ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1304/2015

Decizia nr. 1304/2015

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civile nr. 2916 din 30 octombrie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile inadmisibilității invocate de pârâții A. și Guvernul României, ca neîntemeiate, a admis excepția de nelegalitate formulată de reclamanta B., în contradictoriu cu pârâții A., C. și Guvernul României și a constatat nelegalitatea art. 6 și art. 7 din H.G. nr. 834/2010.

Pentru a pronunța această hotărâre instanța a reținut că în ceea ce privește excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate invocată de pârâții A. și Guvernul României în raport cu prevederile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, aceasta este neîntemeiată, fiind respinsă ca atare.

Astfel, Curtea de Apel a observat că H.G. nr. 834/2010 privind reorganizarea și funcționarea C. este un act administrativ individual, iar nu normativ, astfel cum au susținut pârâții. În acest sens, s-a constatat că actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele administrative individuale produc efecte față de o persoană sau de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte.

În condițiile în care H.G. nr. 834/2010 privește reorganizarea C., așadar are un destinatar determinat, rezultă fără putință de tăgadă că această hotărâre de guvern reprezintă un act administrativ individual a cărui legalitatea poate fi contestată oricând pe calea excepției de nelegalitate, conform art. 4 alin (1) din Legea nr. 554/2004.

Pe fondul excepției de nelegalitate a art. 6 și art. 7 din H.G. nr. 834/2010, instanța de fond a observat că pârâții au invocat faptul că art. 6 din H.G. nr. 834/2010 a fost abrogat, astfel încât nu se mai justifică analizarea excepției de nelegalitate invocată cu privire la acesta.

Cu privire la acest aspect, s-a reținut că din analiza art. 4 din Legea nr. 554/2004 rezultă că poate face obiect al controlului de legalitate actele normative unilaterale cu caracter individual care, în cazuri concrete, sunt incidente pentru soluționarea litigiilor aflate pe rolul instanțelor. Instituirea acestei proceduri de control al legalității actului administrativ aplicabil în cauza dedusă judecății instanței de fond, ca modalitate de acces la justiție, implică în mod necesar asigurarea posibilității de a o utiliza pentru toți cei care au un drept, un interes legitim, capacitate și calitate procesuală.

Condiția ca actul administrativ criticat pentru nelegalitate să aibă legătură cu soluționarea cauzei este, evident, necesară, dar și suficientă.

Însă, adăugarea la acesta a unei condiții suplimentare - actul administrativ să fie și formal în vigoare, a cărei neîndeplinire are semnificația drastică a unui veritabil fine de neprimire a cererii de sesizare a instanței de contencios administrativ cu respectiva excepție de nelegalitate, constituie o îngrădire a accesului liber la justiție, contravenind astfel prevederilor art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Aceasta, cu atât mai mult cu cât scoaterea sau ieșirea formală din vigoare a unei norme juridice nu înseamnă neapărat și în toate situațiile inaplicabilitatea sa.

Conform principiului general, o normă juridică acționează în timp din momentul intrării ei în vigoare și până în momentul ieșirii sale din vigoare. Sunt și excepții de la acest principiu general, când și legea civilă poate ultraactiva în unele situații, potrivit principiului "tempus regit actum". Astfel, o lege posterioară nu poate atinge dreptul născut sub imperiul legii anterioare, aceasta urmând să guverneze dreptul respectiv, inclusiv soluționarea litigiului legat de realizarea acelui drept, chiar și ulterior ieșirii sale din vigoare. Legea nouă - normă de drept material, care abrogă expres legea anterioară, chiar dacă ar conține dispoziții asemănătoare cu cele abrogate, nu poate guverna raportul juridic existent între părți, nefiind aplicabilă cauzei deduse judecății.

Prin urmare, controlul de legalitate vizează actul administrativ individual aplicabil cauzei, chiar dacă acesta nu mai este în vigoare întrucât prin aplicarea formală a condiției ca actul administrativ să fie în vigoare la data ridicării excepției, ca și la data soluționării acesteia, se înlătură de la controlul de legalitate dispoziții ale actului administrativ determinante în soluționarea cauzei, ceea ce evident nu poate fi primit.

În aceste condiții, observând că art. 6 din H.G. nr. 834/2010 a produs efecte juridice cu privire la reclamantă, efecte ce se produc în continuare, s-a apreciat că nu prezintă relevanță faptul că în prezent acest articol a fost abrogat.

În ceea ce privește legalitatea art. 6 și art. 7 din H.G. nr. 834/2010, s-a reținut că instanța de contencios administrativ are de examinat concordanța dintre actul administrativ dedus judecății cu actele normative cu forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost emis, conform principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin (5) din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Cu privire la primul motiv de nelegalitate invocat de reclamantă, ce vizează nerespectarea prevederilor art. 14 și art. 17 din O.U.G. nr. 70/2010, instanța de fond a reținut că este neîntemeiat întrucât însăși aceste texte legale conferă în competența Guvernului stabilirea numărului maxim de posturi pentru A. și a structurilor din subordinea acestuia, între care și C.

