ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 105/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Obiectul cererii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 13.11. 2013, reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a solicitat anularea Ordinului nr. 1485/04.09.2013 emis de Ministerul Finanțelor Publice și publicat pe site-ul MFP și a Adresei din 10.09.2013 prin care s-a dispus restituirea Cererii de Acord pentru finanțare depusă de reclamantă; suspendarea executării Ordinului nr. 1485/04.09.2013 emis de Ministerul Finanțelor Publice până la soluționarea definitivă și irevocabilă a prezentei cauze și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul dosar.

Soluția instanței de fond

Prin Sentința nr. 689 din data de 28 februarie 2014 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a admis cererea formulată de reclamanta A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice; s-a dispus anularea Ordinului nr. 1485/04.09.2013 emis de Ministerul Finanțelor Publice și s-a suspendat executarea Ordinului nr. 1485/04.09.2013 până la soluționarea irevocabilă a cauzei.

Recursul

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, recurentul a susținut că hotărârea a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material - art. 488 pct. 6 C. proc. civ.

A arătat recurentul că instanța de fond nu a ținut seama de clasificarea actelor administrative, făcută din perspectiva conținutului lor și prin care se face distincția între actele administrative normative și actele administrative individuale.

Astfel, actul administrativ normativ cuprinde reglementări de principiu, formulate în abstract și care sunt destinate unui număr nedeterminat de persoane.

În schimb, actul administrativ individual este manifestarea de voința care produce efecte juridice cu privire la situații juridice determinate.

În raport de cele arătate mai sus și având în vedere faptul ca Legea nr. 24/2000 privește exclusiv elaborarea actelor normative, rezulta, implicit, ca dispozițiile acesteia nu sunt aplicabile actului administrativ cu privire la care reclamanta au solicitat suspendarea executării, acesta fiind act administrativ cu caracter individual.

Ordinul prin care a fost anulata procedura de înregistrare on-line a Cererilor de acord pentru finanțare derulata pe pagina web a Ministerului Finanțelor Publice în data de 28.08.2013 și Lista cererilor de acord pentru finanțare înregistrate on-line - fiind aplicabil unor situații strict determinate și producând efecte juridice în raport cu un număr determinat/determinabil de persoane - are caracterul unui act administrativ individual, iar nu al unui act administrativ normativ, nefiind prin urmare supus condiției publicării în Monitorul Oficial, prevăzuta de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

Recurentul a arătat că Ordinul nr. 1485/2013 a fost emis în temeiul art. 10 alin. (4) din H.G. nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice și al art. 13 și 15 alin. (3

1

) din O.U.G. nr. 96/2012 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale și pentru modificarea unor acte normative, aprobata cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2013.

La art. 3 din O.U.G. nr. 85/2008 privind stimularea investițiilor, în baza căreia a fost emisa H.G. nr. 274/2013, este definit termenul de "furnizor" ca reprezentând autoritățile și instituțiile publice centrale sau locale ori alte organisme care administrează resurse ale statului sau ale colectivităților locale care acorda ajutoare de stat, iar "autoritățile responsabile" sunt furnizorii sau inițiatorii de ajutor de stat care asigura aplicarea procedurilor prevăzute de O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, aprobata cu modificări și completări prin Legea nr. 137/2007.

Potrivit dispozițiilor H.G. nr. 274/2013, Ministerul Finanțelor Publice are calitatea de furnizor pentru acordarea ajutoarelor de minimis pentru investițiile realizate de întreprinderile mici și mijlocii.

În calitatea sa de furnizor pentru acordarea ajutoarelor de minimis, Ministerul Finanțelor Publice este abilitat sa efectueze toate acțiunile necesare pentru a duce la îndeplinire obiectivele stabilite în cuprinsul H.G. nr. 274/2013.

Rezultă așadar că Ordinul contestat nu a depășit cadrul normativ în baza căruia a fost emis, nu a încălcat prevederile actului normativ superior, respectiv H.G. nr. 274/2013, ci a fost emis tocmai pentru a asigura punerea în aplicare, în concret, a dispozițiilor cuprinse în aceste acte normative.

