ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2692/2016

Decizia nr. 2692/2016

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca urmare a stabilirii competenței soluționării cauzei în favoarea acestei instanțe, prin decizia nr. 552 din 14 februarie 2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, pe calea regulatorului de competență, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și Autoritatea pentru Fondul de Mediu, anularea Ordinului Ministrului Mediului și Pădurilor nr. 3647 din 17 octombrie 2012 pentru aprobarea structurii organizatorice a Administrației Fondului pentru Mediu, anularea dispoziției Președintelui A.F.M. nr. 750 din 18 octombrie 2012 prin care se aprobă structura organizatorică a A.F.M., anularea dispoziției Președintelui A.F.M. nr. 17 din 17 ianuarie 2013 privind încetarea contractului individual de muncă nr. 215/27.09.2012, precum și obligarea la plata drepturilor bănești de care a fost lipsită în mod necuvenit.

Prin sentința civilă nr. 1698 din 29 mai 2014 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/3/2013, s-a dispus disjungerea capetelor de cerere având ca obiect anularea Ordinului Ministerului Mediului și Pădurilor nr. 3647/17.10.2012 pentru aprobarea structurii organizatorice a Administrației Fondului pentru Mediu și Dispoziției Președintelui A.F.M. nr. 750/18.10.2012.

Capetele de cerere disjunse au fost înregistrate pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub numărul de Dosar x/2/2014.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 2414 din 18 septembrie 2014, a admis acțiunea formulată de reclamantă, a dispus anularea Ordinului Ministerului Mediului și Pădurilor nr. 3647 din 17 octombrie 2012 și a Dispoziției Președintelui Administrației Fondului pentru Mediu nr. 750 din 18 octombrie 2012, luând act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată.

Totodată, a admis cererea formulată de pârâtul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, dispunând restituirea sumei de 2.240 lei, către pârâtul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, reprezentând amendă judiciară nedatorată.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și Administrația Fondului pentru Mediu, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, pârâtul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice a arătat, în esență, contrar celor reținute de prima instanță, că aprobarea structurii organizatorice a Administrației Fondului pentru Mediu a avut la bază o cauză reală și serioasă, având caracter obiectiv și a fost impusă de necesități privind îmbunătățirea activității instituției, invocând adresa nr. 267051 din 15 octombrie 2012, iar consecința acesteia fiind emiterea ordinului în litigiu.

Prin adresa A.F.M. nr. 267051/15.10.2012 s-a solicitat modificarea structurii organizatorice a instituției din necesitatea de a pune în concordanță numărul de posturi disponibile cu activitatea depusă de fiecare direcție și serviciile aferente în parte, deoarece organigrama în vigoare la momentul inițierii modificării a provocat dereglări în funcționarea eficientă a instituției prin supraîncărcare în anumite compartimente și deficiență de personal în altele.

Desființarea postului este efectivă, acesta nu se mai regăsește în organigrama A.F.M., iar intimata-reclamantă a refuzat postul de consilier juridic pus la dispoziție.

În dezvoltarea motivelor de recurs, pârâta Administrația Fondului pentru Mediu a arătat că prima instanță nu a decelat între aspectele care formează obiectul unui litigiu de muncă și cele ce țin de sfera contenciosului administrativ.

Astfel, a susținut că prima instanță nu a analizat legalitatea ordinului contestat din perspectiva regulilor care guvernează materia contenciosului administrativ, ci s-a pronunțat asupra caracterului cauzei obiective, reale și seriose care a stat la baza emiterii actului potrivit rigorilor impuse de legislația muncii, dispunând astfel anularea ordinului fără a găsi un motiv de nelegalitate care să privească în mod direct actul administrativ de autoritate.

Cât privește considerentele de oportunitate ale emiterii Ordinului M.M.P. nr. 3647/17.10.2012, respectiv limita legală a dreptului de apreciere a activității, recurenta consideră că pot fi analizate de instanța de contencios administrativ numai dacă actul a fost emis cu exces de putere.

Revine astfel exclusiv autorității publice dreptul de a aprecia oportunitatea adoptării organigramei instituțiilor subordonate.

Mai mult, consideră recurenta, aprecierea primei instanțe cu privire la eficiența demersului de reorganizare nu sunt relevante, față de caracterul real al reorganizării și eficiența măsurii.

Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza Încheierii de ședință din data de 8 aprilie 2016, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., pronunțând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 16 iunie 2016.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Analiza motivelor de casare. Recursurile sunt nefondate

Prin cererea dedusă judecății s-a solicitat anularea a două acte administrative unilaterale cu caracter individual, reprezentate de Ordinul M.M.P. nr. 3647/17.10.2012 pentru aprobarea structurii organizatorice a Administrației Fondului pentru Mediu și a Dispoziției Președintelui A.F.M. nr. 750/18.10.2012, prin care s-au aprobat structura organizatorică, statul de funcții și statul de personal ale A.F.M.

Prin această reorganizare s-a dispus transformarea Direcției Juridice în Serviciul Juridic și Resurse Umane, iar atribuțiile de recuperare a creanțelor au fost transferate la direcția juridică, reducându-se astfel și personalul.

Anterior reorganizării din 17.10.2012, a avut loc la nivelul A.F.M. o altă reorganizare, în data de 19.07.2012, prin care s-a propus transformarea Serviciului juridic în direcție, ca urmare a volumului crescut de lucrări la nivelul activității juridice a instituției.

Ulterior reorganizării din 19.10.2012, în data de 28.03.2013 s-a aprobat o nouă reorganizare, care a presupus transformarea Serviciului juridic în direcție, față de volumul crescut al activității juridice a instituției.