Cel de-al doilea motiv de nelegalitate invocat de reclamantă a fost apreciat de către instanță ca fiind întemeiat.

În raport de prevederile art. 2, 5, 6 și 7 din Legea nr. 109/1997, în vigoare la momentul adoptării H.G. nr. 834/2010 instanța de fond a reținut că existența avizului consultativ este o condiție procedurală anterioară emiterii unui act administrativ a cărei neîndeplinire atrage nulitatea actului. Avizul consultativ se caracterizează prin aceea că autoritatea publică competentă să emită un act administrativ este obligată să solicite avizul, dar are libertatea de a aprecia dacă se conformează sau nu conținutului acestuia.

În condițiile în care H.G. nr. 834/2010 reglementează reorganizarea și funcționarea C., circumscriindu-se politicilor economice aflate în domeniile de competență ale Consiliului Economic și Social, rezultă că avizul consultativ al Consiliului Economic și Social era obligatoriu. În cauza de față, pârâtul nu a transmis la dosar avizul emis de Consiliul Economic și Social și nici nu a făcut dovadă că a solicitat un astfel de aviz, care nu ar fi fost emis în termen legal de această instituție, recunoscând implicit că nu a fost solicitat.

În raport de aceste constatări, instanța de fond a apreciat că lipsa avizului consultativ al Consiliului Economic și Social atrage nelegalitatea H.G. nr. 834/2010.

În ceea ce privește celelalte motive de nelegalitate invocate de reclamantă, instanța le-a apreciat ca fiind neîntemeiate.

Astfel, s-a constatat că prin H.G. nr. 834/2010 nu s-a dispus o concediere colectivă, așa încât nu era necesar ca salariații să fie informați și să aibă loc consultări cu reprezentanții acestora, nefiind așadar incidente prevederile din Legea nr. 188/1999 și C. muncii referitoare la acest aspect.

De asemenea, nu au fost încălcate prevederile art. 107

1

din Legea nr. 188/1999 întrucât intrarea în vigoare a H.G. nr. 834/2010 nu echivalează cu aplicarea procedurii de reorganizare cu nerespectarea termenului de 30 de zile. Curtea de Apel a mai apreciat că dispozițiile legale invocate de reclamantă nu sunt de natură să afecteze legalitatea actului care reglementează reorganizarea, ci eventual legalitatea actelor de punere în aplicare a actului de reorganizare, care nu fac obiectul prezentei excepții de nelegalitate.

Împotriva hotărârii instanței de fond au declarat recurs atât pârâții Guvernul României, C., A. cât și reclamanta B.

Prin motivele de recurs se susțin următoarele:

I. Guvernul României critică stabilirea eronată a faptului că, anterior emiterii H.G. nr. 834/2010 era obligatorie solicitarea avizului consultativ al Consiliului Economic și Social.

H.G. nr. 834/2010 este legală, fiind adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, având în vedere prevederile art. 14 din O.U.G. nr. 70/2010 privind unele măsuri pentru reorganizarea A., precum și a unor structuri aflate în subordinea acestuia.

Actul administrativ contestat a fost adoptat prin însușirea proiectului inițiat de A., organ de specialitate al administrației publice centrale.

Totodată, se menționează că proiectul a fost avizat favorabil de Consiliul Legislativ, prin Avizul din 10 august 2010.

Astfel, urmare adoptării actului administrativ contestat, oficiile pentru ameliorare și reproducție în zootehnie s-au reorganizat ca structuri fără personalitate juridică, în subordinea C.

În ceea ce privește invocarea lipsei unui aviz eliberat de Consiliul Economic și Social solicitarea avizului consultativ al acestei instituții publice de interes național la adoptarea actului administrativ contestat nu se impunea, deoarece acesta nu reglementează în domeniile la care face referire art. 5 din Legea nr. 109/1997 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social.

II. A. și C., susține că, potrivit art. 4 alin (1) din Legea nr. 554/2004 astfel cum era în vigoare la data introducerii cererii reclamantei, poate fi cercetată pe cale de excepție, oricând în cadrul unui proces, "legalitatea unui act administrativ cu caracter individual".

De asemenea, consideră greșită aprecierea instanței potrivit căreia H.G. nr. 834/2010 ar fi un act administrativ cu caracter individual.

Se mai precizează că H.G.834/2010 nu are doar un destinatar determinat, producând efecte față de mult mai multe persoane, nu numai față de persoana juridică C.

