ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 104/2016

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Obiectul cererii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 13.11.2013 sub nr. x/2/2013, reclamanta A. SRL a formulat o cerere de chemare în judecată a pârâtului Ministerul Finanțelor Publice, prin care a solicitat anularea Ordinului nr. 1485 din 04.09.2013 emis de Ministerul Finanțelor Publice și publicat pe site-ul MFP și a Adresei nr. 475176 din 11.09.2013 prin care s-a dispus restituirea Cererii de Acord pentru finanțare depusă de reclamanta; suspendarea executării Ordinului nr. 1485 din 04.09.2013 emis de Ministerul Finanțelor Publice până la soluționarea definitivă și irevocabilă a prezentei cauze; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul dosar.

Soluția instanței de fond

Prin Sentința nr. 341 din data de 5 februarie 2014 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a respins excepția lipsei interesului, ca nefondată; s-a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea adresei nr. 475176/11.09.2013 emisă de pârât și s-a respins ca inadmisibil capătul de cerere având ca obiect anularea adresei nr. 475176/11.09.2013 emisă de pârât; s-a respins cererea de anulare a Ordinului nr. 1485/2013 emis de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, formulată de reclamanta A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, ca nefondată; s-a respins cererea de suspendare a Ordinului nr. 1485/2013 emis de pârât, ca nefondată.

Recursul

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta A. SRL, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

S-a solicitat admiterea în parte a recursului cu consecința casării sentinței recurate și, rejudecând litigiul în fond, admiterea în parte a acțiunii reclamantei, în sensul admiterii primului capăt de cerere, dispunându-se anularea Ordinului nr. 1485 din 04.09.2013 emis de Ministerul Finanțelor Publice.

În motivarea recursului, recurenta a arătat în esență următoarele:

În mod eronat, instanța de fond a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea adresei nr. 475176/11.09.2013 emisă de intimatul - pârât. Astfel, se impunea anularea acestei adrese ca urmare a incidenței principiului accesorium sequitor principale și resoluto iure dantis, resolvitur ius accipientis, în sensul că acest act administrativ este emis în executarea Ordinului nr. 1485/2013 (art. 488 pct. 8 C. proc. civ.).

Recurenta a invocat calificarea greșită a Ordinului nr. 1485/2013 emis de MFP ca fiind un act administrativ cu caracter individual (art. 488 pct. 8 C. proc. civ.).

Ordinul nr. 1485/2013 reglementează anumite norme cu caracter general și abstract, privind procedura de minimis în sine, fiind un act administrativ.

Actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonal, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regula, față de o persoană sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte.

Ordinul nr. 1485/2013 emis de Ministerul Finanțelor Publice privește anularea procedurii de minimis în mod general și nu anumite măsuri concrete care vizează, în mod punctual, prin nominalizarea acestora expresă, doar persoanele care au înregistrat cereri on-line în cadrul procedurii de acordare a ajutorului de stat, dar, în mod eronat, apreciază recurenta că destinatarii Ordinului nr. 1485/2013 sunt persoane determinate, fiind un act administrativ individual.

Prin ordinul în discuție nu se dispune anularea procedurii numai față de persoanele care au depus cerere de ajutor de minimis, nefiind nicio mențiune în acest sens în cuprinsul actului, care anulează întreaga procedură derulată on-line. Or, procedura de înregistrare on-line a fost adresată erga omnes, astfel încât și anularea acesteia nu se putea dispune decât în mod echivalent, tot în general, față de toți subiecții cărora această procedură li s-a adresat, fără a fi restrânsă sfera persoanelor cărora li se adresează ordinul la anumiți subiecți individualizați.

Ca atare, efecte juridice ale ordinului se răsfrâng asupra unui număr determinat de persoane, conferind ordinului caracter normativ și nu individual, cum eronat ar fi apreciat instanța de fond.

Prin urmare, a susținut recurenta că Ordinul nr. 1485/2013 este un act administrativ normativ, iar instanța de fond a procedat cu încălcarea normelor de drept material și a Legii nr. 554/2004 la calificarea acestuia ca fiind un act administrativ individual.

Ca urmare a calificării greșite a Ordinului nr. 1485/2013 ca fiind un act administrativ individual, instanța de fond a respins și apărările ce atrag anularea ordinului în discuție (art. 488 pct. 8 C. proc. civ.):

- încălcarea art. 78 din Constituție și art. 11 din Legea nr. 24/2000 ce reglementează condiția publicării în Monitorul Oficial a legilor și ordinelor emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate, față de Ordinul nr. 1485/2013 emis de MFP operând sancțiunea inexistenței și inopozabilității, ca urmare a nepublicării în Monitorul Oficial;

- încălcarea disp. art. 2 lit. b) și art. 6 alin. (3) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională;

- nerespectarea prevederilor art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000, a dispozițiilor H.G. nr. 274/2013 și a Regulamentului CE nr. 1998/2006, pentru că prin ordinul contestat a fost modificată sfera de cuprindere a raporturilor juridice reglementate printr-un act normativ de rang superior, ce nu instituiau posibilitatea MFP de a dispune anularea procedurii de minimis.