A mai arătat recurentul că procedura de înregistrare on-line a Cererilor de acord pentru finanțare derulata pe pagina web a ministerului în data de 28.08.2013 și Lista cererilor de acord pentru finanțare înregistrate on-line, anulate prin ordinul a cărui suspendare se solicita de către reclamanta, nu sunt acte administrative. Astfel, nu se poate vorbi despre principiul irevocabilității unui act administrativ în condițiile în care nu exista un act administrativ care sa fi fost revocat prin Ordinul contestat.

Recipisa transmisă întreprinderilor, prin care s-a constatat participarea la procedura de înregistrare on-line și selectarea acestora în vederea analizării documentației transmise nu are caracterul unui act administrativ, în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În fine, a susținut recurentul că în mod eronat instanța de fond a reținut ca fiind întrunite ambele condiții prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ.

Procedura derulată în recurs

Prin încheierea din 07.10.2015 a fost admis în principiu recursul declarat și s-a fixat termen pentru judecata în fond a acestuia cu citarea părților, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Soluția instanței de recurs

Înalta Curte, analizând recursul în raport cu motivul de casare/nelegalitate invocat, prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., conform căruia "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material", reține că acesta este fondat, astfel că recursul va fi admis pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

Observând dispozițiile Legii nr. 554/2004 și îndeosebi art. 2 alin. (1) lit. c), reține Curtea că actele administrative se împart în două mari categorii, respectiv acte administrative normative și acte administrative individuale.

Criteriile principale, în raport de care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ și acte cu caracter individual sunt, pe de o parte, scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise și, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse. Astfel, în ceea ce privește primul criteriu, în doctrina relevantă de drept administrativ este unanim acceptat că actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/dispozițiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispozițiilor legale.

În ceea ce privește întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conțin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes față de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr determinat sau determinabil de persoane.

De altfel, analiza gramaticală și logică a dispozițiilor Legii nr. 554/2004, îndeosebi art. 1 alin. (2) și (4), art. 7 alin. (3), susține tezele de mai sus, în condițiile în care legiuitorul asociază actul administrativ individual cu un destinatar determinat sau determinabil.

În cauza de față, după cum s-a arătat, prin ordinul a cărui anulare se solicită s-a dispus anularea procedurii de înregistrare on-line a Cererilor de acord pentru finanțare derulată pe pagina web a Ministerului Finanțelor Publice în data de 28.08.2013 și a listei cererilor de acord pentru finanțare înregistrate on-line, reluarea sesiuni de înregistrare la o dată ulterioară și returnarea cererilor de acord pentru finanțare însoțite de documentele justificative către întreprinderi.

Astfel, instanța de recurs apreciază că acest ordin este un act administrativ cu caracter individual, întrucât nu cuprinde reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecte de drept, ci se adresează unor persoane determinate, respectiv celor care au înregistrat on-line cereri de acord pentru finanțare, în cadrul procedurii derulate în conformitate cu dispozițiile H.G. nr. 274/2013 privind acordarea ajutoarelor de minimis pentru investițiile realizate de întreprinderile mici și mijlocii, pentru perioada 16.08.2013 - 31.10.2013.

În consecință, Înalta Curte reține că nu au fost încălcate dispozițiile art. 78 din Constituție și art. 11 din Legea 24/2000 care reglementează condiția publicării în Monitorul Oficial a legilor și a ordinelor emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate, în vederea intrării lor în vigoare.

Fiind un act administrativ individual, ordinul contestat nu trebuia publicat în Monitorul Oficial, iar sancțiunea inexistenței și a inopozabilității invocată de reclamanta intimată în privința ordinului pe care îl contestă nu are suport legal.

