneficia, prin urmare, de ingerarea de furaje adecvate stării lor", iar art. 3 alin. (1) lit. o) definește furajele destinate unor scopuri nutriționale speciale ca fiind furajele care pot satisface un scop nutrițional special datorita compoziției speciale sau metodei de fabricație a acestora.

Astfel, condiția necesității, pentru a justifica limitarea, nu poate fi în concret reținută.

Rezultă, de netăgăduit că aceste furaje nu sunt destinate unor animale bolnave cărora trebuie să li se aplice tratament medicamentos.

Pe de altă parte, solicitând prescripție medicală, contrar prevederilor din celelalte state, inclusiv vecine, regula pune persoanele juridice române care comercializează aceste produse într-o poziție discriminatorie, mai grea, față de cele din celelalte state membre.

Cât privește condiția proporționalității, obiectivul Directivei este depășit, dacă nu chiar încălcat, de cerințele restrictive prevăzute de art. 2 din Ordin, cu atât mai mult cu cât recurenta nu vine cu nici un argument științific, cu o cercetare realizată în domeniu, pentru a-și justifica alegațiile .

2.Temeiul de drept al soluției adăugate în recurs

Cum față de analiza de mai sus, motivul de recurs invocat, art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu apare ca întemeiat, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 494 C. proc. civ., urmează a-l respinge ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor împotriva Sentinței civile nr. 3253 din 25 octombrie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 iunie 2015.

Procesat de GGC - LM