Recurenta a mai arătat că prin sentința atacată instanța de fond a reținut că H.G. nr. 274/2013 nu reglementează în mod expres posibilitatea anulării procedurii, dar consideră că acest aspect nu înseamnă că MFP nu poate dispune o asemenea măsură, în calitatea sa de furnizor pentru acordarea ajutoarelor de minimis putând lua măsurile ce se impun pentru derularea procedurii în condiții de legalitate, chiar și măsura de anulare a procedurii în cazul în care se constată că este afectată legalitatea acesteia.

S-a considerat că aceste susțineri sunt contradictorii fiind inadmisibil ca o autoritate publică să acționeze cu exces de putere la anularea unei proceduri, invocând ca temei propria turpitudine în desfășurarea acesteia.

Argumentele învederate de intimata-pârâtă cu privire la presupusele disfuncționalități și nereguli ce au fost constatate în procedura de înregistrare on-line a cererilor de acord pentru finanțare, ce au justificat anularea procedurii, nu sunt de natură a răsturna motivele de nelegalitate ale Ordinului nr. 1485/2013, pentru că nu sunt aspecte dovedite sau verificabile, fiind confirmate numai de un act intern emis de intimat pro-causa.

Intimatul Ministerul Finanțelor Publice a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului ca nefondat, iar recurenta a formulat răspuns la întâmpinare.

Procedura derulată în recurs

Prin încheierea din 07.10.2015 a fost admis în principiu recursul declarat și s-a fixat termen pentru judecata în fond a acestuia cu citarea părților, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Soluția instanței de recurs

După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente:

În ce privește soluția instanței de fond referitoare la excepția de inadmisibilitate, instanța de recurs reține că într-adevăr adresa din 10.09.2013 despre care face vorbire partea reclamantă nu constituie un act administrativ.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înțelege: "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Prin raportare la definiția data de legiuitor actului administrativ, este evident ca adresa sus-menționată nu acoperă cerințele definiției data prin lege pentru a fi considerata un act administrativ.

Prin Ordinul nr. 1485/2013 emis de MFP s-a dispus anularea procedurii de înregistrare on-line a cererilor de acord pentru finanțare derulată pe pagina web a MFP în data de 28.08.2013 și Lista cererilor de acord pentru finanțare înregistrată on-line, urmând ca sesiunea de înregistrare a cererilor de acord pentru finanțare în baza schemei de ajutor de minimis instituită prin H.G. nr. 274/2013, cu modificările și completările ulterioare, să fie reluată la o dată ulterioară cu respectarea prevederilor legale.

Așa cum a reținut instanța de fond, ordinul contestat este un act administrativ cu caracter individual și nu normativ.

Actul administrativ normativ este emis în scopul organizării executării legii și cuprinde reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecte de drept sau situații care se încadrează în ipoteza normei pe care o instituie, determinante fiind numai criteriile pentru stabilirea sferei destinatarilor, iar nu fiecare beneficiar în parte.

Actul administrativ individual est emis în scopul organizării executării în concret a legii și se adresează unui anumit destinatar sau unei pluralități de destinatari, determinați expres în cuprinsul său.

Contrar susținerilor recurentei, ordinul contestat în prezenta cauză se adresează unei pluralități de destinatari și care sunt expres determinați în cuprinsul său - respectiv, celor aflați în Lista cererilor de acord pentru finanțare în baza schemei de ajutor de minimis instituită prin H.G. nr. 274/2013, pentru că această listă a fost anulată ca și procedura de înregistrare on-line a cererilor.

Prin urmare, actul administrativ se adresează unei pluralități de destinatari, dar nu conține reglementări cu caracter abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecte de drept, astfel că nu poate fi considerat un act administrativ cu caracter normativ, iar hotărârea instanței de fond nu este nelegală fiind dată cu aplicarea corectă a legii și nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Tocmai plecând de la corecta calificare a actului atacat ca fiind unul administrativ individual și nu normativ, se poate constata că la emiterea acestuia nu au fost încălcate prevederile art. 78 din Constituție și nici art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

Conform art. 11 din Legea nr. 24/2000:

"(1) În vederea intrării lor în vigoare, legile și celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile și ordonanțele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României:

a) deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii;

b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate.

(3) Legile se publică imediat după promulgare, însoțite de actul prin care au fost promulgate. Celelalte acte cu caracter normativ, adoptate de Parlament, se publică sub semnătura președinților celor două Camere.

(4) Ordonanțele și hotărârile Guvernului se publică numai după ce au fost semnate de primul-ministru și contrasemnate de miniștrii care au obligația să le pună în executare.

(5) Celelalte acte normative se publică după ce au fost semnate de emitent", dar Ordinul nr. 1485/4.09.2013 emis de MFP nu este unul cu caracter normativ pentru a exista obligativitatea publicării sale în Monitorul Oficial.

Prin emiterea ordinului contestat nu au fost încălcate nici dispozițiile art. 2 lit. b) și art. 6 alin. (3) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională.

