ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3025/2016

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia sub nr. 302/57/2014 reclamantul Composesoratul A a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, prin Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură: - anularea Adresei nr. 15486/EGE/01.04.2014 emisă de pârâtul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, prin Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură; - obligarea pârâtului la plata sumei de 66.317,32 lei, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă care nu au putut fi recoltate de reclamant pentru suprafața de pădure de 272,20 ha, situată în zona de conservare totală a Sitului Natura 2000 X, în zona/tipul funcțional T2, terenuri forestiere administrate în totalitate de Ocolul Silvic Iezărul X, cu titlu de compensații, datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricții în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2011; - obligarea pârâtului la plata dobânzilor calculate asupra debitului principal în cuantum de 66.317,32 lei, începând cel puțin cu data de 01.04.2014, dată la care creanța a devenit exigibilă și la care M.M.S.C., prin Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură, a refuzat nejustificat să dispună plata compensațiilor cuvenite; - obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Curtea de Apel Alba Iulia – Secția de Contencios Administrativ și Fiscal, prin sentința civilă nr. 238 din 20 octombrie 2014: - a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice; - a respins excepția prematurității acțiunii invocată de pârâtul Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură; - a admis, în parte, acțiunea reclamantului și a obligat pârâții să plătească acestuia suma de 66.317,32 lei, reprezentând compensații datorate pentru anul 2011, precum și dobânda legală aferentă acestei sume, începând cu data de 01.04.2014 și până la achitarea integrală a debitului, a respins celelalte cereri ale reclamantului, ca neîntemeiate, a luat act de renunțarea reclamantului la judecata capătului de cerere privind anularea Adresei nr. 15486/EGE/01.04.2014 și a obligat pârâții să plătească reclamantului suma de 5300 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței au declarat recurs pârâții. 3.1 . Recurentul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice (în prezent, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor) a solicitat casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ., recurentul a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. În dezvoltarea acestui motiv de recurs partea a arătat faptul că soluția pronunțată de prima instanță pe excepția lipsei calității procesuale pasive este eronată, întrucât, în urma adoptării H.G. nr. 428/2013 privind organizarea și funcționarea Departamentului pentru Ape, Păduri și Piscicultură, precum și pentru modificarea și completarea H.G. nr. 48/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și pentru modificarea unor acte normative în domeniul mediului și schimbărilor climatice, s-a stabilit că acest departament îndeplinește funcția de autoritate publică centrală în domeniile apelor, pădurilor și pisciculturii. 3.2. Recurentul Departamentului pentru Ape, Păduri și Piscicultură a solicitat casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ., recurentul a susținut, în esență, faptul că acțiunea reclamantului este prematură, iar acordarea despăgubirilor în lipsa normelor metodologice aferente ar reprezenta încălcarea prevederilor art. 14 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice.

