ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1509/2016

Decizia nr. 1509/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC A. SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul M.F.P., ca prin hotărârea judecătorească ce se va pronunța să dispună:

- anularea Ordinului din 4 septembrie 2013 emis de M.F.P. și publicat pe site-ul M.F.P. și a Adresei din 10 septembrie 2013 prin care s-a dispus restituirea Cererii de Acord pentru Finanțare depusă de reclamantă;

- suspendarea executării Ordinului din 4 septembrie 2013 emis de M.F.P. până la soluționarea definitivă a cauzei.

1.2. Soluția primei instanțe

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința civilă nr. 790 din 10 martie 2014 a respins excepția inadmisibilității cererii și excepția lipsei de interes ca nefondate.

A respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta SC A. SA, în contradictoriu cu pârâtul M.F.P., ca nefondată.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinței civile nr. 790 din 10 martie 2014, a declarat recurs reclamanta SC A. SA, solicitând admiterea recursului și casarea în parte a sentinței recurate, iar în urma rejudecării, pe fond, admiterea în parte a acțiunii formulate, în sensul admiterii primului capăt din cererea introductivă și anularea Ordinului din 4 septembrie 2013 emis de M.F.P. și a Adresei din 10 septembrie 2013 prin care s-a dispus restituirea Cererii de Acord pentru Finanțare depusă de reclamantă.

În motivarea căii de atac, recurenta invocă motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, arătând că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, atât în ceea ce privește calificarea greșită a Ordinului nr. 1.485/2013 ca fiind un act administrativ cu caracter individual, cât și în ceea ce privește respingerea de către instanța de fond a motivelor de nelegalitate ale Ordinului nr. 1.485/2013.

I. Primul motiv vizează încălcarea normelor de drept material în ceea ce privește calificarea greșită a Ordinului nr. 1.485/2013 emis de M.F.P. ca fiind un act administrativ cu caracter individual (art. 488 pct. 8 C. proc. civ.)

Ordinul nr. 1.485/2013 reglementează anumite norme cu caracter general și abstract, privind procedura de minimis în sine, fiind un act administrativ.

Actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonal, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regula, față de o persoană sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte.

Ordinul nr. 1.485/2013 emis de M.F.P. privește anularea procedurii de minimis în mod general și nu anumite măsuri concrete care vizează, în mod punctual, prin nominalizarea acestora expresă, doar persoanele care au înregistrat cereri on-line în cadrul procedurii de acordare a ajutorului de stat, dar, în mod eronat, apreciază recurenta că destinatarii Ordinului nr. 1.485/2013 sunt persoane determinate, fiind un act administrativ individual.

Prin ordinul în discuție nu se dispune anularea procedurii numai față de persoanele care au depus cerere de ajutor de minimis, nefiind nicio mențiune în acest sens în cuprinsul actului, care anulează întreaga procedură derulată on-line. Or, procedura de înregistrare on-line a fost adresată erga omnes, astfel încât și anularea acesteia nu se putea dispune decât în mod echivalent, tot în general, față de toți subiecții cărora această procedură li s-a adresat, fără a fi restrânsă sfera persoanelor cărora li se adresează ordinul la anumiți subiecți individualizați.

Ca atare, efecte juridice ale ordinului se răsfrâng asupra unui număr determinat de persoane, conferind ordinului caracter normativ și nu individual, cum eronat ar fi apreciat instanța de fond.

Prin urmare, susține recurenta că Ordinul nr. 1.485/2013 este un act administrativ normativ, instanța de fond a procedat cu încălcarea normelor de drept material și a Legii nr. 554/2004 la calificarea acestuia ca fiind un act administrativ individual.

II. Al doilea motiv de recurs - art. 488 pct. 8 C. proc. civ. vizează încălcarea normelor de drept material în ceea ce privește respingerea motivelor de nelegalitate ale Ordinului nr. 1.485/2013 de către instanța de fond

Pentru că a calificat greșit Ordinul nr. 1.485/2013 ca fiind un act administrativ individual, instanța de fond a respins și apărările ce atrag anularea ordinului în discuție:

- încălcarea art. 78 din Constituție și art. 11 din Legea nr. 24/2000 ce reglementează condiția publicării în M. Of. a legilor și ordinelor emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate, față de Ordinul nr. 1.485/2013 emis de M.F.P. operând sancțiunea inexistenței și inopozabilității, ca urmare a nepublicării în M. Of.;

- încălcarea disp. art. 2 lit. b) și art. 6 alin. (3) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională;

- nerespectarea prevederilor art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000, a dispozițiilor H.G. nr. 274/2013 și a Regulamentului CE nr. 1998/2006, pentru că prin ordinul contestat a fost modificată sfera de cuprindere a raporturilor juridice reglementate printr-un act normativ de rang superior, ce nu instituiau posibilitatea M.F.P. de a dispune anularea procedurii de minimis.