Art. 2 lit. b) din Legea nr. 52/2003 se referă la unul dintre principiile care stau la baza elaborării unui act normativ - cel privind consultarea cetățenilor și a asociațiilor legal constituite, la inițiativa autorităților publice, iar art. 6 alin. (3) prevede că anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevanță asupra mediului de afaceri se transmite de către inițiator asociațiilor de afaceri și altor asociații legal constituite, pe domenii specifice de activitate.

După cum se poate observa, ambele articole se referă la acte cu caracter normativ, or, în speță, actul contestat este unul cu caracter individual și nu este incidentă respectarea acestor principii pentru a se constata nelegalitatea lui.

Referitor la nerespectarea prevederilor art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000, criticile recurentei sunt și ele nefondate.

Conform art. 77 din Legea nr. 24/2000:

"Ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului. În formula introductivă a acestor acte normative vor fi cuprinse toate temeiurile juridice prevăzute la art. 42 alin. (4)".

Potrivit art. 78 din același act normativ:

"Ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora".

Tot având în vedere calificarea Ordinului nr. 1495/2013 aceste prevederi nu prezintă relevanță pentru că ele se referă la acte cu caracter normativ și nu individual.

În ceea ce privește încălcarea dispozițiilor H.G. nr. 274/2013 și ale Regulamentului CE nr. 1998/2006 criticile recurentei nu vor fi reținute.

H.G. nr. 274/2013 a vizat acordarea ajutoarelor de minimis pentru investițiile realizate de întreprinderile mici și mijlocii și a fost emisă având în vedere și Regulamentul CE nr. 1998/2006 privind aplicarea art. 87 și 88 din Tratat referitoare la ajutoarele de minimis.

Receruta susține că aceste acte normative nu instituiau posibilitatea pentru MFP de a dispune anularea unei proceduri de minimis, dar aceste susțineri sunt nefondate.

H.G. nr. 274/2013 se referă la ajutoarele de minimis în cazul întreprinderilor mici și mijlocii și a fost emisă în baza O.U.G. nr. 85/2008 privind stimularea investițiilor, iar M.F.P. a fost desemnat furnizor pentru acordarea ajutoarelor de minimis pentru instituțiile realizate de întreprinderile mici și mijlocii, putând lua orice măsuri pentru derularea unei asemenea proceduri cu respectarea întocmai a prevederilor legale, iar în cadrul acestor măsuri se poate circumscrie și măsura anulării unei proceduri, dacă s-ar constata că nu este respectată legea în speță, ordinul fiind emis tocmai pentru că au fost constatate disfuncționalități în derularea procedurii și care puteau duce la nerespectarea principiului tratamentului legal pentru toți cei care doreau să participe la procedură.

Faptul că în H.G. nr. 274/2013 nu este prevăzută expres posibilitatea ca furnizorul de ajutor de minimis să poată dispună anularea procedurii nu înseamnă că aceasta nu poate să dispună o asemenea măsură pentru a se putea desfășura o procedură cu respectarea întocmai a prevederilor legale atunci când procedura nu respectă principiile tratamentului egal și aplicarea nediscriminatorie a criteriilor și mijloacelor de acordare de facilități.

De aceea, nu poate considera că actul administrativ atacat a fost emis cu încălcarea legii, așa cum susține recurenta, iar hotărârea instanței de fond nu este nelegală.

Motivarea instanței de fond nu este contradictorie ci a fost argumentată concret posibilitatea acordată furnizorului de ajutor de minimis de a lua toate măsurile pentru desfășurarea, cu respectarea legii, a unei proceduri.

Nu se poate considera nici că autoritatea publică și-a invocat propria turpitudine în desfășurarea procedurii și a dispus anularea acesteia având în vedere că ar putea să revină asupra procedurii în baza principiului revocabilității actelor administrative.

Principiul revocabilității actelor administrative apare ca un efect firesc al trăsăturilor administrației publice, al rațiunii însăși de a fi a actelor administrative.

Anularea procedurii de înregistrare on-line a cererilor de acord pentru finanțarea derulată pe pagina de web a Ministerului Finanțelor Publice în data de 28.09.2013 a reprezentat o manifestare a principiului revocabilității actelor administrative și s-a produs datorită disfuncționalităților apărute în modul de derulare a procedurii de înregistrare on-line și pentru că nu s-a reușit accesul egal al tuturor întreprinderilor interesate de operațiunile de înscriere.

S-a ales varianta anulării procedurii la momentul constatării acestor disfuncționalități pentru că atunci niciunul dintre participanți nu avea recunoscut un drept în legătură cu accesarea ajutorului de minimis pentru că numai înregistrarea on-line nu garanta și obținerea ajutorului.

De aceea, nu se poate considera că autoritatea publică a dispus anularea procedurii prin invocarea propriei culpe întrucât orice autoritate publică poate să revină asupra celor dispuse, dacă actul administrativ nu a intrat în circuitul civil.

Apreciind că soluția instanței de fond nu cuprinde nici motive contradictorii, nici nu a fost dată cu aplicarea sau încălcarea normelor de drept material, în baza art. 496 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de SC A. SRL împotriva Sentinței nr. 341 din 5 februarie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 ianuarie 2016.

Procesat de GGC - GV