ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1804/2017

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 29.08.2014, reclamanta Asociația A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea H.G. nr. 470/2014 și a Normelor aprobate prin aceasta, precum și suspendarea executării H.G. nr. 470/2014 și a Normelor aprobate, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare. Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepțiile lipsei calității procesuale active și lipsei interesului reclamantei în formularea cererii. În subsidiar, a solicitat respingerea, ca nefondată, a cererii. În cauză a intervenit în apărarea pârâtului, Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură din cadrul Ministerului Mediului, solicitând respingerea cererii.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 276 din 21 noiembrie 2014, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile lipsei calității procesuale active și lipsei interesului reclamantei în formularea cererii și a respins cererea de anulare și, respectiv, de suspendare a executării H.G. nr. 470/2014, formulate de reclamanta Asociația A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, admițând cererea de intervenție în interesul pârâtului formulată de intervenientul accesoriu Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură din cadrul Ministerului Mediului.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 1.2 a declarat recurs reclamanta Asociația A., invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței și, în rejudecare, admiterea cererii. În motivarea recursului, recurenta-reclamantă susține că prevederile H.G. nr. 470/2014 intră în contradicție și încalcă drepturile conferite moților, persoane fizice, prin dispozițiile Legii nr. 33/1996, făcând inaplicabile prevederile art. 2 din această lege. Potrivit art. 2 din Legea nr. 33/1996, pentru prelucrarea și valorificarea prin comerț ambulant, tuturor locuitorilor Munților Apuseni din județele Alba, Arad, Bihor, Cluj și Hunedoara care își asigură mijloacele de subzistență din practicarea meseriei de prelucrare a lemnului în scândură, șindrilă, grinzi fasonate, bârne, butoaie, ciubere, donițe, araci de vie, furci de lemn, cozi de unelte, oiști de căruță și alte asemenea produse, li se acordă anual, pe baza autorizației de meseriaș, de către primari și ocoalele silvice ale filialelor teritoriale ale Regiei Naționale a Pădurilor „Romsilva”, câte 10 metri cubi material lemnos pe picior, dar nu mai mult de 15 metri cubi de familie. Prin familie, în sensul legii, se înțelege soțul, soția și copiii lor necăsătoriți cu care gospodăresc în comun. Recurenta arată că dispozițiile legale anterior arătate devin inaplicabile prin intrarea în vigoare a H.G. nr. 470/2014 întrucât acest din urmă act normativ nu admite și nu prevede posibilitatea ca persoanele fizice să transporte materialul lemnos. Această necorelare legislativă conduce la încălcarea drepturilor ce le-au fost conferite moților prin Legea nr. 33/1996. Recurenta-reclamantă mai arată că deși aceste aspecte au fost invocate și în fața primei instanțe, aceasta nu a ținut cont de argumentele aduse prin cererea introductivă și nu a apreciat corect înscrisurile depuse la dosar. Aplicarea dispozițiilor Legii nr. 33/1996 cu respectarea prevederilor H.G. nr. 470/2014 ar însemna ca beneficiarii legii să exploateze și să transport materialul lemnos prin intermediul unor societăți comerciale autorizate în acest scop. În acest fel, exercitarea drepturilor ar deveni exagerat de oneroasă pentru beneficiarii Legii nr. 33/1996, până la a deveni inutilă întrucât costurile necesare exercitării acestor drepturi ar depăși eventualele beneficii, dispărând viabilitatea economică. H.G. nr. 470/2014 prezintă o sumă de inadvertențe și lacune care nu sunt compatibile cu procesul legislativ al unei țări democratice. Aplicarea ei are ca efect evident inaplicabilitatea dispozițiilor Legii nr. 33/1996. Astfel, o hotărâre de guvern ajunge să neutralizeze un instrument legislativ cu putere sporită și de rang superior. Această hotărâre de guvern ar fi trebuit să specifice explicit condițiile în care beneficiarii Legii nr. 33/1996 își pot exercita drepturile. Din actele dosarului rezultă că omisiunea legislativă a fost recunoscută, însă s-a apreciat că posibilitatea persoanelor fizice de a transporta material lemnos, în condițiile H.G. nr. 470/2014, se subînțelege. Însă, un instrument legislativ trebuie să prevadă toate posibilitățile, să fie concis, explicit și armonizat cu reglementările legislative anterioare. Or, dispozițiile H.G. nr. 470/2014 împiedică aplicarea dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 33/1996, aspect care afectează grav comunitatea moților din Munții Apuseni, care se bazează pe micul comerț de subzistență având ca obiect produse meșteșugărești fabricate din lemn.