În plus, susține recurenta, instanța de fond a apreciat că posibilitatea intimatului de a anula procedura reiese din Legea nr. 554/2004, fără a indica în mod expres un articol incident.

Se consideră că este inadmisibil ca o autoritate publică să acționeze cu exces de putere la anularea unei proceduri, invocând ca temei propria turpitudine în desfășurarea acesteia.

Mai arată recurenta că argumentele învederate de intimatul-pârât cu privire la presupusele disfuncționalități și nereguli ce au fost constatate în procedura de înregistrare on-line a cererilor de acord pentru finanțare, ce au justificat anularea procedurii, nu sunt de natură a răsturna motivele de nelegalitate ale Ordinului nr. 1.485/2013, pentru că nu sunt aspecte dovedite sau verificabile, fiind confirmate numai de un act intern emis de intimat pro-causa.

Intimatul M.F.P. a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului ca nefondat, iar recurenta a formulat răspuns la întâmpinare.

Prin Încheierea din 22 martie 2016 a fost admis în principiu recursul declarat și s-a fixat termen pentru judecata în fond a acestuia cu citarea părților, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

II. Hotărârea și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Înalta Curte, analizând recursul în raport cu motivul de casare invocat, prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., conform căruia "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material", reține că acesta este nefondat, astfel că recursul va fi respins pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

Instanța de fond, fiind învestită cu soluționarea acțiunii în anulare a Ordinului nr. 1.485 din 4 septembrie 2013 emis de M.F.P. și a Adresei din 10 septembrie 2013, a respins acțiunea reclamantei, reținând că ordinul atacat nu este un act administrativ cu caracter normativ și nu au fost reținute niciunul dintre motivele de nelegalitate invocate.

Răspunzând primei critici dezvoltate de recurenta-reclamantă, observând dispozițiile Legii nr. 554/2004 și îndeosebi pe cele ale art. 2 alin. (1) lit. c), Înalta Curte reține că actele administrative se împart în două mari categorii, respectiv acte administrative normative și acte administrative individuale.

Criteriile principale, în raport de care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ și acte cu caracter individual sunt, pe de o parte, scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise și, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse. Astfel, în ceea ce privește primul criteriu, în doctrina relevantă de drept administrativ este unanim acceptat că actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/dispozițiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispozițiilor legale.

În ceea ce privește întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conțin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes față de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr determinat sau determinabil de persoane.

De altfel, analiza gramaticală și logică a dispozițiilor Legii nr. 554/2004, îndeosebi art. 1 alin. (2) și (4), art. 7 alin. (3), susține tezele de mai sus, în condițiile în care legiuitorul asociază actul administrativ individual cu un destinatar determinat sau determinabil.

În cauza de față, după cum s-a arătat, prin ordinul a cărui anulare se solicită s-a dispus anularea procedurii de înregistrare on-line a Cererilor de acord pentru finanțare derulată pe pagina web a M.F.P. în data de 28 august 2013 și a listei cererilor de acord pentru finanțare înregistrate on-line, reluarea sesiunii de înregistrare la o dată ulterioară și returnarea cererilor de acord pentru finanțare însoțite de documentele justificative către întreprinderi.

Astfel, instanța de recurs apreciază, în consens cu prima instanță, că acest ordin este un act administrativ cu caracter individual, întrucât nu cuprinde reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecte de drept, ci se adresează unor persoane determinate, respectiv celor care au înregistrat on-line cereri de acord pentru finanțare, în cadrul procedurii derulate în conformitate cu dispozițiile H.G. nr. 274/2013 privind acordarea ajutoarelor de minimis pentru investițiile realizate de întreprinderile mici și mijlocii, pentru perioada 16 august 2013 - 31 octombrie 2013.

În consecință, Înalta Curte reține că nu au fost încălcate dispozițiile art. 78 din Constituție și art. 11 din Legea 24/2000 care reglementează condiția publicării în M. Of. a legilor și a ordinelor emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate, în vederea intrării lor în vigoare.

Fiind un act administrativ individual, ordinul contestat nu trebuia publicat în M. Of., iar sancțiunea inexistenței și a inopozabilității invocată de recurenta-reclamantă în privința ordinului pe care îl contestă nu are suport legal.