Un alt motiv de recurs îl constituie și acela că în mod greșit, instanța de fond a reținut faptul că potrivit art. 2

1

din Legea nr. 109/1997, în vigoare la momentul adoptării H.G. nr. 834/2010, „(1) Consiliul Economic si Social este consultat obligatoriu de către inițiatorii proiectelor de acte normative și ai proiectelor de programe și strategii nematerializate în proiecte de acte normative, din domeniul său de compentență. Rezultatul acestei consultării se concretizează în avize la proiectele de acte normative și la proiectele de programe și strategii. (...)”.

Totodată, instanța de fond,in mod greșit a reținut faptul că în condițiile în care H.G. nr. 834/2010 reglementează reorganizarea și funcționarea C., s-ar circumscrie politicilor economice aflate în domeniile de competență ale Consiliului Economic și Social, rezultă că avizul consultativ al Consiliului Economic și Social ar fi fost obligatoriu.

De asemenea, se mai arată că, instanța de fond, în mod greșit a apreciat că H.G. nr. 834/2010 privind reorganizarea și funcționarea C. s-ar circumscrie domeniului de competență al Consiliului Economic și Social.

Astfel, H.G. nr. 834/2010 privește reorganizarea și funcționarea unei instituții publice, cu personalitate juridică, finanțată integral de la bugetul de stat, în subordinea A., denumită în continuare Agenție și care este autoritatea națională competentă în domeniul zootehnic privind ameliorarea, reproducția, conservarea și managementul resurselor genetice.

Atât

din titlul cât și din articolele hotărârii de guvern atacate rezultă că aceasta nu se încadrează în domeniul de competență al Consiliului Economic și Social, astfel că acest aviz nu era necesar.

III. Reclamanta B. solicită menținerea soluției prin care a fost admisă excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 6 și 7 din H.G. nr. 834/2010, însă, cu înlocuirea parțială a considerentelor.

Recurenta consideră că judecătorul fondului a ignorat faptul că art. 14 din O.U.G. nr. 70/2010 a prevăzut doar reorganizarea oficiilor pentru ameliorare și reproducție în zootehnie ca structuri fără personalitate juridică, în subordinea C., singura modificare adusă prevederilor anterioare ale art. 5 din H.G. nr. 1403/2009 constând în înlăturarea personalității juridice pentru oficiile în cauză prin absorbirea lor de către agenția ierarhic superioară, cu personalitate juridică la rândul ei, fără a fi dispusă vreo măsură privind reducerea de personal în cadrul acestor structuri ce urmau a se comasa.

Este adevărat că art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 70/2010 a dispus modificarea numărului de posturi maxim pentru A. și pentru structurile din subordinea acestuia, însă, prima instanță a omis în analiza sa faptul că în textul legiuitorului se face trimitere expresă și strictă la anexele nr. 1 și 2 ale ordonanței.

Ori, verificând cele 8 poziții ale Anexei nr. 1 și cele 3 poziții ale Anexei nr. 2 la O.U.G. nr. 70/2010 se poate lesne observa că legiuitorul nu a înțeles să menționeze nici C., dar nici oficiile pentru ameliorare și reproducție în zootehnie printre unitățile clin subordinea A. cărora urma să li se modifice numărul de posturi.

Prin urmare, recurenta-reclamantă consideră că prima instanță trebuia să rețină că H.G. nr. 834/2010 este nelegală câtă vreme a reglementat la nivel primar peste textul ordonanței și voința legiuitorului, reducerea numărului de posturi ale agenției (care nu era prevăzută în anexele nr. 1 și 2 ale ordonanței) de la 834 la 302 (prin art. 6), stabilind abuziv și contrar dispozițiilor

art. 14 din ordonanță (prin art. 7 alin. (4)) că: „Preluarea/Transferul personalului de la centrele regionale pentru ameliorare și reproducție in zootehnie, precum și de la oficiile pentru ameliorare și reproducție în zootehnie la Agenție se face în limita numărului de posturi aprobat”.

De asemenea, recurenta-reclamantă mai susține că instanța de fond a ignorat incidența în cauză a dispozițiilor art. 5 și 7 din Legea nr. 67/2006 și art. 173 alin. (3) C. muncii, acte normative cu care se completează Legea nr. 188/1999, conf. art. 117 și care interzic concedierea salariaților în ipoteza transferului întreprinderii.

Potrivit considerentelor sentinței, „se constată ca prin H.G. nr 834/2010 nu s-a dispus o concediere colectivă, astfel încât nu era necesar ca salariații să fie informați și să aibă loc consultări cu reprezentanții acestora, nefiind așadar incidente prevederile din Legea nr. 188/1999 și C. muncii referitoare la acest aspect".