Apărările formulate de intimatul-pârât Guvernul României Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului și menținerea sentinței recurate, apreciind că motivele de recurs sunt neîntemeiate, fiind, în ansamblu, o reiterare a argumentelor din cererea introductivă, ceea ce în opinia intimatului, reprezintă un motiv de nulitate a recursului. În ceea ce privește legitimitatea promovării căii de atac, apreciază că recursul este inadmisibil, fiind promovat de o persoană lipsită de calitate procesuală activă și lipsită de interes, având în vedere prevederile art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, din care reiese că pentru a fi parte într-un proces, este necesar să fie întrunite nu numai condițiile privind capacitatea și calitatea procesuală, ci și aceea a existenței unui interes, respectiv folosul practic urmărit de cel care pune în mișcare acțiunea civilă. Interesul trebuie să fie legitim, născut și actual, personal și direct, adică să fie în legătură cu pretenția formulată și să existe în momentul în care se exercită dreptul la acțiune. Intimatul-pârât consideră că prezenta cale de atac este lipsită de interes, atâta vreme cât recurenta-reclamantă nu se află în situația de a fi vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim privat, neprecizând care dintre dispozițiile actului contestat o lezează personal. Nici la data promovării acțiunii și nici în prezent, recurenta-reclamantă nu indică dreptul său, recunoscut de lege sau interesul său legitim, încălcat prin adoptarea actului administrativ, motivele prezentate de reclamantă putând fi incluse în categoria interesului general. Or, Legea nr. 554/2004 dă posibilitatea persoanelor fizice sau juridice de drept privat să atace în contencios administrativ actele administrative numai în subsidiar pentru apărarea unui interes legitim public. Prevederile H.G. nr. 470/2014 nu sunt aplicabile reclamantei, aceasta fiind constituită ca asociație de comune și nesituându-se printre persoanele menționate la art. 2 alin. (4) din H.G. nr. 470/2014, respectiv ocoale silvice și profesioniști. În acest context este decelabilă și excepția lisei calității procesuale active a recurentei-reclamante, aceasta nefiind vătămată de prevederile contestate. Legea nr. 33/1996 nu este încălcată prin adoptarea H.G. nr. 470/2014, persoanele îndreptățite beneficiind în continuare de drepturile conferite de actul normativ cu forță juridică superioară. H.G. nr. 470/2014, prin normele instituite, nu încalcă membrilor asociației dreptul de a obține 15 mc/an/familie, necesar asigurării traiului zilnic familial (și nu pentru a face comerț cu material lemnos), iar dreptul de a-l exploata în regie proprie este strict determinat la tradițiile comunității de prelucrare a acestor materiale. Legea nr. 33/1996 instituie prevederi cu privire la interdicția comercializării materialului lemnos în stare brută, ca și lemn rotund. De altfel, modul în care beneficiarii Legii nr. 33/1996 intră în posesia materialului lemnos și modul în care aceștia îl exploatează este reglementat de legislația în vigoare și de normele emise în aplicarea acesteia. Pe fondul cauzei, intimatul-pârât arată că în mod corect instanța de fond a apreciat, ca inadmisibilă, cererea de suspendare a H.G. nr. 470/2014, pentru neîndeplinirea cumulativă a celor două condiții imperative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, și, ca neîntemeiată, cererea de anulare a H.G. nr. 470/2014, având în vedere că acest act normativ a fost emisăîn temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, și al art. 73 din Legea nr. 46/2008 - C. silvic, iar la elaborarea acestuia au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000, precum și cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 561/2009 și de asemenea, a fost respectată procedura reglementată de Legea nr. 52/2003. De asemenea, H.G. nr. 4702014 a fost emisă în concordanță cu regulamentele europene referitoare la interzicerea introducerii pe piață a lemnului recoltat ilegal din păduri și care impun adaptarea legislației interne, respectiv Regulamentul (CE) nr. 2173/2005 al Consiliului; Regulamentul (CE) nr. 1024/2008 al Comisiei; Regulamentul (UE) nr. 995/2010 al Parlamentului European și al Consiliului; Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 607/2012 al Comisiei; Regulamentul delegat (UE) nr. 363/2012 al Comisiei din 23 februarie 2012. Este de subliniat și concordanța dintre prevederile H.G. nr. 470/2014 și dispozițiile art. 73 C. silvic. Se mai arată că susținerile recurentei-reclamante, conform cărora H.G. nr. 470/2014 lezează interesele și drepturile locuitorilor din Munții Apuseni, împiedicând persoanele fizice să continue exploatarea lemnului cu atelaje și obligându-le să apeleze la societăți comerciale specializate în transport, nu reprezintă un aspect de nelegalitate a H.G. nr. 470/2014, în condițiile în care acest act administrativ creează ca efect esențial introducerea unui număr unic generat de Sumal pentru fiecare AVP, ceea ce conduce la o identificare eficientă a masei lemnoase, având scopul de a ocroti interesul național, respectiv fondul forestier, grav vătămat în ultimele decenii, prin exploatare abuzivă.