Procedura derulată în recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C.proc.civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 25.11.2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ. Prin încheierea de ședință din data de 18.05.2016, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C.proc.civ., și a fixat termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, pentru data de 04.11.2016.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți și a prevederilor legale incidente în materie, Înalta Curte apreciază că recursul Departamentului pentru Ape, Păduri și Piscicultură este fondat, iar recursul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Obiectul prezentei acțiuni judiciare îl constituie refuzul nejustificat al recurentului-pârât Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice (în prezent, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor) de acordare către intimatul-reclamant Composesoratul A a despăgubirilor aferente anului 2011, în sumă de 66.317,32 lei, cu dobânda legală, pentru suprafața de pădure de 272,20 ha, situată în zona de conservare totală a Sitului Natura 2000 X, în zona/tipul funcțional T2. Prima instanță a admis, în parte, acțiunea reclamantului, apreciind că acesta are dreptul la despăgubiri pentru lipsa de folosință a terenului proprietatea sa, ce are categoria de folosință păduri și este amplasat într-o arie naturală protejată, în raport de dispozițiile art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul Silvic, de cele ale H.G. nr. 861/2009, precum și de faptul că, prin Decizia Comisiei Europene nr. C (2012) 5166 final din data de 19.07.2012, a fost avizată favorabil schema de ajutor de stat pentru titularii suprafețelor forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 situate în cadrul siturilor Natura 2000. Înalta Curte împărtășește soluția primei instanțe doar în ceea ce privește dezlegarea dată cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice. Reevaluând întregul ansamblu probator administrat în cauză și răspunzând la criticile formulate de recurenți, Înalta Curte reține următoarele: 5.1. Referitor la calitatea procesuală pasivă a Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice (în prezent, Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor) Într-adevăr, prin H.G. nr. 428/2013 privind organizarea și funcționarea Departamentului pentru Ape, Păduri și Piscicultură, precum și pentru modificarea și completarea H.G. nr. 48/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice și pentru modificarea unor acte normative în domeniul mediului și schimbărilor climatice, s-a indicat în mod expres faptul că Departamentul anterior arătat are atât calitatea de autoritate publică centrală în domeniul pădurilor cât și pe cea de ordonator principal de credite în acest domeniu. De asemenea, prin art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 86/2014 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare la nivelul administrației publice centrale și pentru completarea unor acte normative se prevede că: “Se reorganizează Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice prin schimbarea denumirii în Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și prin preluarea activității și structurilor de la Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură.” În conformitate cu prevederile alin. (2) ale aceluiași articol, existența Departamentului pentru Ape, Păduri și Piscicultură a fost prelungită până la momentul intrării în vigoare a H.G. nr. 38/2015 privind organizarea și funcționarea Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor, care, la art. 3, prevede în mod explicit faptul că: “Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor se substituie în toate drepturile și obligațiile decurgând din toate actele normative, contractele, convențiile, înțelegerile, protocoalele, memorandumurile și acordurile, precum și în toate litigiile în care fostul Minister al Mediului și Schimbărilor Climatice și Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură sunt părți.” Ca atare, recurentul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor are calitate procesuală în cauza de față. 5.2. Referitor la refuzul nejustificat de soluționare a cererii Cu titlu preliminar, Înalta Curte consideră că se impun a fi făcute câteva precizări cu privire la cadrul normativ aplicabil în speța de față. Intimatul deține în proprietate suprafața de 475,20 ha, din care suprafața de 272,20 ha a fost cuprinsă în aria totală protejată a Sitului Natura 2000 X, în tipul funcțional T2, sit care face parte din Rețeaua Ecologică Europeană Natura 2000 în România. Potrivit Anexei nr. 1 lit. b) din O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice, “ Parcurile naționale sunt acele arii naturale protejate ale căror scopuri sunt protecția și conservarea unor eșantioane reprezentative pentru spațiul biogeografic național, cuprinzând elemente naturale cu valoare deosebită sub aspectul fizico-geografic, floristic, faunistic, hidrologic, geologic, paleontologic, speologic, pedologic sau de altă natură, oferind posibilitatea vizitării în scopuri științifice, educative, recreative și turistice. Managementul parcurilor naționale asigură menținerea cadrului fizico-geografic în stare naturală, protecția ecosistemelor, conservarea resurselor genetice și a diversității biologice în condiții de stabilitate ecologică, prevenirea și excluderea oricărei forme de exploatare a resurselor naturale și a folosințelor terenurilor, incompatibilă scopului atribuit. Regimul de gospodărire se stabilește prin regulamente și planuri proprii de protecție și conservare aprobate de autoritățile naționale științifice și administrative abilitate, potrivit dispozițiilor prezentei ordonanțe de urgență. În perimetrele lor vor fi cuprinse ecosisteme sau fracțiuni de ecosisteme terestre și acvatice cât mai puțin influențate prin activități umane. Elementele cu valoare deosebită de pe cuprinsul parcurilor naționale pot fi delimitate și puse sub un regim strict de protecție ca rezervații științifice. Parcurile naționale se întind în general pe suprafețe mari de teren. În perimetrul parcurilor naționale sunt admise doar activitățile tradiționale practicate