Prin urmare, judecătorul fondului nu neagă existența interdicției concedierii salariaților în ipoteza transferului întreprinderii, care operează indiferent dacă este vorba despre o concediere individuală, sau de una colectivă, însă, omite deliberat analiza acestui motiv important de nelegalitate a actului administrativ contestat, reținând sumar că „prin H.G. nr. 834/2010 nu s-a dispus o concediere colectivă", această constatare fiind, la rândul său, în contradicție cu realitatea obiectivă relevată de dispozițiile art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 834/2010.

Este de necontestat că prin dispozițiile art. 6 alin (1) din H.G. nr 834/2010 s-a dispus reducerea numărului de posturi pentru Agenție și pentru oficiile pentru ameliorare și reproducție în zootehnie se reduce de la 854 la 302.

Însă, aceste prevederi sunt nelegale întrucât prin artificiul utilizat au fost încălcate obligațiile imperative stabilite de legiuitorul român atât prin art. 5 și 7 din Legea nr. 67/2006, cât și prin art. 173 alin. (2) din Legea nr. 53

/

2003 tocmai pentru protecția drepturilor salariaților în cazul transferului întreprinderii, al unității sau al unor părți ale acestora, prevederile menționate constituind transpunerea din dreptul comunitar a dispozițiilor Directivei nr. 2001/23/CE a Consiliului Europei.

Recurenta-reclamantă consideră că dispozițiile Directivei nr. 2001/23/CE (care, modificând și codificând Directiva nr. 77/187/CEE, a preluat jurisprudența Curții de la Luxemburg), se aplică atât în cazul întreprinderilor private cât și în cazul instituțiilor și autorităților publice.

În același context trebuie observate și dispozițiile constituționale ale art. 20 și art. 148 alin (2), potrivit cărora judecătorul național trebuie să interpreteze și să aplice legea națională în conformitate cu dreptul european și în caz de conflict între aceste norme, norma europeană are prioritate.

Examinând grupat motivele de recurs invocate de pârâți, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că sentința atacată este dată cu aplicarea greșită a legii numai în ceea ce privește soluționarea, în fond, a capătului de cerere privind excepția de nelegalitate.

De asemenea, Înalta Curte constată că recursul formulat de reclamantă este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluție, instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Excepția de nelegalitate are ca obiect art. 6 și 7 din H.G. nr. 834/2010 privind reorganizarea și funcționarea C.

În motivarea excepției s-a arătat că art. 6 și art. 7 din H.G. nr. 834/2010 încalcă prevederile actelor normative cu forță juridică superioară, respectiv O.U.G. nr. 70/2010, Legea nr. 188/1999, Legea nr. 109/1997, Legea nr. 24/2000. Legea nr. 53/2003, Legea nr. 67/2006, Legea nr. 467/2006 și Legea nr. 52/2003.

Instanța de control judiciar constată că H.G. nr. 834/2010 este legală, fiind adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, și are în vedere prevederile art. 14 din O.U.G. nr. 70/2010 privind unele măsuri pentru reorganizarea A., precum și a unor structuri aflate în subordinea acestuia.

De asemenea, Înalta Curte apreciază că la elaborarea actului au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, precum și cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin H.G. nr. 561/2009, proiectul actului administrativ fiind avizat din punct de vedere al legalității, potrivit art. 20 alin. (7) din Regulament, de către Ministerul Justiției.

Totodată, proiectul a fost avizat favorabil de Consiliul Legislativ, prin Avizul nr. 1026 din 10 august 2010.

Din actele și lucrările dosarului rezultă că după afișarea proiectului actului contestat, s-a derulat în continuare procedura de obținere a avizelor de legalitate atât a ministerelor semnatare ale acestui act, printre care și Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Justiției, cât și a celorlalte organe/instituții cu rol de verificare și certificare a legalității adoptării acestui act normativ.

În ceea ce privește lipsa unui aviz eliberat de Consiliul Economic și Social Înalta Curte constată că solicitarea avizului consultativ al acestei instituții publice de interes național la adoptarea actului administrativ contestat nu se impunea, deoarece acesta nu reglementează în domeniile la care face referire art. 5 din Legea nr. 109/1997 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod greșit a reținut că existența avizului consultativ este obligatorie, iar neîndeplinirea atrage nelegalitatea actului.

Astfel fiind, instanța de control judiciar constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală și netemeinică, iar criticile recurenților sunt întemeiate.

În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de pârâți, va modifica, în parte, sentința atacată, în sensul că va respinge excepția de nelegalitate și va menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

Pentru considerentele deja expuse recursul declarat de reclamantă va fi respins, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâții A., C. și Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 2916 din 30 octombrie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică, în parte, sentința atacată în sensul că respinge excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 6 și 7 din H.G. nr. 834/2010 privind reorganizarea și funcționarea C.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

Respinge recursul declarat de reclamanta B. împotriva sentinței civile nr. 2916 din 30 octombrie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 23 martie 2015.