Încadrarea ordinului în categoria actelor administrative individuale conferă un caracter neîntemeiat criticii reclamantei intimate care vizează încălcarea dispozițiilor Legii 52/2003 (art. 2 lit. b) și art. 6 alin. (3), întrucât aceste prevederi se referă la elaborarea actelor normative. Astfel, conform art. 2 lit. b), unul dintre principiile care stau la baza elaborării unui act normativ este cel privind consultarea cetățenilor și a asociațiilor legal constituite, la inițiativa autorităților publice. De asemenea, art. 6 alin. (3) prevede că anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevanță asupra mediului de afaceri se transmite de către inițiator asociațiilor de afaceri și altor asociații legal constituite, pe domenii specifice de activitate.

În condițiile în care aceste texte de lege privesc elaborarea proiectelor de acte normative, nu sunt aplicabile ordinului contestat în speță, care este un act administrativ individual, împrejurarea că recurentul pârâtul a elaborat și emis ordinul fără publicarea în prealabil a vreunui anunț și fără consultarea destinatarilor ordinului și a mediului de afaceri neputând constitui un motiv de nelegalitate a acestuia.

Împrejurarea că H.G. nr. 274/2013 nu reglementează în mod expres posibilitatea anulării procedurii nu înseamnă că Ministerul Finanțelor Publice nu putea dispune o asemenea măsură, în cazul în care se constată că aceasta nu se desfășoară în condiții de legalitate, fiind inacceptabil ca furnizorul să permită derularea unei proceduri nelegale, de natură să împiedice aducerea la îndeplinire a obiectivelor stabilite de H.G. nr. 274/2013.

În plus, un principiu legal esențial specific dreptului administrativ este acela prin care se recunoaște autorității publice emitente a unui act administrativ dreptul de a-l revoca [art. 1 alin. (6) rap. la art. 7 din Legea nr. 554/2004], în măsura în care acesta este nelegal. Existând un asemenea drept în cazul actului administrativ, el se recunoaște implicit și în cazul unei simple operațiuni administrative, ca efect al aplicării unui alt principiu fundamental de drept, respectiv qui potest plus, potest minus (cine poate mai mult, poate și mai puțin).

Câtă vreme Ministerul Finanțelor Publice, în calitate de furnizor, este abilitat să întreprindă toate demersurile necesare în scopul îndeplinirii acestor obiective, are posibilitatea de a dispune anularea procedurii, astfel încât să asigure acordarea în condiții de legalitate a ajutoarelor de minimis pentru investițiile realizate de întreprinderile mici și mijlocii.

Potrivit art. 2 din O.U.G. nr. 85/2008, în baza căreia a fot emisă H.G. nr. 274/2013, stimularea investițiilor se bazează pe principiul tratamentului egal, respectiv aplicarea în mod nediscriminatoriu a criteriilor și mijloacelor de acordare de facilități.

Din probele administrate în cauză a rezultat că disfuncționalitățile apărute în modul de derulare a procedurii nu au permis accesul tuturor întreprinderilor interesate la operațiunea de înscriere, aspect de natură să încalce principiul tratamentului egal pe baza căruia trebuie să se desfășoare procedura, ceea ce justifică măsura anulării procedurii.

Procedura de înregistrare on-line a cererilor de acord pentru finanțare, anulată prin ordinul contestat, nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci un ansamblu de operațiuni derulate în scopul acordării ajutoarelor de minimis pentru investițiile realizate de întreprinderile mici și mijlocii, lista cererilor de acord pentru finanțare înregistrate neavând caracterul de act administrativ, fiind doar una dintre aceste operațiuni administrative care stau la baza emiterii, la finalul procedurii, a actului administrativ prin care se stabilesc beneficiarii ajutoarelor respective, astfel că nu se poate reține încălcarea principiului irevocabilității actelor administrative.

De asemenea, se reține și temeinicia criticii recurentului referitoare la soluția dată de prima instanță cererii de suspendare a executării ordinului atacat, având în vedere că toate constatările instanței de recurs anterior redate evidențiază neîndeplinirea unei dintre condițiile prevăzute cumulativ de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va respinge acțiunea și cererea de suspendare formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Finanțelor Publice împotriva Sentinței nr. 689 din 28 februarie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată.

Respinge acțiunea și cererea de suspendare formulate de reclamanta SC A. SRL, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 ianuarie 2016.

Procesat de GGC - GV