numai de comunitățile din zona parcului național, activități tradiționale ce vor fi reglementate prin planul de management . Parcurile naționale corespund categoriei II IUCN "Parc național: arie protejată administrată în special pentru protecția ecosistemelor și pentru recreere” (sn). În compensarea restricțiilor aduse proprietății prin instituirea regimului de arie naturală protejată, art. 26 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2007 prevede că: „Pentru terenurile din ariile naturale protejate, deținut în regim de proprietate privată sau concesionate, proprietarii ori concesionarii vor primi compensații pentru respectarea prevederilor restrictive din planul de management al ariei naturale protejate". Conform art. 97 alin. (1) lit.b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul Silvic: „în scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celui proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale, statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru (…) acordarea unor compensații reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă.” Prin H.G. nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celui proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale. Până la data de 31 decembrie 2009, nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuție cu legislația europeană, în acest sens fiind prevederile Anexei nr.V pct.3 - „Agricultura” lit.(b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr.157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca „ajutoare existente” , în înțelesul art. III -168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, „până la sfârșitul celui de-al treilea an de la data aderării” . Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al „ajutoarelor de stat existente” până la sfârșitul anului 2009. Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislația națională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocațiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunității Europene, seria C, nr. 319 din 27 decembrie 2006) și adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora. Astfel, în baza prevederilor art. 176 din Liniile directoare, „Comisia va declara compatibile cu articolul 87 alineatul (3) litera c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăților Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condițiile enunțate la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 și nu depășesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menționate.” Pe aspectul analizat, pentru perioada de referință (2011), prezintă relevanță dispozițiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora „ajutorul de stat nou, supus obligației de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat.” De asemenea, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabilește în mod explicit faptul că „toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat.” Prin O.G. nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competența de a acorda forme de ajutor de stat pentru activitățile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plățile Natura 2000. În continuare, prin art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 se menționează faptul că „normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare și naționale în domeniul ajutorului de stat, și reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă și valoare în lei, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere și control.” Așadar, se poate observa că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control. În baza celor două dispoziții normative anterior enunțate, a fost elaborat proiectul de hotărâre de Guvern privind Normele metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000 și a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensații. Reprezentanța Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Prin Decizia nr. C(2012)5166 final din data de 19 iulie 2012 ( denumită în continuare, „Decizia Comisiei Europene” ), Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre de Guvern anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piața internă. Relevante în acest sens sunt dispozițiile pct. 5 din Decizia Comisiei Europene în care se arată că „temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice și a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor.” Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că „schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...).” Ca atare, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern. În raport de cele anterior prezentate, se apreciază că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a Ordonanței Guvernului nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice, reglementând metodologia de calcul a compensațiilor cuvenite proprietarilor de suprafețe forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 și care nu pot recolta masa lemnoasă de pe acestea. Însă, se constată faptul că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea de Guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Ca atare, așa cum s-a statuat de altfel și prin Decizia nr. 36/23.09.2015 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în dosarul nr. 1749/1/2015, la momentul formulării cererii de către intimată nu exista baza legală pentru acordarea compensațiilor, în lipsa hotărârii de Guvern cu obiectul de reglementare mai sus arătat. Pe cale de consecință, în lipsa cadrului normativ intern, nu se poate reține refuzul nejustificat de soluționare a cererii intimatului-reclamant având ca obiect acordarea de despăgubiri, în sensul reglementat de art. 2 alin.(1) lit.i) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C.proc.civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură (în prezent, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor), va casa, în parte, sentința atacată și, rejudecând cauza, va respinge acțiunea reclamantului, astfel cum a fost restrânsă, ca prematur formulată. Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice (în prezent, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor), ca nefondat și va menține soluția primei instanțe de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive a acestui pârât.