Apărările formulate de intimatul-intervenient Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor Prin întâmpinarea formulată, intimatul-intervenient a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat, arătând că argumentele recurentei nu se încadrează în motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. , ci reprezintă o reiterare a motivelor cererii. Consideră că prima instanță a reținut în mod corect faptul că H.G. nr. 470/2014 nu aduce atingere dreptului acordat locuitorilor munților Apuseni prin Legea nr. 33/1996. De asemenea, susține că H.G. nr. 407/2014 a fost adoptată cu respectarea dispozițiilor legale interne și a reglementărilor Uniunii Europene în materie și respectă normele de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000, în elaborarea și promovarea H.G. nr. 470/2014 fiind consultat și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice care a avizat proiectul după consultarea structurilor asociative ale autorităților administrației publice locale, așa cum prevede procedura legală în vigoare. Mai arată că la elaborarea proiectului a fost îndeplinită procedura stabilită prin Legea nr. 52/2003, nefiind necesar avizul Consiliului Economic și Social, iar pe de altă parte, obiectul de reglementare al H.G. nr. 470/2014 nu se încadrează în sfera de competentă și avizare a Consiliului Economic și Social.

Procedura de soluționare a recursurilor Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 26 octombrie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat. Părțile nu au înregistrat la dosarul cauzei puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursurilor. Prin încheierea din data de 22 martie 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat de reclamanta Asociația A. ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, fixând termen de judecată pe fond a recursului. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, respectiv sentința recurată în raport de motivul de casare invocat de către reclamantă, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este nefondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Dintre motivele cererii introductive recurenta-reclamantă continuă să susțină în recurs numai pe cel de-al treilea, potrivit căruia s-ar impune anularea H.G. nr. 470/2014 pentru aprobarea Normelor referitoare la proveniența, circulația și comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spațiilor de depozitare a materialelor lemnoase și al instalațiilor de prelucrat lemn rotund, precum și a unor măsuri de aplicare a Regulamentului (UE) nr. 995/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a obligațiilor ce revin operatorilor care introduc pe piață lemn și produse din lemn pe motiv că aceasta împiedică exercitarea drepturilor conferite locuitorilor Munților Apuseni de art. 2 din Legea nr. 33/1996 (și anume, dreptul la acordarea, anual, pe baza autorizației de meseriaș, a unei anumite cantități de material lemnos, în scopul asigurării mijloacelor de subzistență din practicarea meseriei de prelucrare a lemnului în anumite modalități prevăzute de textul de lege). Reclamanta s-a referit în cererea introductivă în mod expres la prevederile art. 11 alin. (3) lit. c) și art. 22 din Norme, prin care se îngrădește dreptul persoanelor fizice sau juridice de a cumpăra material lemnos de la deținători, alții decât proprietarii de pădure, la prevederile art. 5 lit. a) din Norme care interzice ocoalelor silvice să elibereze avizele de însoțire a materialului lemnos de la locul de recoltare persoanelor fizice și la art. 3 alin. (10) din H.G. nr. 470/2014 care se referă la materialul lemnos comercializat către persoanele fizice al cărui volum este de până la 1 mc și care poate fi transportat numai cu atelaje. Intimatul-pârât Guvernul României reiterează în cadrul recursului, în apărare, excepțiile lipsei calității procesuale active și lipsei interesului reclamantei, care, în opinia sa, ar conduce la inadmisibilitatea recursului. Se constată din conținutul acestor apărări că excepțiile sunt cele opuse cererii