În ceea ce privește a doua categorie de critici formulate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte reține că încadrarea ordinului în categoria actelor administrative individuale conferă un caracter neîntemeiat criticii reclamantei intimate care vizează încălcarea dispozițiilor Legii nr. 52/2003 (art. 2 lit. b)) și art. 6 alin. (3), întrucât aceste prevederi se referă la elaborarea actelor normative. Astfel, conform art. 2 lit. b), unul dintre principiile care stau la baza elaborării unui act normativ este cel privind consultarea cetățenilor și a asociațiilor legal constituite, la inițiativa autorităților publice. De asemenea, art. 6 alin. (3) prevede că anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevanță asupra mediului de afaceri se transmite de către inițiator asociațiilor de afaceri și altor asociații legal constituite, pe domenii specifice de activitate.

În condițiile în care aceste texte de lege privesc elaborarea proiectelor de acte normative, nu sunt aplicabile ordinului contestat în speță, care este un act administrativ individual, împrejurarea că recurentul pârâtul a elaborat și emis ordinul fără publicarea în prealabil a vreunui anunț și fără consultarea destinatarilor ordinului și a mediului de afaceri neputând constitui un motiv de nelegalitate a acestuia.

Împrejurarea că H.G. 274/2013 nu reglementează în mod expres posibilitatea anulării procedurii nu înseamnă că M.F.P. nu putea dispune o asemenea măsură, în cazul în care se constată că aceasta nu se desfășoară în condiții de legalitate, fiind inacceptabil ca furnizorul să permită derularea unei proceduri nelegale, de natură să împiedice aducerea la îndeplinire a obiectivelor stabilite de H.G. nr. 274/2013.

În plus, un principiu legal esențial specific dreptului administrativ este acela prin care se recunoaște autorității publice emitente a unui act administrativ dreptul de a-l revoca (art. 1 alin. (6) rap. la art. 7 din Legea nr. 554/2004), în măsura în care acesta este nelegal. Existând un asemenea drept în cazul actului administrativ, el se recunoaște implicit și în cazul unei simple operațiuni administrative, ca efect al aplicării unui alt principiu fundamental de drept, respectiv qui potest plus, potest minus (cine poate mai mult, poate și mai puțin).

Câtă vreme M.F.P., în calitate de furnizor, este abilitat să întreprindă toate demersurile necesare în scopul îndeplinirii acestor obiective, are posibilitatea de a dispune anularea procedurii, astfel încât să asigure acordarea în condiții de legalitate a ajutoarelor de minimis pentru investițiile realizate de întreprinderile mici și mijlocii.

Potrivit art. 2 din O.U.G. nr. 85/2008, în baza căreia a fot emisă H.G. nr. 274/2013, stimularea investițiilor se bazează pe principiul tratamentului egal, respectiv aplicarea în mod nediscriminatoriu a criteriilor și mijloacelor de acordare de facilități.

Din probele administrate în cauză a rezultat că disfuncționalitățile apărute în modul de derulare a procedurii nu au permis accesul tuturor întreprinderilor interesate la operațiunea de înscriere, aspect de natură să încalce principiul tratamentului egal pe baza căruia trebuie să se desfășoare procedura, ceea ce justifică măsura anulării procedurii.

Procedura de înregistrare on-line a cererilor de acord pentru finanțare, anulată prin ordinul contestat, nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci un ansamblu de operațiuni derulate în scopul acordării ajutoarelor de minimis pentru investițiile realizate de întreprinderile mici și mijlocii, lista cererilor de acord pentru finanțare înregistrate neavând caracterul de act administrativ, fiind doar una dintre aceste operațiuni administrative care stau la baza emiterii, la finalul procedurii, a actului administrativ prin care se stabilesc beneficiarii ajutoarelor respective, astfel că nu se poate reține încălcarea principiului irevocabilității actelor administrative.

Nu se poate considera nici că autoritatea publică și-a invocat propria turpitudine în desfășurarea procedurii și a dispus anularea acesteia având în vedere că ar putea să revină asupra procedurii în baza principiului revocabilității actelor administrative.

Principiul revocabilității actelor administrative apare ca un efect firesc al trăsăturilor administrației publice, al rațiunii înseși de a fi a actelor administrative, astfel încât, Înalta Curte nu poate reține argumentul că autoritatea publică a dispus anularea procedurii prin invocarea propriei culpe, întrucât, orice autoritate publică poate să revină asupra celor dispuse, dacă actul administrativ nu a intrat în circuitul civil.

Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. SRL împotriva Sentinței civile nr. 790 din 10 martie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 18 mai 2016.

Procesat de GGC - N