Instanța de fond a considerat incidente prevederile C. muncii cu referire la dispozițiile art. 65 alin. (2), în sensul ca reorganizarea să fie efectivă, să aibă o cauză reală și serioasă, ținând seama că personalul A.F.M. este încadrat prin contract de muncă.

În concret, prima instanță a apreciat că reorganizarea dispusă prin actele administrative atacate a durat cinci luni, când autoritatea a revenit la modalitatea de organizare prevăzută cu 3 luni înainte de reorganizarea din octombrie 2012, nefiind așadar reală și serioasă.

În plus, prin Organigrama din anul 2013 s-au reînființat posturile de conducere printre care și cel al direcției juridice.

Criticile recurenților împotriva sentinței primei instanțe privesc, în primul rând, analizarea legalităților actelor administrative atacate din perspectiva codului muncii și nu a legilor din contenciosul administrativ .

Din actele dosarului rezultă că Ordinul nr. 3647/17.10.2012 a fost emis în temeiul art. 10 alin. (1

1

) din Anexa la H.G. nr. 1/2006 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare al A.F.M., art. 18 alin. (2) din O.U.G. nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu, completat prin Legea nr. 105/2006 și art. 16 alin. (4) din H.G. nr. 544/2002 privind organizarea și funcționarea Ministerului Mediului și Pădurilor.

La rândul său, Dispoziția nr. 750/18.10.2012 a fost dată în baza O.U.G. nr. 196/1995 completată prin Legea nr. 105/2006, H.G. nr. 1/2006, Decizia nr. 321/2012 emisă de primul-ministru al României privind numirea în funcția de vicepreședinte al A.F.M., Decizia nr. 489/2012 emisă de primul-ministru al României privind exercitarea atribuțiilor președintelui A.F.M., Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, Legea nr. 283/2011 privind aprobarea O.U.G. nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din O.U.G. nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, O.U.G. nr. 19/2012 privind aprobarea unor măsuri pentru recuperarea reducerilor salariale, Ordinul M.M.P. nr. 3647/17.10.2012, Contractul colectiv de muncă al A.F.M. nr. 138/2010, cu modificările și completările ulterioare.

Actele normative, administrative sau de dreptul muncii menționate mai sus și care constituie temei al emiterii actelor administrative a căror anulare s-a cerut nu conțin dispoziții privind regulile ce se impun să fie urmate când se procedează la reorganizarea unei instituții publice.

În funcție de raporturile juridice ce guvernează numirea personalului angajat pot fi aplicate dispozițiile Legii nr. 188/1999 privind funcția publică sau C. muncii.

În speță, personalul recurentei A.F.M. este angajat pe baza unui contract de muncă, guvernat de C. muncii.

Astfel, toate aspectele privind reorganizarea instituției, concedierea personalului trebuie să respecte prevederile Codului muncii, cum a reținut în mod corect judecătorul fondului.

Aceasta nu înseamnă că actele administrative se transformă în acte de dreptul muncii.

Actul administrativ, normativ sau individual este emis în temeiul unor acte normative sau administrative cu valoare juridică superioară și trebuie să fie în concordanță cu acestea din urmă.

Analiza legalității actelor administrative privește, atât condiții de fond cât și condiții de formă.

În acord cu cele susținute de recurenți, condițiile de fond se referă la emiterea actului administrativ cu respectarea competenței materiale și a competenței teritoriale, conform actelor normative ce reglementează domeniul de activitate ce face obiectul măsurii adoptate.

Cele două acte administrative atacate au fost emise cu respectarea competenței materiale/ teritoriale a autorității emitente, precum și a condițiilor de formă, însă în dezacord cu actele normative ce reglementează domeniul de activitate.

Aprobarea structurii organizatorice a A.F.M. este dată în competența autorității publice centrale și transpusă prin dispoziția A.F.M., însă este supusă regulilor, condițiilor și principiilor ce se regăsesc în actul normativ juridic cu valoare superioară, în speță C. muncii, chiar dacă actele administrative atacate nu au conținut și referirea expresă la acestea.

Dreptul de apreciere invocat de recurenți și de care se bucură autoritatea/instituția publică trebuie exercitat în limitele legii și cu respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, prevăzute de Constituție sau de lege.

Caracterul real, efectiv și obiectiv al reorganizării poate fi extras și apreciat în funcție de modalitatea concretă în care s-a efectuat, precum și dacă au fost afectate drepturile prevăzute de lege ale persoanelor angajate în urma reorganizării din iulie 2012.

Răspunsul firesc, în urma analizei celor trei măsuri de organizare luate în iulie 2012, octombrie 2012 și martie 2013, este negativ.

Reorganizarea din octombrie 2012 nu a fost reală, efectivă și obiectivă, a urmărit doar desființarea unor posturi de conducere ce au fost reînființate imediat, în martie 2013, nu a funcționat niciodată și nu a demonstrat capacitatea instituției de a lua măsuri eficiente pentru buna desfășurare a activității.

Analiza nu încalcă atribuțiile puterii judecătorești, instanța de contencios administrativ are dreptul să anuleze un act administrativ dacă este neconform cu prevederile legale în baza căruia a fost emis și dacă a fost dat cu exces de putere.

În speță, s-a constatat încălcarea dispozițiilor legale din C. muncii.

Caracterul real, efectiv și obiectiv al reorganizării nu reprezintă un aspect ce privește oportunitatea emiterii actului ci se analizează ca rezultat concret al măsurilor dispuse.

Pe cale de consecință, în temeiul art. 496 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor (succesor al Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice) și de Administrația Fondului pentru Mediu împotriva sentinței nr. 2414 din 18 septembrie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 20 octombrie 2016.