introductive și nu privesc exercitarea căii de atac de către recurenta-reclamantă. Astfel, intimatul se referă la inexistența încălcării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim al reclamantei, care să justifice acțiunea în contencios administrativ. Raportat la aceste susțineri, se impune tratarea lor ca excepții opuse acțiunii introductive, iar nu ca excepții care privesc exercitarea căii de atac. În acest context, se constată că pârâtul nu a exercitat recurs față de sentința pronunțată în fond, prin care excepțiile lipsei calității procesuale active și lipsei interesului reclamantei în promovarea cererii au fost respinse. În condițiile neexercitării căii de atac împotriva acestei soluții, excepțiile opuse acțiunii introductive nu pot fi reiterate în cadrul procesual al recursului. În consecință, aspectele privitoare la calitatea procesuală activă și interesul reclamantei în promovarea cererii nu vor fi analizate întrucât nu constituie critici în cadrul recursului declarat. Se constată, de asemenea, din conținutul cererii de recurs, că acesta este restrâns nu numai în privința motivelor de nelegalitate susținute inițial, ci și în privința petitelor cererii soluționate de instanța de fond, criticile din recurs axându-se exclusiv pe soluția asupra acțiunii în anulare. Cât privește motivul de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta este nefondat. El se referă, în esență, la invocata încălcare a principiului ierarhiei actelor normative, recurenta-reclamantă continuând să susțină că prevederile anterior citate din cuprinsul Normelor aprobate prin H.G. nr 470/2014 fac inaplicabilă exercitarea dreptului conferit locuitorilor Munților Apuseni din județele Alba, Arad, Bihor, Cluj și Hunedoara de a beneficia de un anume volum de material lemnos pentru practicarea meseriei de prelucrare a lemnului, în scopul asigurării mijloacelor de subzistență. Recurenta susține că reglementarea prin Norme a modului de transport al masei lemnoase determină pierderea viabilității economice a exercitării dreptului anterior menționat, prin prisma costurilor pe care beneficiarii dreptului trebuie să le suporte pentru transportul masei lemnoase. Se constată din chiar conținutul acestor susțineri că ele nu se încadrează în motivul de nelegalitate invocat întrucât se bazează pe o analiză factuală, de economicitate, care excede analizei de legalitate. Instanța de fond a reținut în mod corect că presupusele consecințe asupra beneficiarilor prevederilor art. 2 din Legea nr. 33/1996 ale reglementării referitoare la transportul masei lemnoase de la locul de recoltare (numai prin intermediul societăților specializate), nu reprezintă un aspect de nelegalitate a actului normativ. H.G. nr. 470/2014 este în concordanță cu regulamentele europene care urmăresc interzicerea introduceri pe piață a lemnului recoltat ilegal din păduri și care impuneau adaptarea legislației interne în scopul asigurării acestui deziderat și anume Regulamentul (CE) nr. 2173/2005 al Consiliului, Regulamentul (CE) nr. 1024/2008 al Comisiei, Regulamentul (UE) nr. 995/2010 al Parlamentului European și al Consiliului, Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 607/2012 al Comisiei și Regulamentul delegat (UE) nr. 363/2012 al Comisiei. H.G. nr. 470/2014 se întemeiază și pe dispozițiile art. 73 C. silvic, prin care s-a prevăzut elaborarea unor acte normative separate de reglementare a normelor referitoare la proveniența, circulația și comercializarea materialelor lemnoase. Art. 5 din Norme reglementează strict necesitatea emiterii avizelor de însoțire a materialelor lemnoase, art. 11 din Norme se referă la completarea avizelor de însoțire, iar art. 22 reglementează achiziția materialelor lemnoase de la persoane fizice. Niciunul dintre aceste texte nu interzice persoanelor fizice beneficiare ale art. 2 din Legea nr. 33/1996 primirea materialului lemnos destinat exploatării în regie proprie. În concluzie, H.G. nr. 470/2014 nu încalcă prevederile art. 2 din Legea nr. 33/1996. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.